變革中的中國(guó)政府采購(gòu)

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1、變革中的中國(guó)政府采購(gòu)政策與法律框架曹富國(guó)北京科技大學(xué)公共政策與法律研究中心1中國(guó)政府采購(gòu)改革與立法：三次浪潮 中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法2000 政府采購(gòu)法2003 基礎(chǔ)設(shè)施（公用事業(yè)）特許經(jīng)營(yíng)法20042中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)立法Regulation of Bidding Activities3概述 早期改革：70年代末80年中 立法高潮：80年代中后90年代中 招標(biāo)投標(biāo)法：1995年2000年4招標(biāo)法的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié) 適用范圍 采購(gòu)方法 公告 技術(shù)規(guī)格 等標(biāo)期 投標(biāo)截至?xí)r間與公開開標(biāo) 評(píng)標(biāo)與確定中標(biāo)人標(biāo)準(zhǔn) 分包與轉(zhuǎn)包 談判5適用范圍：強(qiáng)制招標(biāo)范圍（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二

2、）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。6采購(gòu)方法的選擇與適用 公開招標(biāo) 邀請(qǐng)招標(biāo)：（1）公告？（2）適用條件：其他采購(gòu)方法：議標(biāo)？7采購(gòu)公告制度 確立了招標(biāo)信息集中發(fā)布制度 項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)告與具體項(xiàng)目招標(biāo)信息8技術(shù)規(guī)格 技術(shù)規(guī)格及其意義 招標(biāo)投標(biāo)法對(duì)技術(shù)規(guī)格的法定原則要求 對(duì)產(chǎn)品的描述不能直接指向唯一供應(yīng)商或產(chǎn)品 不能傾向于潛在投標(biāo)人 須執(zhí)行國(guó)家強(qiáng)制技術(shù)規(guī)格：如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、健康標(biāo)準(zhǔn)、其他公共政策考慮等。但必須法定。政府采購(gòu)法之要求：采購(gòu)人承擔(dān)非歧視義務(wù)9投標(biāo)截止時(shí)間（等標(biāo)期）強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目，從發(fā)布招標(biāo)文件到投標(biāo)截至日不能少于2

3、0日 拒絕接收已過投標(biāo)截至?xí)r間的投標(biāo)10開標(biāo)法律制度 事先確定的時(shí)間、地點(diǎn) 立即開標(biāo) 公開開標(biāo) 開標(biāo)會(huì)主持人及程序 所有投標(biāo)書都應(yīng)被開啟 開標(biāo)記錄 11評(píng)標(biāo)委員會(huì)獨(dú)立評(píng)標(biāo)制度 評(píng)標(biāo)委員會(huì)制度“獨(dú)立”評(píng)標(biāo)制度（1）外部專家（2）評(píng)標(biāo)權(quán)與定標(biāo)權(quán)：中標(biāo)人推薦權(quán) （3）招標(biāo)人需要從推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人 國(guó)務(wù)院可以對(duì)中標(biāo)人的確定做出特別規(guī)定。如公共政策考慮。12評(píng)標(biāo)因素 評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的先定性 量化標(biāo)準(zhǔn)13授予合同標(biāo)準(zhǔn) 最低投標(biāo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)：價(jià)格為唯一考慮因素 綜合評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)（多因素評(píng)價(jià)）標(biāo)底的作用 14招標(biāo)投標(biāo)中的談判問題 合同授予前的談判問題 確定中標(biāo)人后的談判問題：招標(biāo)人和中標(biāo)人招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行

4、訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。15招標(biāo)采購(gòu)合同的履行招標(biāo)采購(gòu)合同的履行 全面履行合同的義務(wù)與責(zé)任 禁止轉(zhuǎn)包 限制分包及分包之條件 16招標(biāo)法的實(shí)施 行政監(jiān)管部門 缺乏獨(dú)立的質(zhì)疑投訴制度 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)問題 評(píng)標(biāo)委員會(huì) 在幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的缺陷（1）曲解立法精神（2）合理違法：缺乏充分方法 研究與能力建設(shè)172003年政府采購(gòu)法：中國(guó)政府采購(gòu)立法的又一座里程碑18政府采購(gòu)法 適用范圍 公共政策目標(biāo) 一攬子采購(gòu)方法 質(zhì)疑投訴制度 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管問題19政府采購(gòu)法的適用范圍 主體：國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體 資金來源：財(cái)政性資金 采購(gòu)對(duì)象：貨物、工程

