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1、【深化招投標(biāo)改革 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展】 促進(jìn)和諧
摘要: 深化招投標(biāo)改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展作者市董韜改革開放以來，在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，由于體制機(jī)制制度不健全不完善，腐敗問題不斷滋生蔓延，尤其是建設(shè)工程領(lǐng)域，成了腐敗侵害的重災(zāi)區(qū)。針對這種情況，中央確定在建設(shè)工程領(lǐng) 深化招投標(biāo)改革 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展作者市董韜
改革開放以來，在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，由于體制機(jī)制制度不健全不完善，腐敗問題不斷滋生蔓延，尤其是建設(shè)工程領(lǐng)域，成了腐敗侵害的重災(zāi)區(qū)。針對這種情況，中央確定在建設(shè)工程領(lǐng)域推行并建立招投標(biāo)制度，通過市場競爭機(jī)制來遏制腐敗現(xiàn)象。但是，由于受到各種條件的限制，實行的招投標(biāo)制度仍屬于一
2、種“雙軌制”，所以，招投標(biāo)活動中仍然存在滋生腐敗的條件和土壤。為了貫徹落實構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，創(chuàng)造公開、公平、公正的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對招投標(biāo)制度再次進(jìn)行深度改革，從體制機(jī)制上解決滋生腐敗的深層次問題，既是當(dāng)前源頭治腐的一項重要工作，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的本質(zhì)要求。下面結(jié)合工作實際，談點思考和對策。
一、對招投標(biāo)活動的基本估價
招投標(biāo)活動的日益普及和領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)生活的重要內(nèi)容，所以，招投標(biāo)活動的內(nèi)在功能和外在效應(yīng)，已不同程度的決定和影響著社會經(jīng)濟(jì)生活的存在形式和活動方式。因此，能否正確認(rèn)識和評價招投標(biāo)活動的現(xiàn)狀，不僅關(guān)系到招投標(biāo)制度的深化改革，而且影響到建設(shè)
3、和諧社會的進(jìn)程。根據(jù)兩分法的觀點，對招投標(biāo)活動作出如下估價。
1、凸顯三大功效
近幾年來，我區(qū)在建設(shè)工程領(lǐng)域通過加大整治力度和規(guī)范從業(yè)行為，使全區(qū)的招投標(biāo)制度逐步走向制度化和規(guī)范化，社會經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)和諧穩(wěn)定發(fā)展的大好局面，為當(dāng)前構(gòu)建社會主義和諧社會奠定了制度基礎(chǔ)。概括的講，凸顯“三大功效”：
功效之一：建立競爭機(jī)制，規(guī)范市場秩序。招投標(biāo)的功用是建立機(jī)制，規(guī)范市場，凈化經(jīng)濟(jì)環(huán)境。這幾年，我區(qū)從體制、機(jī)制、制度入手，以規(guī)范工程建設(shè)秩序，遏制工程腐敗為出發(fā)點，采取有力措施，相繼建立了有形建筑市場或土地、產(chǎn)權(quán)交易市場和政府采購中心，基本形成了政府主抓，行業(yè)配合，市場運作的工作機(jī)制，營造了
4、企業(yè)在公平公正的原則下進(jìn)行競爭的環(huán)境，推動了公共權(quán)力和公共資源的市場化運作，為加強(qiáng)政府的有效監(jiān)督提供了豐富的經(jīng)驗。
