由個案質(zhì)疑《行政復議法》第15條及《實施條例》第14條

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1、由個案質(zhì)疑《行政復議法》第15 條及《實施條例》第14條 發(fā)表時間:2008-9-3 16:42:00 閱讀次數(shù):378 2008年8月 12日，筆者代理當事人向杭州市國土資源局之江旅游度假區(qū)分局提出信息 公開。之江旅游度假區(qū)分局提供了“轉(zhuǎn)塘鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓（午山片）”項目建設(shè)用地批準 書（杭州市［2005］杭之土字第 05 號）。當事人因此獲悉，之江國家旅游度假區(qū)分局在 2005 年 12 月 22 日核發(fā)了杭州市［2005］杭之土字第 05 號建設(shè)用地批準書。 8 月 21 日，筆者代理當事人針對建設(shè)用地批準書提出復議申請。筆者認為，之江國家 旅游度假區(qū)分局以自己名義核發(fā)建設(shè)用地批準

2、書，未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)?！锻恋毓芾矸▽嵤?條例》第22 條第 1款第 3項規(guī)定“供地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā) 建設(shè)用地批準書?！卑凑铡督ㄔO(shè)用地審查報批管理辦法》第21 條規(guī)定，則應(yīng)該由市、縣人民 政府土地行政主管部門核發(fā)建設(shè)用地批準書。根據(jù)《行政復議法實施條例》第 14 條規(guī)定“行 政機關(guān)設(shè)立的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者其他組織，未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，對外以自己名義作 出具體行政行為的，該行政機關(guān)為被申請人。”筆者確定杭州市國土資源局為被申請人。復 議申請是向浙江省國土資源廳提出的。 今天，接到浙江省國土資源廳電話，認為本案應(yīng)該以之江旅游度假區(qū)分局為被申請人， 復議申請應(yīng)該向杭

3、州市國土資源局提出。依據(jù)是《行政復議法》第15條第1款第 2 項規(guī)定 “對政府工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的 具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復 議；”浙江省國土資源廳說之江旅游度假區(qū)分局核發(fā)建設(shè)用地批準書是《杭州之江國家旅游 度假區(qū)條例》授權(quán)的?！逗贾葜瓏衣糜味燃賲^(qū)條例》系地方性法規(guī)。 至此，本案中如何確定適格的被申請人，就變成了十分復雜的問題。結(jié)論取決于之江旅 游度假區(qū)分局是否有核發(fā)建設(shè)用地批準書的職權(quán)。如果沒有職權(quán)，就以杭州市國土資源局為 被申請人；如果有職權(quán)依據(jù)，就以之江旅游度假區(qū)分局為被申請

4、人。更進一步來說，結(jié)論取 決于《杭州之江國家旅游度假區(qū)條例》、《土地管理法實施條例》、《建設(shè)用地審查報批管理辦 法》有關(guān)條文的法律效力問題。 顯而易見，按照這樣的規(guī)則，復議機關(guān)收到復議材料，進入實質(zhì)審查之前，實際上就很 難確定適格的被申請人。 筆者認為，之所以會出現(xiàn)這樣的問題，是因為《行政復議法》第15條第 1款第 2項和 《行政復議法實施條例》第 14條立法存在問題，混淆了實體審查和形式審查的問題。《行政 復議法》第15 條第1 款第 2項“對政府工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)依照法律、法規(guī)或者 規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機構(gòu)的部門或者該部門 的本級地方人民

5、政府申請行政復議；”其中的政府工作部門設(shè)立派出機構(gòu)是否“依法”及其 派出機構(gòu)以自己的名義作出的具體行政行為不服的是否“依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定”都 是需要經(jīng)過實體審查才能確定的問題，不應(yīng)該要求復議機關(guān)在受理之前作出正確的判斷，復 議機關(guān)在受理之前也難以作出正確的判斷。而適格的被申請人是經(jīng)過形式審查就應(yīng)該得到確 定的問題。同樣，《行政復議法實施條例》第14 條規(guī)定“行政機關(guān)設(shè)立的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機 構(gòu)或者其他組織，未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，對外以自己名義作出具體行政行為的，該行政機關(guān) 為被申請人?！逼渲?，有沒有“法律、法規(guī)的授權(quán)”，也是一樣需要經(jīng)過實體審查，或者說受 理復議申請以后，才能解決的問題。要求復議機關(guān)在受理復議申請之前解決這樣的問題，是 不切實際的。 總之，筆者認為，應(yīng)該確立“誰行為誰被告”的規(guī)則。行政復議和行政訴訟都是如此。 只有這樣，復議機關(guān)才能在受理復議申請之前只經(jīng)過形式審查，就得以及時確定適格的被申 請人。而且，派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者其他組織沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的話，可以超越 職權(quán)為由撤銷其作出的具體行政行為。至于，其沒有獨立的承擔法律責任的能力問題，則可 以在執(zhí)行階段解決。