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1、依法治校 實現(xiàn)高校學生管理法治化狀態(tài)（下）
（二）立新法，修舊法，完善教育法律法規(guī)體系
; “依法治?！敝械摹胺ā笔侵噶挤ǎ戳挤ㄖ?。因此，修改和完善我國的教育法律法規(guī)體系，使之成為“良法”實屬必要。《教育部2005年工作要點》第34條稱，要加強教育法制建設與政策研究，全力推進《義務教育法》修訂草案盡快頒布；完成《教育法》修訂草案和《學位法》草案制定工作，并上報國務院；推進《學校法》和《考試法》草案制定工作。推動各地制定配套性教育法規(guī)和規(guī)章。由此可見，教育法律法規(guī)體系的完善，已經(jīng)引起了國家相關部門的重視。
; 完善教育法律法規(guī)體系，首先體現(xiàn)在“修
2、”上?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》與依法管理息息相關，但其規(guī)定嚴重滯后于社會發(fā)展，教育部已經(jīng)著手修改，即將出臺。劉燕文訴北大博士學位案一審中，海淀法院的判決雖然回避了校學位委員會是否擁有實質審查權的問題，但判決的內(nèi)容仍然隱含了法院的傾向性：法院之所以作出撤消判決而非直接授予學位的判決，背后的法理無非是法院這個外行不應該代替學校這個內(nèi)行作決定；依據(jù)同樣的道理，校學位委員會這個外行也不應該代替答辯委員會這個內(nèi)行作決定。但《學位條例》并沒有就程序性審查和實質性審查對學位委員會和答辯委員會的權限予以明確劃分，致使實踐中出現(xiàn)外行決定內(nèi)行的怪事。因此，《學位條例》也應該加以修改，使其內(nèi)容能更加清晰明確，并
3、規(guī)定不授予學位的情況，讓高校不再因此而卷入官司。關注學校亂收費、教育經(jīng)費挪用、老師體罰學生等社會熱點問題的《教育法》的修訂工作也正在加緊進行。那么，如何對我國的教育法律法規(guī)進行修改呢？貴州省教育廳出臺的《貴州省普通高等學校學生學籍管理有關問題的暫行規(guī)定》也許具有一定的啟發(fā)意義。該規(guī)定允許學生分階段完成學業(yè)，其中女生達到晚婚年齡結婚后符合國家計劃生育政策生育的可以請產(chǎn)假，并分階段完成學業(yè)。同時對學生做出勒令退學、開除學籍的處分，須由學校校務委員會（或校長辦公會）討論決定，處理結果報省教育廳備案。學生對學校的處理不服，可在30天內(nèi)向學校提出書面申訴。學校有責任對學生提出的申訴進行復查，并在接到申訴
4、后30天內(nèi)向申訴人做出復查結論。修改教育法律法規(guī)應該遵循以下三個原則：（1）尊重學生權利的原則。我國的教育法律法規(guī)在設置權利義務時，往往偏重學校權利的授予。在其修改過程中，應該加強對學生權利的研究，突出以學生發(fā)展為本的價值取向，強化對學生合法權益的保障。特別是在教育市場化、學生繳費上學的今天，高校與學生的關系正逐步演變?yōu)橐环N契約關系，剛性的學生管理必須向服務育人的理念轉變。因此，以學生權利保障為核心，理應成為教育法律法規(guī)修改的一個重要原則。（2）不得與憲法法律抵觸原則。教育法律法規(guī)，特別是教育部的部門規(guī)章不得與憲法以及其它法律相沖突，是一條原則，也是法學領域的常識。貫徹這一原則，是保持我國法律