功效之二：加強(qiáng)造價監(jiān)督，防止國資損失。招投標(biāo)的重點是監(jiān)督工程虛高定價，防止公共財政投資受到損失。在招投標(biāo)活動中，評標(biāo)專家按照約定或法定條件對投標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)文件進(jìn)行評審，對符合招標(biāo)文件實質(zhì)性要求的投標(biāo)要素，作為中標(biāo)的合法依據(jù)，這樣既可以防止惡意抬高造價、虛增工程量的投標(biāo)企業(yè)違法中標(biāo)，又可以堵塞工程黑洞，控制國有資金的流失，為國家節(jié)約投資成本，保護(hù)人民群眾的生命財產(chǎn)不受到或少受到損失，為完善市場的體制機(jī)制和制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。
功效之三：遏制暗箱操作，維護(hù)公平競爭。招投標(biāo)
5、的核心是鼓勵公平競爭，遏制權(quán)力腐敗。凡是由公共財政投資的工程建設(shè)項目，都必須采取招投標(biāo)的形式進(jìn)行公正公平競爭，嚴(yán)厲打擊暗箱操作行為，減少了工程腐敗的幾率，保護(hù)了一批領(lǐng)導(dǎo)干部，既為規(guī)范和鼓勵競爭創(chuàng)造了寬松的政策環(huán)境和法制環(huán)境，又促進(jìn)了生產(chǎn)要素的自由流動和組合，由此增強(qiáng)了投資者的信心，保護(hù)了企業(yè)的積極性，同時也為促進(jìn)人與經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展提供了必要的條件。
2、潛在三大困惑
招投標(biāo)市場發(fā)展總體是好的，但仍然存在不容忽視的問題，如規(guī)避招標(biāo)，虛假招標(biāo)，串標(biāo)，陪標(biāo)，圍標(biāo)，轉(zhuǎn)包，分包，領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，行賄受賄等，這些違法違規(guī)行為，不僅能獲得工程，而且還披上合法外衣，嚴(yán)重擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序。當(dāng)前，建設(shè)工程
6、領(lǐng)域潛在“三大困惑”：
困惑之一：工程造價攀升，居高不下。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，公平競爭，既是經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的動力，又是社會和諧的基礎(chǔ)。在招投標(biāo)活動中出現(xiàn)的不正當(dāng)?shù)母偁幀F(xiàn)象，不僅違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而且影響改革發(fā)展和穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，工程實行招投標(biāo)后，造價平均增長了20%左右。對這種增長是仁者見仁，智者見智。決策者說：工程造價依據(jù)現(xiàn)行的預(yù)算定額取費標(biāo)準(zhǔn)確定，其中單價為常量，僅工程量為變量，除計算方法外，造價誤差不大；建設(shè)者說：工程實行“陽光”以后，造價升高。為了減少投入，迫于無奈，又私下與投標(biāo)人簽訂二次協(xié)議，即可減少投入25%左右；經(jīng)營者說：工程造價分名義造價（按國家定額取費）和實際造價（按企業(yè)內(nèi)部定額取費
7、），企業(yè)想實現(xiàn)利益的最大化，都不惜一切代價，爭取工程造價接近甚至超過名義造價，因此，權(quán)力“設(shè)租”，就成了建設(shè)工程產(chǎn)品價格的一部分，這是造價因招標(biāo)而上升的原因之一。
困惑之二：腐敗繼續(xù)蔓延，愈演愈烈。招投標(biāo)作為“陽光工程”，在建設(shè)工程領(lǐng)域遏制腐敗發(fā)揮了積極作用。但是，一些串案、窩案、團(tuán)伙案仍時有發(fā)生，還有愈演愈烈的態(tài)勢。據(jù)披露，因涉案被查處的貪官，其工程都曾經(jīng)過招投標(biāo)。如河南省三任交通廳長的“高路工程”，四川省交通廳長的“高路工程”等，無一不是栽倒在“陽關(guān)工程”之下。據(jù)統(tǒng)計，我市1997年建立建設(shè)工程招投標(biāo)中心，僅在十五大期間，就有57%的貪污賄賂案件發(fā)生在建設(shè)工程領(lǐng)域。據(jù)當(dāng)事人提供，招投
