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1、私募股權(quán)投資基金地方創(chuàng)新立法與上海國(guó)際金融中心建設(shè)
[摘要]發(fā)展私募股權(quán)投資基金意義重大,我國(guó)各主要金融中心私募股權(quán)投資基金地方創(chuàng)新立法亮點(diǎn)頻頻,但種種不足之處也較明顯。借上海國(guó)際金融中心建設(shè)的歷史機(jī)遇,應(yīng)及時(shí)出臺(tái)《上海私募股權(quán)投資基金條例》,對(duì)私募股權(quán)投資基金的募集設(shè)立、登記管理、投資運(yùn)作、退出機(jī)制進(jìn)行全方位規(guī)范,為上海私募股權(quán)投資基金發(fā)展創(chuàng)建良好的法制環(huán)境。 [關(guān)鍵詞]私募股權(quán) 地方立法 亮點(diǎn)與不足 建議 私募股權(quán)投資基金,一般是指以私募方式募集資金并投資于非上市公司股權(quán)的基金。廣義的私募股權(quán)投資基金包括創(chuàng)業(yè)投資、兼并收購(gòu)、成長(zhǎng)基金、房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)
2、施基金、上市后私募增發(fā)投資等。在我國(guó),私募股權(quán)投資(PE)與風(fēng)險(xiǎn)投資(VC)、創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資基本屬于相同或類(lèi)似的概念。隨著全球資本市場(chǎng)的迅猛發(fā)展,作為金融市場(chǎng)的組成部分,私募股權(quán)投資基金的影響日益擴(kuò)大。在澳大利亞,私募投資與風(fēng)險(xiǎn)投資協(xié)會(huì)(Australian Private Equity Venture Capital Association,AVAL)在2007年5月通過(guò)對(duì)美國(guó)、歐盟、英國(guó)、法國(guó)的私募股權(quán)投資基金行業(yè)的有關(guān)數(shù)據(jù)所進(jìn)行的分析,發(fā)現(xiàn)私募股權(quán)投資基金對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、資本市場(chǎng)和被投資企業(yè)都有著非常大的積極影響。 目前,我國(guó)從中央到地方正式法規(guī)中明文規(guī)定以國(guó)際金融中心為奮斗目標(biāo)的
3、城市有北京、上海、天津、南京、深圳、大連等等。國(guó)際金融中心建設(shè),不僅需要中央立法,也考驗(yàn)著地方立法者的智慧,關(guān)于私募股權(quán)投資基金立法也同樣如此。本文通過(guò)分析上海、北京、天津、深圳四地關(guān)于私募股權(quán)投資基金的地方立法中存在的亮點(diǎn)與不足,以期為完善上海私募股權(quán)投資基金地方立法提供管窺之見(jiàn)。 一、各金融中心關(guān)于私募股權(quán)投資基金地方創(chuàng)新立法的亮點(diǎn)與不足 1.地方創(chuàng)新立法亮點(diǎn)之一是在目前有關(guān)金融立法權(quán)歸中央的立法體制之下,私募股權(quán)投資基金的地方立法的空間較小,但四地有關(guān)私募股權(quán)投資基金的立法都極盡創(chuàng)新之能事,涵蓋私募股權(quán)投資基金發(fā)展的方方面面,盡顯地方立法者的智慧。《上海市金融服務(wù)辦公
4、室、上海市工商行政管理局、上海市國(guó)家稅務(wù)局、上海市地方稅務(wù)局關(guān)于本市股權(quán)投資企業(yè)工商登記等事項(xiàng)的通知》規(guī)定了私募股權(quán)基金的發(fā)展原則和目標(biāo)、市場(chǎng)環(huán)境、設(shè)立形式與條件、工商登記、稅收政策、投資者權(quán)益保護(hù)、行業(yè)自律、信息服務(wù)和宣傳等內(nèi)容。《北京市金融服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市財(cái)政局、市國(guó)家稅務(wù)局等關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》規(guī)定了私募股權(quán)基金的工商登記、稅收優(yōu)惠與減免、產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠、引導(dǎo)基金、政府補(bǔ)貼、信息服務(wù)、政府服務(wù)支持等內(nèi)容。在《天津市人民政府批轉(zhuǎn)市科委等11個(gè)部門(mén)擬定的天津市促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展暫行規(guī)定的通知》、《天津市促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展暫行規(guī)定》兩個(gè)規(guī)范性文件的基礎(chǔ)之上,最近天津市發(fā)改
5、委、市商務(wù)委、市政府金融辦等又印發(fā)了《天津股權(quán)投資基金和股權(quán)投資基金管理公司(企業(yè))登記備案管理試行辦法》的通知和《天津市人民政府批轉(zhuǎn)市發(fā)展改革委等六部門(mén)擬定的天津市促進(jìn)股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展辦法的通知》,深圳市也有《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)業(yè)投資條例》,兩地也都對(duì)私募股權(quán)基金的相關(guān)內(nèi)容作出了詳細(xì)規(guī)定。 2.地方創(chuàng)新立法亮點(diǎn)二是各地立法呈現(xiàn)出立法競(jìng)賽的發(fā)展態(tài)勢(shì)。早在2000年10月11日深圳市就制定了創(chuàng)業(yè)資本投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)暫行規(guī)定[已失效],一系列特區(qū)規(guī)章直接成就了深圳風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)在國(guó)內(nèi)領(lǐng)先地位。隨后,2002年05月05日天津市促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展暫行規(guī)定天津市人民政府批轉(zhuǎn)市科委等11個(gè)部門(mén)擬定的《天津
