土地管理法政策與案例

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1、土地管理法規(guī)政策與案例 張曉玲 2008年 4月 28日，重慶 目 錄 一、為什么要掌握土地管理法規(guī)政策？ 二、什么是土地管理法規(guī)政策？ 三、土地立法沿革 四、土地管理的基本制度 五、違反土地管理法律責任 一、為什么要掌握土地管理法規(guī)政策？ 兩個令人深思的悲?。?山東省某市區(qū)委書記，違法批準占用 200多畝耕地 建職工宿舍，受到了黨紀處分。在去省城接受談話的 路上車翻人亡 陜西省某市區(qū)長，違法批準占用 13畝基本農(nóng)田， 辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，受到行政處分，免去區(qū)長職務。郁悶之 中離家出走數(shù)月，患嚴重的抑郁癥 一、為什么要掌握土地管理法規(guī)政策？ 為官一任，造福一方，創(chuàng)造政績 招商引資，促進發(fā)展， 增加稅收

2、，促進就業(yè)， 前提：不犯錯誤！ 二、什么是土地管理法規(guī)和政策？ 概念之一： 法律：是調(diào)整社會關系的規(guī)范體系，是體現(xiàn)統(tǒng) 治階級的意志，由國家制定并由國家強制力保 證實施的行為規(guī)范體系。 （社會關系，土地關系，土地管理關系 ） 二、什么是土地管理法規(guī)和政策？ 概念之二： 土地法律：是調(diào)整土地關系的行為規(guī)范 體系。 二、什么是土地管理法規(guī)和政策？ 概念之三： 土地管理法律： 是調(diào)整土地管理關系的行為規(guī)范體系 屬行政管理法律范疇 土地管理必須依法行政 1997年深圳收回國有土地案的教訓 二、什么是土地管理法規(guī)和政策？ 概念之四： 土地政策：是針對土地制度上存在或者 發(fā)生的問題而采取的對策。 二、什么是

3、土地管理法規(guī)和政策？ 小結： 土地法規(guī)體系 : 憲法 法律 國務院制定的行政法規(guī) 國務院所屬部、委發(fā)布的行政規(guī)章 地方法規(guī)和地方行政規(guī)章 最高人民法院的司法解釋 其他（如中共中央文件等） 三、土地立法沿革 總體上分三個階段： 1949年以前 1949年 1982年 1982年以后 三、土地立法沿革 1949年以前： 井岡山土地法 （ 1928年） 興國土地法 （ 1929年） 中華蘇維埃共和國土地法 （ 1931年） 陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例 （ 1942年） 中國土地法大綱 （ 1947年） 注：這些都不是法律 三、土地立法沿革 1949年 1982年： 中華人民共和國土地改革法 （ 1950

4、年），第一次在法 律上廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的 土地所有制。 城市郊區(qū)土地改革條例 （ 1950年） 國家建設征用土地管理辦法 （ 1953年， 1958年修改） 中華人民共和國憲法 （ 1982年），確立現(xiàn)行的土地公 有制 兩個條例規(guī)范建設用地 : 國家建設征用土地條例 村鎮(zhèn)建房用地管理條例 三、土地立法沿革 1982年以后 : 1986年 3月， 國發(fā) 7號文件 （成立專門的土地管理機構， 盡快出臺 土地管理法 ） 1986年 6月 25日， 土地管理法 1997年 11號文件，開始修改 土地管理法 1997年 10月，新 刑法 增設三個土地犯罪條款 1998年 8月

5、，頒布新 土地管理法 ， 1999年 1月 1日實施 2004年 8月， 土地管理法 修改（征收征用） 2004年 10月， 國務院關于深化改革嚴格土地管理的決 定 （ 28號文件） 2006年 8月， 國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知 （ 31號文件） 三、土地立法沿革 從立法過程看，國家對土地管理越來越重 視，越來越嚴格 原因有二： 一是糧食安全 二是宏觀調(diào)控 四、土地管理的基本制度 (一 ) 土地產(chǎn)權與登記制度 國家所有： 所有權 -不登記 國有土地使用權 (用地單位 )-登記 劃撥、出讓、租賃、作價入股、 授權經(jīng)營 四、土地管理的基本制度 在國有土地使用權中，劃撥土地使用權和出 讓

6、土地使用權的權能是不同的。 劃撥土地使用權：無償、無限期、不可流轉 出讓土地使用權：有償、有限期、可流轉 四、土地管理的基本制度 農(nóng)民集體所有： 所有權 -登記 土地承包經(jīng)營權 (耕地，本集體或集體外 )-發(fā)證 集體建設用地使用權 (本集體 )-登記 農(nóng)民宅基地使用權 (本集體 )-登記 四、土地管理的基本制度 現(xiàn)行法律對集體建設用地入市流轉的限制： 法律規(guī)定， 任何單位和個人進行建設，需要 使用土地的，必須依法申請使用國有土地。 依法申請使用的國有土地包括國家所有的土 地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。 四、土地管理的基本制度 兩種例外情況： 第一，本集體進行非農(nóng)建設使用本集體的土地，

7、 可以保留集體土地所有權 第二，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用 地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形使土地使用權 依法發(fā)生轉移的除外 四、土地管理的基本制度 宅基地的管理政策： 一戶一宅，面積不超標 符合規(guī)劃，依法審批 出賣或出租后，不得再申請 禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購臵宅基地。 四、土地管理的基本制度 (二 )土地用途管制制度 1、嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地 國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為 農(nóng)用地、建設用地和未利用地。 嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕 地實行特殊保護。 使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確 定的用途使用土地。 國