8、標(biāo)前，施工企業(yè)只打發(fā)一個“鬼”，實行招投標(biāo)后，各路神仙都要打發(fā)，為了及時付款，同樣還少不了原來的“鬼”，其腐敗面反而擴(kuò)大了。而商業(yè)手段是有“規(guī)則”的，即“取之于鬼，用之于鬼”?？上攵?，企業(yè)打發(fā)的“鬼”越多，國有資金流失就越多。這些腐敗現(xiàn)象，一方面破壞公平公正的競爭秩序，另一方面又會引發(fā)非常手段，甚至動用黑社會力量進(jìn)行保護(hù)，“壟斷”競爭，給社會造成不安定因素。
困惑之三：規(guī)避招投標(biāo)法，屢屢得手。一些表面上看似措施嚴(yán)密的招投標(biāo)活動，私下照樣進(jìn)行暗箱操作和權(quán)錢交易，且呈現(xiàn)手段智能化，種類多樣化，形式合法化特征。不法企業(yè)占領(lǐng)市場，遏制了誠信企業(yè)的競爭力。
一是掛靠。一些不具備資質(zhì)的小公司
9、掛靠在有資質(zhì)的大公司，通過不正當(dāng)手段獲取工程業(yè)務(wù)。一些有資質(zhì)的施工企業(yè)為收取管理費或分得一定的工程量，以分包、聯(lián)營、項目經(jīng)營等方式將資質(zhì)借與他人獲利。如此形成了有資質(zhì)的不施工，施工的無資質(zhì)的怪現(xiàn)象。
二是拆標(biāo)。為照顧各方面的關(guān)系，招標(biāo)單位將一個既定標(biāo)段拆分成多個標(biāo)段，然后將意向的中標(biāo)單位分別安排在不同的標(biāo)段，同時商定由中標(biāo)單位支付其他投標(biāo)單位一定數(shù)額的“陪標(biāo)費”，作陪襯招標(biāo)。
三是圍標(biāo)。一家施工單位掛靠數(shù)家企業(yè)參與投標(biāo)，通過編制不同的投標(biāo)方案攔網(wǎng)圍標(biāo)，從而將其他投標(biāo)人排擠出局。有的甚至所有的投標(biāo)單位均為一家企業(yè)掛靠，嚴(yán)重破壞了建設(shè)市場的公平競爭原則。
四是分包。一些有資質(zhì)的投
10、標(biāo)單位中標(biāo)后，違法將工程轉(zhuǎn)包給其他施工單位，從中牟取暴利。而分包工程未經(jīng)過正常的招投標(biāo)程序，給違法犯罪活動提供了機(jī)會。
二、存在問題的主要原因
建設(shè)工程領(lǐng)域在招投標(biāo)活動中容易滋生腐敗，除了管理不當(dāng)，監(jiān)督不力外，客觀上存在制度缺陷，是造成腐敗的主要原因。所以，我們要從構(gòu)建和諧社會的基本要求出發(fā)，認(rèn)真分析和研究招投標(biāo)制度所涉及的體制關(guān)系的規(guī)則和經(jīng)濟(jì)層面的規(guī)則，為深化改革提供理論根據(jù)。
從體制層面上看，主要是對公共權(quán)力的制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不到位。一是沒有設(shè)置統(tǒng)一的工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，目前各行業(yè)實行的是自我約束機(jī)制，缺乏主體監(jiān)督；二是現(xiàn)在的招投標(biāo)辦公室是監(jiān)、管、辦三權(quán)zz，即對本
11、行業(yè)的監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)和辦事權(quán)集于一身，職責(zé)混淆，缺乏同位監(jiān)督；三是招投標(biāo)中心接受行業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，不是獨立的中介組織，與主管部門、監(jiān)督部門構(gòu)成三位一體的關(guān)系，政企不分，缺乏異位監(jiān)督。