6、市促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展暫行規(guī)定的通知》也迎頭趕上。緊接著,深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)業(yè)投資條例》。北京市發(fā)力于2007年,2007年07月1日北京市財(cái)政局、北京市國(guó)家稅務(wù)局、北京市地方稅務(wù)局轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局也制定了《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策的通知》,這一競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)因天津市發(fā)改委、市商務(wù)委、市政府金融辦等關(guān)于印發(fā)《天津股權(quán)投資基金和股權(quán)投資基金管理公司(企業(yè))登記備案管理試行辦法》的通知,沉寂了幾年后,四地再度集體發(fā)力:2008年11月10日北京市金融工作局、市財(cái)政局、市國(guó)家稅務(wù)局等關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展意見(jiàn)部分內(nèi)容調(diào)整的通知;2009年06月02日浦
7、東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)《上海市浦東新區(qū)設(shè)立外商投資股權(quán)投資管理企業(yè)試行辦法》的通知;2009年06月03日上海市國(guó)家稅務(wù)局、上海市地方稅務(wù)局關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠問(wèn)題的通知》及本市貫徹實(shí)施意見(jiàn)的通知;2009年10月16日天津市人民政府批轉(zhuǎn)市發(fā)展改革委等六部門(mén)擬定的天津市促進(jìn)股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展辦法的通知;2009年12月22日北京市金融工作局、市商務(wù)委員會(huì)、市工商行政管理局、市發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《在京設(shè)立外商投資股權(quán)投資基金管理企業(yè)暫行辦法》的通知。 3.地方創(chuàng)新立法亮點(diǎn)之三是同銀行、保險(xiǎn)、證券等金融法制重監(jiān)管輕服務(wù)相反,私募股權(quán)投資地方立法出現(xiàn)了一種奇
8、特的重服務(wù)輕監(jiān)管的傾向,充分尊重市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。前述地方立法基本上對(duì)私募股權(quán)基金監(jiān)管工作只字不提,而是要求各部門(mén)對(duì)提供全方位、立體式的服務(wù)。上海的地方在立法原則部分開(kāi)宗明義地指出,本市股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展遵循市場(chǎng)化、國(guó)際化、規(guī)范化的原則。要充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用,鼓勵(lì)符合條件的境內(nèi)外各類(lèi)主體,參與本市股權(quán)投資企業(yè)的發(fā)展。政府相關(guān)職能部門(mén)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定,為本市股權(quán)投資企業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)環(huán)境。其他幾個(gè)地方的立法雖沒(méi)有如此明顯,但其條款也基本上與這一原則高度一致。天津市政府更加明顯,連續(xù)舉辦了四屆中國(guó)企業(yè)國(guó)際融資洽談會(huì),影響力與日俱增,融投資成果顯著。 當(dāng)然,各地在私募股權(quán)投資基金地
9、方創(chuàng)新立法過(guò)程中,也存在以下種種不足之處:首先,私募股權(quán)投資基金的運(yùn)作一般流程是基金募集、基金管理、基金投資與基金退出,大致可分為內(nèi)部的基金募集與管理和對(duì)外的投資與退出兩個(gè)方面。目前,地方創(chuàng)新立法創(chuàng)新偏重于基金的募集與管理,而在基金的投資與退出方面的偏少。其次,發(fā)展私募股權(quán)投資基金的不是出于完善金融市場(chǎng),而在于為高科技企業(yè)融資,為中小企業(yè)融資,或者為了鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)。實(shí)際是,國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,金融市場(chǎng)是資源配置的場(chǎng)所,是高科技、中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)需要私募股權(quán)投資基金,而不是私募股權(quán)基金需要高科技、中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)。私募股權(quán)基金投資于高科技的同時(shí)也投資于非高科技,投資于中小企業(yè)的同時(shí)也投資于PRE-IPO企業(yè)甚
10、至參與上市公司并購(gòu),既有天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資也有并購(gòu)?fù)顿Y基金、過(guò)橋基金。而我國(guó)有關(guān)私募股權(quán)基金立法,主要體現(xiàn)在中小企業(yè)發(fā)展,創(chuàng)業(yè)投資,發(fā)展科技企業(yè)等有關(guān)法律法規(guī)之中,這不利于建立全國(guó)統(tǒng)一高效的股權(quán)投融資市場(chǎng)。再次,私募股權(quán)投資基金地方創(chuàng)新立法級(jí)別較低,表現(xiàn)為多主體、多層次立法。大部分是地方規(guī)范性文件的形式,少有地方規(guī)章和地方法規(guī)。甚至有上海市浦東新區(qū)出臺(tái)的地方規(guī)范性文件,缺少前瞻性與全局性。最后,我國(guó)現(xiàn)有地方立法缺乏對(duì)私募股權(quán)投資基金監(jiān)管模式的探索。國(guó)外主要監(jiān)管模式包括:美國(guó)的“法律約束下的自律模式”、英國(guó)的“行業(yè)管理模式”、日本的“政府監(jiān)管模式”,由于我國(guó)尚處于私募股權(quán)基金的初級(jí)發(fā)展階段,在鼓勵(lì)行業(yè)性的自律監(jiān)管,更應(yīng)當(dāng)盡快建立起法律約束下的政府適度監(jiān)管模式。 二、與上海國(guó)際金融中心地位相適應(yīng)的私募股權(quán)投資基金地方創(chuàng)新立法的建議
私募股權(quán)投資基金地方創(chuàng)新立法與上海國(guó)際金融中心建設(shè)