5、、服務(wù) 限額以上或集中目錄以內(nèi) 例外20政府采購(gòu)公共政策目標(biāo) 政府采購(gòu)的商事目標(biāo)與公共政策目標(biāo) 政府采購(gòu)法中的公共政策條款 社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策條款（第9條）采購(gòu)國(guó)貨條款（第10條）政府采購(gòu)公共政策目標(biāo)的實(shí)施手段 21社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策條款 環(huán)保政策 不發(fā)達(dá)地區(qū) 少數(shù)民族地區(qū) 中小企業(yè) 其他：監(jiān)獄產(chǎn)品、婦女企業(yè)、下崗工人再就業(yè)、勞工政策22采購(gòu)國(guó)貨條款 應(yīng)當(dāng)采購(gòu)“國(guó)貨”“國(guó)貨”定義“合理商業(yè)條件”之裁量性 采購(gòu)國(guó)貨政策實(shí)施之問題：來自產(chǎn)業(yè)的壓力 采購(gòu)中心 更多的質(zhì)疑和投訴23采購(gòu)方法：邀請(qǐng)招標(biāo)適用之完善 財(cái)政批準(zhǔn) 規(guī)定了兩種適用條件24競(jìng)爭(zhēng)性談判的法定適用條件 不能確定技術(shù)規(guī)格 時(shí)間緊迫 不能事先計(jì)算出價(jià)格

6、總額 公開招標(biāo)采購(gòu)失敗：考慮原因？25競(jìng)爭(zhēng)性談判之程序方面 談判組及其組成 供應(yīng)商最少人數(shù)要求 順序談判 最終最佳投標(biāo)書 授予合同標(biāo)準(zhǔn)：符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等，且報(bào)價(jià)最低的原則26競(jìng)爭(zhēng)性談判之問題 競(jìng)爭(zhēng)范圍 信息轉(zhuǎn)移 評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性 采購(gòu)信息公告？透明度？競(jìng)爭(zhēng)性談判中評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn) 事先確定和公布 是否盡可能量化 27單一來源采購(gòu)之含義與適用 含義 唯一供應(yīng)來源（可作擴(kuò)大解釋，補(bǔ)充適用不足）緊急情況 服務(wù)一致性或者配套要求，添購(gòu)，且金額不超過原合同之10，附加合同？國(guó)防安全？例外適用之常用方法、公共政策考慮 重復(fù)合同？反復(fù)購(gòu)買 季節(jié)性采購(gòu)？關(guān)鍵部件作為性能之保證？28詢價(jià)之適用條件 采購(gòu)現(xiàn)成

7、的并非按采購(gòu)實(shí)體的特定規(guī)格特別制造或提供的貨物或服務(wù)，且 采購(gòu)合同的估計(jì)價(jià)值低于采購(gòu)條例規(guī)定的數(shù)額 我國(guó)法定條件：“貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨充足其價(jià)格變化幅度小的采購(gòu)項(xiàng)目”。實(shí)踐中擴(kuò)大適用趨勢(shì)29實(shí)踐中的“其他”采購(gòu)方法 協(xié)議供貨或定點(diǎn)采購(gòu) 電子采購(gòu)與反向電子拍賣采購(gòu)30質(zhì)疑與投訴制度 向采購(gòu)人的詢問 向采購(gòu)人的質(zhì)疑（77）向監(jiān)管部門得投訴（1530）采購(gòu)暫停 行政復(fù)議 司法審查31集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管 采購(gòu)集中化趨勢(shì) 中央國(guó)家機(jī)關(guān)采購(gòu)中心 部門集中采購(gòu) 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)立概況 對(duì)集中采購(gòu)機(jī)關(guān)的監(jiān)管32第三次浪潮：第三次浪潮：特許經(jīng)營(yíng)立法的最近發(fā)展特許經(jīng)營(yíng)立法的最近發(fā)展33觀察（1）：中國(guó)的早期

8、實(shí)踐 早期的個(gè)案型結(jié)構(gòu) 以外資參與為主 在部門之間實(shí)踐不一 缺乏統(tǒng)一的政策法律規(guī)范 個(gè)案立法34觀察（2）：當(dāng)前政策立法走向 十六屆三中全會(huì) 建設(shè)部意見 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)投融資體制改革的決定 國(guó)務(wù)院促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展36條 城市公用事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法 一個(gè)觀察：民間參與正在成為一個(gè)顯著的政策法律趨向35特許經(jīng)營(yíng)立法趨勢(shì) 建設(shè)部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法 北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例 其他地方政府立法3637立法目標(biāo)（1）促進(jìn)私人參與及平等待遇 在私人利益和公共利益之間尋求平衡 尋求進(jìn)入程序的公開、透明和競(jìng)爭(zhēng) 尋求提供高質(zhì)量的公共服務(wù) 更大范圍的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)市場(chǎng)化改革 評(píng)述