建立招投標(biāo)制度，目的是為招投標(biāo)活動搭建服務(wù)平臺，實現(xiàn)公平競爭，防止腐敗滋生蔓延。但是，由于缺乏技術(shù)層面的理論指導(dǎo)，招投標(biāo)制度缺乏有效的調(diào)控機(jī)制。從系統(tǒng)科學(xué)和管理科學(xué)的角度來分析，當(dāng)前招投標(biāo)的管理體制和工作機(jī)制，都存在缺陷。從管理理念，到管理方法，都不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理體制的規(guī)則，這樣的管理方法，既不能充分體現(xiàn)公平公正競爭的原則，也不能遏制腐敗的蔓延，所以，進(jìn)一步改革招投標(biāo)管理體制，完善適應(yīng)公平競爭的價格體系
12、，是深化招投標(biāo)制度改革的核心問題。
從運行層面上看，主要是對封閉運行中的自由裁量權(quán)缺乏約束機(jī)制。現(xiàn)在的招投標(biāo)活動形式，是一個半封閉系統(tǒng)，即開放中有封閉，封閉中有開放，這樣的系統(tǒng)容易失范。一是“開”、“封”不好調(diào)控，容易互換，產(chǎn)生越位現(xiàn)象；二是編標(biāo)自控，容易泄密，產(chǎn)生“串標(biāo)”現(xiàn)象；三是標(biāo)段由業(yè)主自定，容易應(yīng)求，產(chǎn)生“拆標(biāo)”現(xiàn)象；四是業(yè)主自設(shè)門檻，容易排擠潛在投標(biāo)人，產(chǎn)生“陪標(biāo)”現(xiàn)象；五是評委缺乏職業(yè)道德規(guī)范，容易招安，產(chǎn)生“賄評”現(xiàn)象。
招投標(biāo)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須遵循系統(tǒng)論的方法，從管理、控制、監(jiān)督、反饋等各個層面，嚴(yán)密組織實施，否則，一旦系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)混亂，管理就會失靈，危害也
13、十分巨大。據(jù)案例分析：招投標(biāo)前，工程發(fā)包僅僅是“一把手”出問題，危害面小，實行招投標(biāo)后，腐敗問題反而增加。探究原因，并不是招投標(biāo)制度不好，而主要是招投標(biāo)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)制出現(xiàn)問題，沒能及時修正實施過程中的偏差，使招投標(biāo)的自控機(jī)制失靈，讓自由裁量權(quán)成了以權(quán)謀私的特權(quán)。
從監(jiān)督層面上看，主要是主體監(jiān)督缺位，外部監(jiān)督弱化。一是監(jiān)管不分。作為專司監(jiān)督的招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，使監(jiān)督混崗；二是管辦不分。行業(yè)部門既負(fù)責(zé)審查項目，又主管招標(biāo)投標(biāo)，管辦一體，使監(jiān)督成了自律；三是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是知行監(jiān)督，不適應(yīng)對招標(biāo)文件實質(zhì)性要求的技能監(jiān)督；四是審計監(jiān)督剛性不足，在利益的驅(qū)動下容易形成虛監(jiān)；五是群
14、眾監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，缺乏必要的手段和知情權(quán)。
體制缺陷為腐敗提供的是初始機(jī)會，監(jiān)督缺陷就會使腐敗無所顧及。腐敗問題一旦成風(fēng)，治理起來難度更大，影響更深，后果更嚴(yán)重。人們對信奉規(guī)范（規(guī)定遵守的規(guī)范）就失去信心，使政府的威信減弱，從而不自覺地去追隨實用規(guī)范（實際遵守的規(guī)范），非組織活動就會乘機(jī)猖獗?，F(xiàn)在，一些非組織活動對社會影響很大，這些潛在勢力不僅干擾競爭，而且影響決策。他們腐蝕領(lǐng)導(dǎo)干部和國家工作人員，心懷叵測，所以，建立健全監(jiān)督機(jī)制，意義十分重大。
三、深化改革的思路及對策
招投標(biāo)制度進(jìn)行深度改革，既是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀要求。因此，要認(rèn)真