5、體系協(xié)調統(tǒng)一的需要。（3）增加程序性條款。程序合法能夠切實保障實體性權利得以實現(xiàn)，從某種意義上說，程序正義與實質正義同等重要。而我國的教育法律法規(guī)存在著“重實體、輕程序”的傾向，操作性差，從而在實踐中產(chǎn)生了管理和處分學生的隨意性。在修改中，可參照《行政訴訟法》、《行政復議法》等相關法律，對教育管理中的程序問題做出明確規(guī)定，使之細化，從而保證管理和處分的程序公正。
; 其次，還體現(xiàn)在“立”上。我國的教育法律體系不夠完備，有些領域存在著法律空白。比如考試作弊問題，各學校處罰的依據(jù)主要是《國家教育考試違規(guī)處理辦法》和《普通高等學校學生管理規(guī)定》這兩個部門規(guī)章，而今年有望出臺的《考試法》將彌
6、補這一法律缺憾。還有的學者就學生申訴權不能有效保障問題提出應該制定《學生申訴條例》，就申訴條件和范圍、申訴的受理部門、申訴處理程序以及不服申訴后的處理結果可提出行政訴訟的范圍和期限等事項加以規(guī)定。[12]
; 通過“立”與“修”，使我國的教育法律法規(guī)無論從具體內(nèi)容上，還是從立法技術上，更加科學、合理，體系上更加完備，使各項教育活動有法可依，實現(xiàn)教育領域的“良法之治”。
; （三）依法建章，保證高校校規(guī)的科學性、合法性、合理性
; 根據(jù)《教育法》及《高等教育法》的規(guī)定，高校具有辦學自主權，有權制定自己的內(nèi)部規(guī)則。校規(guī)，是“學校所定的學生必須遵守的規(guī)則”[13]，而規(guī)
7、則是“規(guī)定出來供大家共同遵守的制度或章程”[14]，其具有預先設定性、一定的權威性和強制性。雖不具有法的全部屬性，不屬于法的范疇，也不是人民法院審理案件的依據(jù)和參照，但作為內(nèi)部管理規(guī)范和自治規(guī)則，在合法的前提下，可被認為是對法律規(guī)范的一種補充或完善，并對內(nèi)部成員具有約束力。[15]高校在管理和處分學生時，往往把校規(guī)作為直接依據(jù)。然而，目前各高校校規(guī)存在的問題較多，違背法治精神的現(xiàn)象比比皆是。表現(xiàn)為權利義務設定嚴重失衡、有些條款與法律法規(guī)抵觸等，從而成為高校屢屢被學生推上被告席的重要原因。校規(guī)校紀是落實教育法律法規(guī)關于學生權利規(guī)定的重要途徑，因此，必須依法建章。
; 依法建章，應當遵循
8、法律優(yōu)先原則，適當適用法律保留原則。所謂法律優(yōu)先原則，從字面理解是指法律優(yōu)于行政權，實質是行政應受既存法律的約束，不能與法律相抵觸，與法律相抵觸的行政行為原則上是可以撤銷和可以訴訟的。這一原則應當無條件地適用于學校行政活動的各個方面。[16]在田永訴北京科技大學案中，北京市第一中級人民法院指出：“學校依照國家的授權，有權制定校規(guī)、校紀，并有權對在校學生進行教學管理和違紀處理，但是制定的校規(guī)、校紀和據(jù)此進行的教學管理和違紀處理，必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，必須保護當事人的合法權益?！?由此可見，這一原則已被我國的司法實踐所確認。據(jù)此，高校制定的與法律法規(guī)相抵觸的自治規(guī)章當屬無效。遵循法律優(yōu)先
9、原則是法律對高校管理的最基本的要求。所謂法律保留原則，其基本含義是指關于公民基本權利的限制等專屬立法事項，應當由立法機關通過法律來規(guī)定，行政機關不得代為規(guī)定，行政機關實施的行政行為必須要有法律的授權，不得抵觸法律。它涵蓋了民主政治原則、法治原則和基本權利保障原則。[17]公立學校制定校規(guī)校紀等行為是否要遵循法律保留原則，是一個有爭議的問題。以法、德為代表的大陸法系傳統(tǒng)的理論認為，學校作為公務法人，享有在其公務領域內(nèi)制定內(nèi)部章程和規(guī)則的權力，這些內(nèi)部規(guī)則對外不具有法的效力。學?？梢栽跊]有法律授權之下自行制定內(nèi)部規(guī)則，并可依照內(nèi)部規(guī)則做出處理決定，這些都不必遵循法律保留原則。但20世紀中葉以來，所