9、：促進(jìn)私人融資、市場(chǎng)化改革、市場(chǎng)效率、公共服務(wù)質(zhì)量與人民福利的提升38政府部門的協(xié)調(diào) 保持政府部門之間的協(xié)調(diào)對(duì)項(xiàng)目成功實(shí)施十分重要 有些法規(guī)十分注意政府在特許項(xiàng)目中的積極作用，努力促進(jìn)政府部門之間的協(xié)調(diào) 但在締約主體、監(jiān)管主體等問題上，需要更多的政府協(xié)調(diào)39特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的確定項(xiàng)目確定項(xiàng)目確定和特許項(xiàng)目實(shí)施方案項(xiàng)目實(shí)施方案需要政府批準(zhǔn) 項(xiàng)目確定與實(shí)施中的透明度：聽證或其他公開方式，促進(jìn)公眾參與 評(píng)述（1）政府在項(xiàng)目確定上具有靈活性（2）對(duì)私人部門主動(dòng)提出特許項(xiàng)目的情況缺乏政策（3）促進(jìn)公眾參與40參與資格 內(nèi)資與外資待遇 公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)的待遇：鼓勵(lì)民間資本參與 評(píng)述：需要確保平等參與的

10、更詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)41項(xiàng)目招標(biāo)公告 特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目確定后，有些法規(guī)要求主管部門發(fā)布推薦介紹項(xiàng)目的公告 評(píng)論：透明度要求42特許經(jīng)營(yíng)者的選擇方式：招標(biāo) 招標(biāo)作為一種優(yōu)先選用的選擇方法 直接委托：現(xiàn)有項(xiàng)目，在位國(guó)有企業(yè) 拍賣：行政許可法規(guī)定的方法，適用拍賣法 其他方法：競(jìng)爭(zhēng)性談判等 私人部門主動(dòng)提出特許項(xiàng)目的政策考慮 評(píng)述：（1）對(duì)招標(biāo)以外方法缺乏充分的透明度規(guī)范；（2）招標(biāo)：合理違法；（2）選擇程序上的透明度與規(guī)范需要提高；（3）政府的締約能力面臨巨大挑戰(zhàn)43項(xiàng)目公司 成立項(xiàng)目公司的政策考慮 項(xiàng)目公司作為特殊目的事業(yè)法人的監(jiān)管問題 評(píng)述（1）要求成立項(xiàng)目公司對(duì)某些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目具有優(yōu)點(diǎn)（2）需要對(duì)項(xiàng)目

11、公司的管制要求進(jìn)行更多的規(guī)范（3）公司社會(huì)責(zé)任在公共服務(wù)領(lǐng)域具有特殊的含義44特許權(quán)人的基本權(quán)利與義務(wù) 特許經(jīng)營(yíng)權(quán) 收費(fèi)權(quán) 其他收益權(quán) 提供高質(zhì)量服務(wù)的義務(wù) 普遍服務(wù)義務(wù) 互聯(lián)互通義務(wù) 信息披露義務(wù)45特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)與監(jiān)管主體 市政府或其授權(quán)的政府部門 獲得授權(quán)的政府部門包括市政公用事業(yè)主管部門，或者發(fā)展改革部門 這些部門有的與監(jiān)管部門分離，有的與監(jiān)管部門是同一部門 評(píng)述：實(shí)現(xiàn)授權(quán)職能與監(jiān)管職能的分離46有效的監(jiān)管機(jī)制 對(duì)監(jiān)管職能重要性的認(rèn)識(shí)顯著提高 現(xiàn)有法律確認(rèn)了監(jiān)管主體。監(jiān)管主體有特許權(quán)的授予權(quán)，也有將監(jiān)管委員會(huì)作為一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。定價(jià)受價(jià)格法管制。規(guī)定了社會(huì)監(jiān)管的內(nèi)容。注意監(jiān)管信息的獲得和監(jiān)

12、管中的公眾參與 注意了監(jiān)管透明度問題 評(píng)述：（1）締約職能與監(jiān)管職能分離問題，（2）監(jiān)管體制具有很強(qiáng)的過渡性，（3）監(jiān)管能力建設(shè)面臨巨大挑戰(zhàn)47其他問題 財(cái)務(wù)融資安排 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 擔(dān)保問題 特許權(quán)轉(zhuǎn)讓 項(xiàng)目公司控制權(quán)轉(zhuǎn)讓 項(xiàng)目協(xié)議變更 爭(zhēng)端解決機(jī)制48幾點(diǎn)觀察與思考 在較短的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)進(jìn)行了三次采購(gòu)法律改革 在立法層面上，中國(guó)政府采購(gòu)改革已經(jīng)取得顯著成績(jī)，尤其在透明度等方面 在某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，采購(gòu)法律政策并不統(tǒng)一公共采購(gòu)的又一次全球革命：機(jī)遇與挑戰(zhàn)公共采購(gòu)的又一次全球革命：機(jī)遇與挑戰(zhàn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化改革與政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化改革與政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放（GPA）49續(xù)（一）私人參與公共服務(wù)：更深的政策考慮 公共部門的市場(chǎng)化改革 國(guó)有公司治理或是私有化？國(guó)有獨(dú)資公司問題：角色利益沖突與政企不分 私人參與與中性競(jìng)爭(zhēng)政策50續(xù)（二）：采購(gòu)型政府的能力建設(shè) 制定政策能力 締約能力 監(jiān)管能力 協(xié)調(diào)能力 政府治理模型的轉(zhuǎn)型51演講完畢，謝謝觀看！