15、分析當(dāng)前招投標(biāo)所面臨的新情況、新矛盾、新問題，深刻了解招投標(biāo)現(xiàn)行體制的基本屬性，才有利于推動招投標(biāo)制度的深度改革。一是管理方面，由政府主管，部門負(fù)責(zé)，行業(yè)配合的管理體制，仍然是政企不分;二是價格方面，由定額取費標(biāo)準(zhǔn)確定的建設(shè)產(chǎn)品價格，仍然是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。這種體制層面和經(jīng)濟(jì)層面的矛盾與市場經(jīng)濟(jì)存在的碰撞和摩擦，必然影響競爭機(jī)制，形成非公平不和諧競爭。鑒于我國企業(yè)內(nèi)部定額體系基本成熟，市場機(jī)制基本完善，為了鼓勵價格競爭，體現(xiàn)公平公正的原則，減少人為因素的干擾，從構(gòu)建和諧社會的要求從發(fā)，對招投標(biāo)的體制、機(jī)制進(jìn)行二次改革，建立起與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，充分體現(xiàn)鼓勵價格競爭要求的市場機(jī)制，才有利于促進(jìn)
16、市場經(jīng)濟(jì)和諧有序的可持續(xù)發(fā)展。
1、改革管理體制，建立統(tǒng)一的招投標(biāo)交易中心
一是實行監(jiān)、管、辦三權(quán)分設(shè)制。即監(jiān)督權(quán)歸政府，管理權(quán)歸行業(yè)，辦事權(quán)歸中心。撤銷各部門設(shè)立的招投標(biāo)辦公室，建立統(tǒng)一的招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對各類交易活動實施全過程監(jiān)督；二是整合資源，節(jié)約成本。撤銷各行業(yè)分別設(shè)立的交易場所，建立容建設(shè)項目、土地交易、政府采購和產(chǎn)權(quán)交易于一體的多功能交易中心，獨立核算，自負(fù)盈虧，享有獨立法人地位和責(zé)任能力；三是健全機(jī)制，規(guī)范管理。交易中心要具備有關(guān)規(guī)定要求的基本條件和場所，建立健全各項制度，明確交易范圍，制定交易程序，統(tǒng)一交易規(guī)則，實行一個窗口對外，并建有多功能專家評委庫。
17、 2、堅持效益原則，按最低價中標(biāo)法確定中標(biāo)人
工程建設(shè)招投標(biāo)采取最低價中標(biāo)原則，作為一種國際通用的評標(biāo)方式，已成為一種國際慣例。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條第二款規(guī)定：能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低，但是投標(biāo)價格低于成本的除外，可以中標(biāo)。這是從法律層面上允許招標(biāo)人選擇最低報價者中標(biāo)的法律依據(jù)。國內(nèi)有的地區(qū)已采用了最低價中標(biāo)法，成效明顯。事實證明，采取最低價中標(biāo)的原則招標(biāo)，既是可行的，也是有利的。其意義在于：一是縮短周期，能節(jié)約時間；二是減少程序，能提高效率；三是竟價放開，能防止腐敗。
最低價中標(biāo)法，即評委按投標(biāo)企業(yè)報價由低到高的順序，確定前三個投
18、標(biāo)人為中標(biāo)候選人，然后對投標(biāo)文件的合理性進(jìn)行評審確定中標(biāo)人。采取最低價中標(biāo)法的要求是：一要合理制定基準(zhǔn)價為標(biāo)底。評標(biāo)基準(zhǔn)價的計算方式：一種是定額計算扣減法（扣減比例根據(jù)市場情況確定），一種是市場價格計算法；二要合理設(shè)置“低于成本價”的標(biāo)準(zhǔn)。投標(biāo)價低于標(biāo)底15%時，可視為“低于成本價”，如果投標(biāo)人能夠作出書面說明并提供相關(guān)證明材料，即為有效標(biāo)，否則，作廢標(biāo)處理；三要公開工程量計價清單。公開計價清單，有利于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，防止不反映真實情況的報價；四要防止哄抬報價。中標(biāo)單位最低價仍高于標(biāo)底的，屬于中標(biāo)單位哄抬報價，作廢標(biāo)處理；五要實行履約信用擔(dān)保。投標(biāo)單位在參與投標(biāo)時，要作出信用擔(dān)保的書面約定。中標(biāo)單位