10、謂的福利行政、給付行政的領域越來越大，法律保留原則逐漸擴大。學者們認為，如果公立學校制定校規(guī)的行為不適用法律保留原則，就有可能成為“法治國下的一個隙裂”，因此，要將公立學校這一傳統(tǒng)上在法律保留原則之外的對象，納入法律監(jiān)督之下，減少其利用特別權力關系規(guī)避法律的空間。在現(xiàn)代法治國家中，公立學校應當部分適用法律保留原則。因為公立學校既不應脫離法治的監(jiān)督，也不同于行政機關，是一個特殊組織，應具有自身的獨立性和自治特征。因此，公立學校應適用法律保留原則，但不能和行政機關那樣完全適用，應當允許公立學校在適當?shù)念I域保持特殊性。但是，在公立學校制定校規(guī)校紀的時候，究竟哪些領域適用法律保留原則，哪些領域學校可以
11、自行規(guī)定，現(xiàn)在還沒有公論。不過在涉及到學生身份的取得及喪失，如退學、開除學籍等，還有一些重要的基本人權和自由時，理應適用法律保留原則，由立法機關通過法律來規(guī)定，而不能由校規(guī)校紀自己設定。
; 依法建章，還應當遵循合理性原則。在遵循法律優(yōu)先原則，適當運用法律保留原則的前提下，高校對于學生的管理還存在著大量的自由裁量權空間。高校行使自由裁量權，不僅要合法，還應當受到合理性原則的制約。所謂遵循合理性原則，是指高校內(nèi)部規(guī)則的制定、實施、規(guī)則內(nèi)容、處分標準等均應體現(xiàn)公正合理的法理精神，例如不能因上課遲到而給予留校察看的處分。這實際是對“從嚴治校”這種管理理念的限制。如果不遵循合理性原則，學校的
12、自由裁量權往往會打著“合法”的旗號而侵犯學生利益。但是在特別權力關系中學校內(nèi)部管理規(guī)章未涉及學生基本權利的事項可能不具有可訴性，從而使這種自由裁量權有可能恣意妄為，學生的合理性的權益得不到有效救濟和保障。合理性原則應該在我國相關法律法規(guī)中得到確認，或者提供一個參考意見，并在校規(guī)校紀的制定中得以體現(xiàn)。
; 在制定校規(guī)校紀的方式上，一般都是由學校單方面加以制定，從而使權利義務設定嚴重失衡。盡管學生沒有法定的權利參與校規(guī)校紀的制定，但從學校民主管理的角度出發(fā)，應當允許學生參與討論制定與自己密切相關的規(guī)章制度。這樣可以集思廣益，使學生意見和建議能通過正當途徑得以表達，充分體現(xiàn)以人為本的管理理
13、念，同時，在其實施過程中，會得到學生的尊重和支持，減少阻力，提高學生遵守的自覺性。
; 在校規(guī)校紀的內(nèi)容上，應當設置明確合理、操作性強的程序條款，遵循正當程序原則。通過正當程序，可以控制管理過程，規(guī)范權力的運行秩序，把對學生實體性權利侵犯的危險降到最低。在現(xiàn)實中，學生涉嫌違反校規(guī)校紀，經(jīng)過校方確認，就直接作出處理，中間沒有允許學生就事實進行陳述以及申辯的機會，帶有極大的隨意性、武斷性。對于關系學生重要利益處罰，一般應設置以下程序：學生管理部門對事實的調查取證程序；專門委員會舉行聽證會，聽取學生陳述和申辯，并作出處罰的程序；處罰的執(zhí)行等。對于一般的處罰，也要充分聽取學生的陳述和申辯，防