19、在收到中標(biāo)通知書15日內(nèi)，按照招標(biāo)文件規(guī)定的額度和方式提交履約擔(dān)保，防止中標(biāo)單位低價中標(biāo)后，因資金缺乏停工而造成損失；五是建立工程擔(dān)保和保險制度。為了規(guī)避招投標(biāo)單位雙方履約能力的風(fēng)險，規(guī)定招投標(biāo)人必須提供招投標(biāo)保函、履約保函和付款保函，降低招投標(biāo)風(fēng)險。
3、建立信用平臺,運用現(xiàn)代信息技術(shù)管理市場
招投標(biāo)活動要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立信用平臺,培育信用體系，以體現(xiàn)誠實信用的價值。一是建立施工企業(yè)、招標(biāo)代理等企業(yè)信用庫，全面真實記載企業(yè)的資質(zhì)情況、業(yè)績情況、信用情況等，凡信用不佳者都將被淘汰出局；二是建立評標(biāo)專家信用庫，對在評標(biāo)活動中徇私舞弊或多次不應(yīng)聘的，都要剔除專家?guī)欤坏迷俣绕?/p>
20、為評標(biāo)專家；三是建立在建工程信息庫，防止“承包專業(yè)戶”將工程轉(zhuǎn)包、分包。
4、完善監(jiān)督機(jī)制,構(gòu)建全方位多層次監(jiān)督體系
構(gòu)建全方位多層次的監(jiān)督體系，是深化招投標(biāo)改革的重要環(huán)節(jié)和組成部分。重點是健全和完善以下監(jiān)督：
一是主體監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督。政府設(shè)立招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，履行對招投標(biāo)活動的監(jiān)督職能，參與招投標(biāo)活動的全程監(jiān)督。招投標(biāo)結(jié)果須經(jīng)公證機(jī)關(guān)公證、監(jiān)督機(jī)構(gòu)公示后簽發(fā)文件，做到手續(xù)完備，程序合法，接受監(jiān)督；
二是行業(yè)主管部門的管理監(jiān)督。各行業(yè)主管部門根據(jù)部門的法規(guī)要求，主要負(fù)責(zé)對招投標(biāo)活動各環(huán)節(jié)的合法性或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實施審查監(jiān)督，不直接介入招投標(biāo)活動，同時負(fù)責(zé)對社會中介組織參與招
21、投標(biāo)活動的監(jiān)督，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)；
三是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對招投標(biāo)活動實施執(zhí)法監(jiān)察，負(fù)責(zé)查處招投標(biāo)活動中的違法違紀(jì)案件，不直接參與審查審批活動；
四是審計機(jī)構(gòu)的審計監(jiān)督。審計監(jiān)督是對工程決算進(jìn)行審計，防止虛增工程量和偷工減料的最后關(guān)口。為了防止審計失真，審計不得核審變更的工程量，對個別特殊情況變更工程量的，必須事先具備相關(guān)設(shè)計單位和職能部門共同出具的變更審查資料及現(xiàn)場勘驗資料證明文件，否則，不能作為決算依據(jù);
五是技術(shù)鑒定部門的評審監(jiān)督。工程設(shè)計是經(jīng)過設(shè)計部門等單位嚴(yán)格論證把關(guān)的，在實施過程中，不得允許隨意變更設(shè)計，因特殊情況需要變更工程設(shè)計的，必
22、須事先經(jīng)現(xiàn)場勘驗和集體研究論證，并出具變更資料證明文件，方可生效。
困惑之三：規(guī)避招投標(biāo)法，屢屢得手。一些表面上看似措施嚴(yán)密的招投標(biāo)活動，私下照樣進(jìn)行暗箱操作和權(quán)錢交易，且呈現(xiàn)手段智能化，種類多樣化，形式合法化特征。不法企業(yè)占領(lǐng)市場，遏制了誠信企業(yè)的競爭力。
一是掛靠。一些不具備資質(zhì)的小公司掛靠在有資質(zhì)的大公司，通過不正當(dāng)手段獲取工程業(yè)務(wù)。一些有資質(zhì)的施工企業(yè)為收取管理費或分得一定的工程量，以分包、聯(lián)營、項目經(jīng)營等方式將資質(zhì)借與他人獲利。如此形成了有資質(zhì)的不施工，施工的無資質(zhì)的怪現(xiàn)象。
二是拆標(biāo)。為照顧各方面的關(guān)系，招標(biāo)單位將一個既定標(biāo)段拆分成多個標(biāo)段，然后將意向的中標(biāo)單位分
23、別安排在不同的標(biāo)段，同時商定由中標(biāo)單位支付其他投標(biāo)單位一定數(shù)額的“陪標(biāo)費”，作陪襯招標(biāo)。
三是圍標(biāo)。一家施工單位掛靠數(shù)家企業(yè)參與投標(biāo)，通過編制不同的投標(biāo)方案攔網(wǎng)圍標(biāo)，從而將其他投標(biāo)人排擠出局。有的甚至所有的投標(biāo)單位均為一家企業(yè)掛靠，嚴(yán)重破壞了建設(shè)市場的公平競爭原則。
四是分包。一些有資質(zhì)的投標(biāo)單位中標(biāo)后，違法將工程轉(zhuǎn)包給其他施工單位，從中牟取暴利。而分包工程未經(jīng)過正常的招投標(biāo)程序，給違法犯罪活動提供了機(jī)會。
二、存在問題的主要原因
建設(shè)工程領(lǐng)域在招投標(biāo)活動中容易滋生腐敗，除了管理不當(dāng)，監(jiān)督不力外，客觀上存在制度缺陷，是造成腐敗的主要原因。所以，我們要從構(gòu)建和諧社會的基本
24、要求出發(fā)，認(rèn)真分析和研究招投標(biāo)制度所涉及的體制關(guān)系的規(guī)則和經(jīng)濟(jì)層面的規(guī)則，為深化改革提供理論根據(jù)。
從體制層面上看，主要是對公共權(quán)力的制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不到位。一是沒有設(shè)置統(tǒng)一的工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，目前各行業(yè)實行的是自我約束機(jī)制，缺乏主體監(jiān)督；二是現(xiàn)在的招投標(biāo)辦公室是監(jiān)、管、辦三權(quán)zz，即對本行業(yè)的監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)和辦事權(quán)集于一身，職責(zé)混淆，缺乏同位監(jiān)督；三是招投標(biāo)中心接受行業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，不是獨立的中介組織，與主管部門、監(jiān)督部門構(gòu)成三位一體的關(guān)系，政企不分，缺乏異位監(jiān)督。
建立招投標(biāo)制度，目的是為招投標(biāo)活動搭建服務(wù)平臺，實現(xiàn)公平競爭，防止腐敗滋生蔓延。但是，由于缺乏技術(shù)層面的
25、理論指導(dǎo)，招投標(biāo)制度缺乏有效的調(diào)控機(jī)制。從系統(tǒng)科學(xué)和管理科學(xué)的角度來分析，當(dāng)前招投標(biāo)的管理體制和工作機(jī)制，都存在缺陷。從管理理念，到管理方法，都不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理體制的規(guī)則，這樣的管理方法，既不能充分體現(xiàn)公平公正競爭的原則，也不能遏制腐敗的蔓延，所以，進(jìn)一步改革招投標(biāo)管理體制，完善適應(yīng)公平競爭的價格體系，是深化招投標(biāo)制度改革的核心問題。
從運行層面上看，主要是對封閉運行中的自由裁量權(quán)缺乏約束機(jī)制?，F(xiàn)在的招投標(biāo)活動形式，是一個半封閉系統(tǒng)，即開放中有封閉，封閉中有開放，這樣的系統(tǒng)容易失范。一是“開”、“封”不好調(diào)控，容易互換，產(chǎn)生越位現(xiàn)象；二是編標(biāo)自控，容易泄密，產(chǎn)生“串標(biāo)”現(xiàn)象；三是標(biāo)段由
26、業(yè)主自定，容易應(yīng)求，產(chǎn)生“拆標(biāo)”現(xiàn)象；四是業(yè)主自設(shè)門檻，容易排擠潛在投標(biāo)人，產(chǎn)生“陪標(biāo)”現(xiàn)象；五是評委缺乏職業(yè)道德規(guī)范，容易招安，產(chǎn)生“賄評”現(xiàn)象。