14、止權利濫用。不服從處罰的，可向學校及教育主管部門提出申訴。當然，正當程序不僅包括處罰學生的程序，管理過程中的某些方面也需要設置合理的程序，如學生的評優(yōu)程序、學生干部的選拔任用程序等。
; （四）完善學生權利救濟制度
; 學生的權利救濟屬于正當程序的組成部分，應當在教育法律法規(guī)中加以規(guī)定，相關內(nèi)容也應在各校的校規(guī)中得以體現(xiàn)。之所以單獨列出，主要由學生救濟性權利的重要性所決定。有權利必有救濟，英國法學家韋德（H.W.R.Wade）曾精辟地指出這一點。[18]置言之，沒有救濟的權利是沒有保障的權利，沒有救濟也就沒有權利。由此可以看出權利救濟的重要性。但對于這樣重要的問題，我國相關
15、法律法規(guī)卻規(guī)定的相當原則和模糊，致使學生的救濟性權利得不到有效保障。因此，從法治的角度對學生權利救濟制度予以完善和重構，顯得十分迫切。
; （1）建立校內(nèi)申訴制度，健全行政申訴制度
; 《教育法》第四十二條第四項規(guī)定：“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟；”《普通高等學校學生管理規(guī)定》第六十五條規(guī)定：“……處理結論要同本人見面，運行本人申辯、申訴和保留不同意見。對本人的申訴，學校有責任進行復查。”法律和規(guī)章盡管賦予了學生依法申訴的權利，但卻沒有規(guī)定如何行使的具體程序。為了依法保障學生申訴權利的實現(xiàn)，筆
16、者認為應該建立校內(nèi)申訴制度，健全行政申訴制度，并把這些制度在相關的教育法律法規(guī)中加以明確規(guī)定。
; 校內(nèi)申訴制度，就高校學生管理來講，是指學生因對學校有關職能機構或人員作出的有關處理決定不服，或認為其有關具體行為侵犯了自身的合法權益，申請學校依照規(guī)定程序進行審查處理的制度。學校應設立申訴委員會，受理學生的申訴請求。申訴工作程序包括申請審查、受理、直接聽取爭議雙方的意見和理由，進行必要的調查工作，在此基礎上依多數(shù)意見形成處理意見書，經(jīng)學校批準后，正式作出申訴處理決定。校內(nèi)申訴制度作為內(nèi)部學生權利救濟制度，在公正、合理的前提下，可以有效地把學校有關職能機構或人員與學生的糾紛消化在內(nèi)部，避
17、免教育行政主管部門或司法的介入，充分維護高校學生管理的秩序性和穩(wěn)定性。
; 關于學生的行政申訴制度是政府、教育行政部門依法處理學生申訴請求的制度?，F(xiàn)實中，教育行政申訴案件被安排在信訪部門，申訴也并不必然引起法律程序，致使學生的申訴往往石沉大海。因此，必須對行政申訴的機制和處理程序加以完善。首先，應該加強處理行政申訴相應機構的建設。其次，應明確其受案范圍。教育行政申訴的受理范圍應該主要包括：學生對學校作出的處理或處分不服的；學生因學校侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益提出申訴請求的。最后，對其處理申訴案件的程序加以規(guī)范。主要包括：申訴應以書面的形式提出，并附交有關的證據(jù)材料。申訴受理審查、申訴處理都應以書面的形式作出決定，通知申訴人和被申訴人，并在一定時限內(nèi)完成。對有關申訴請求，申訴處理機構應當根據(jù)具體情況分別作出維持、責令限期改正、撤銷原處理決定和在管理權限內(nèi)作出變更的決定。當然，政府和教育行政主管部門辦理行政申訴案件，還應該充分尊重高校的辦學自主權。某些事項如果超出行政機關職權范圍，應告知學生撤回申訴，選擇其他救濟途徑。
依法治校 實現(xiàn)高校學生管理法治化狀態(tài)（下）