招投標(biāo)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須遵循系統(tǒng)論的方法，從管理、控制、監(jiān)督、反饋等各個層面，嚴(yán)密組織實施，否則，一旦系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)混亂，管理就會失靈，危害也十分巨大。據(jù)案例分析：招投標(biāo)前，工程發(fā)包僅僅是“一把手”出問題，危害面小，實行招投標(biāo)后，腐敗問題反而增加。探究原因，并不是招投標(biāo)制度不好，而主要是招投標(biāo)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)制出現(xiàn)問題，沒能及時修正實施過程中的偏差，使招投標(biāo)的自控機(jī)制失靈，讓自由裁量權(quán)成了以權(quán)謀私的特權(quán)。
從監(jiān)督層面上看，主要是主體監(jiān)
27、督缺位，外部監(jiān)督弱化。一是監(jiān)管不分。作為專司監(jiān)督的招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，使監(jiān)督混崗；二是管辦不分。行業(yè)部門既負(fù)責(zé)審查項目，又主管招標(biāo)投標(biāo)，管辦一體，使監(jiān)督成了自律；三是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是知行監(jiān)督，不適應(yīng)對招標(biāo)文件實質(zhì)性要求的技能監(jiān)督；四是審計監(jiān)督剛性不足，在利益的驅(qū)動下容易形成虛監(jiān)；五是群眾監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，缺乏必要的手段和知情權(quán)。
體制缺陷為腐敗提供的是初始機(jī)會，監(jiān)督缺陷就會使腐敗無所顧及。腐敗問題一旦成風(fēng)，治理起來難度更大，影響更深，后果更嚴(yán)重。人們對信奉規(guī)范（規(guī)定遵守的規(guī)范）就失去信心，使政府的威信減弱，從而不自覺地去追隨實用規(guī)范（實際遵守的規(guī)范），非組織活動就會乘
28、機(jī)猖獗。現(xiàn)在，一些非組織活動對社會影響很大，這些潛在勢力不僅干擾競爭，而且影響決策。他們腐蝕領(lǐng)導(dǎo)干部和國家工作人員，心懷叵測，所以，建立健全監(jiān)督機(jī)制，意義十分重大。
三、深化改革的思路及對策
招投標(biāo)制度進(jìn)行深度改革，既是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀要求。因此，要認(rèn)真分析當(dāng)前招投標(biāo)所面臨的新情況、新矛盾、新問題，深刻了解招投標(biāo)現(xiàn)行體制的基本屬性，才有利于推動招投標(biāo)制度的深度改革。一是管理方面，由政府主管，部門負(fù)責(zé)，行業(yè)配合的管理體制，仍然是政企不分;二是價格方面，由定額取費標(biāo)準(zhǔn)確定的建設(shè)產(chǎn)品價格，仍然是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。這種體制層面和經(jīng)濟(jì)層面的矛盾與市場經(jīng)濟(jì)存在的碰撞和摩擦，必然影響競爭機(jī)制，形成非公平不和諧競爭。鑒于我國企業(yè)內(nèi)部定額體系基本成熟，市場機(jī)制基本完善，為了鼓勵價格競爭，體現(xiàn)公平公正的原則，減少人為因素的干擾，從構(gòu)建和諧社會的要求從發(fā)，對招投標(biāo)的體制、機(jī)制進(jìn)行二次改革，建立起與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，充分體現(xiàn)鼓勵價格競爭要求的市場機(jī)制，才有利于促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)和諧有序的可持續(xù)發(fā)展。
【深化招投標(biāo)改革 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展】 促進(jìn)和諧