8、務院 28號文件： 嚴格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃 修改的管理。 四、土地管理的基本制度 五級土地利用規(guī)劃體系： 國家級綱要、省級、市級、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級 土地利用總體規(guī)劃 三輪規(guī)劃： 1985-2000年 1997-2010年 2006-2020年 四、土地管理的基本制度 縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃對具體的土地利用行為具有重要 的指導作用。 縣級土地利用總體規(guī)劃劃分土地利用分區(qū) 鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃把土地用途落實到地塊， 是建設用地審批的依據(jù)。 四、土地管理的基本制度 土地利用總體規(guī)劃實行分級審批： 全國土地利用總體規(guī)劃綱要 -國務院 省、自治區(qū)、直轄市 -國務院 省會城市、人口 10

9、0(50)萬以上、計劃單列市等 -國務院 市級、縣級 -省級人民政府 鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )級 -省級政府授權設區(qū)的市級人民政府 一、土地管理的基本制度 (8) 2、加強土地利用計劃管理 土地利用年度計劃包括： 1、農(nóng)用地轉用計劃指標 2、耕地保有量計劃指標 3、土地開發(fā)整理計劃指標 國務院 31號文件： 把新增建設用地控制指標 (農(nóng)用地和未利用地 )納入土 地利用年度計劃 四、土地管理的基本制度 關于用地指標問題： 社會各界最為關注的是新增建設用地指標和農(nóng)用 地轉用指標 各地發(fā)展經(jīng)濟、招商引資，項目多，用地指標少 節(jié)地挖潛 把有限的用地指標用在好的建設項目上（上海的 經(jīng)驗） 四、土地管理的基本制度 3

10、、農(nóng)用地轉為建設用地應當依法報批 建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，應當辦理農(nóng) 用地轉用審批手續(xù)。 國務院 31號文件： 禁止擅自將農(nóng)用地轉為建設用地 農(nóng)用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市 總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計劃，并 依法辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)。 禁止通過 “ 以租代征 ” 等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進 行非農(nóng)業(yè)建設，擅自擴大建設用地規(guī)模。 四、土地管理的基本制度 (三 )耕地保護制度 1、占用耕地補償制度（占補平衡、占一補一） 非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地，按照 “ 占多少、 墾多少 ” 的原則，由占用耕地的單位負責開墾 與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當

11、的耕地；沒有 條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應 當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開 墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。 四、土地管理的基本制度 2、基本農(nóng)田保護制度 基本農(nóng)田： 是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的 需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。 各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域 內(nèi)耕地的百分之八十以上。 國務院 28號文件： 數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低。 經(jīng)依法批準占用的，補劃。 基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅 自改變用途，這是一條不可逾越的 “ 紅線 ” 。 四、土地管理的基本制度 (三 )耕地保護制度 3、耕地保護目標責

12、任制度 縣級以上地方各級人民政府應當將基本農(nóng)田保護工 作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，作為政府領導任 期目標責任制的一項內(nèi)容，并由上級人民政府監(jiān)督 實施。 國務院 31號文件： 地方各級人民政府主要負責人應對本行政區(qū)域內(nèi)耕 地保有量和基本農(nóng)田保護區(qū)面積、土地利用總體規(guī) 劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責。 四、土地管理的基本制度 3、耕地保護目標責任制度 國務院 28號文件： 地方各級人民政府要對土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地 保有量和基本農(nóng)田保護面積負責，政府主要領導是第一責任人。 建立耕地保護責任的考核體系。國務院定期向各省、自治區(qū)、直轄市 下達耕地保護責任考核目標。各省、自治區(qū)、直轄市人

13、民政府每年要 向國務院報告耕地保護責任目標的履行情況。 國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計署、統(tǒng)計局等部門定期對各省、 自治區(qū)、直轄市耕地保護責任目標履行情況進行檢查和考核，并向國 務院報告。 四、土地管理的基本制度 4、土地開發(fā)整理復墾制度 國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改 善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā) 未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng) 用地。 國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )人民政府應當組織農(nóng)村集 體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對山、水、田、林、 路、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改 善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

14、因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的土地，用地單位和 個人應當按照國家有關規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者 復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地 復墾。復墾的土地應當優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。 四、土地管理的基本制度 (四 )土地征收征用制度 1、 憲法 、 土地管理法 規(guī)定： 國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)民集 體所有的土地實行征收或者征用并給予補償。 其中：征用為臨時用地。 四、土地管理的基本制度 2、土地征收由國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級 人民政府審批。 3、對被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要依法予以補償和安臵。 征地補償費用包括： 土地補償費 (前三年平均年產(chǎn)值的 6-10倍

15、) 安臵補助費 (前三年平均年產(chǎn)值的 4-6倍 ) 地上附著物和青苗的補償費 一、土地管理的基本制度 (19) (四 )土地征收征用制度 4、征地批后 要實施 “ 兩公告一登記 ” 制度 5、征地要依法公開進行，接受社會的監(jiān)督。 6、現(xiàn)行征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，存在征 地范圍過寬、征地補償偏低、征地安臵不落實、 征地程序不合理等缺陷。 征地制度改革勢在必 行。 四、土地管理的基本制度 (四 )土地征收征用制度 7、國務院發(fā)布了 28號文件，明確了在現(xiàn)行法律框架 下進一步完善土地征收制度的具體措施： 一是要求征地補償要以保證被征地農(nóng)民生活水平不降低、 長遠生計有保障為原則。 二是要求征地補償

16、要切實做到同地同價。 三是增加征地批前的告知、確認等程序。 四是建立征地聽證制度，被征地農(nóng)民申請聽證的，國土資 源管理部門要組織聽證。 五是盡快建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓和社會保障制度 六是大力推行征地補償安臵爭議的協(xié)調(diào)和裁決制度，引導 被征地農(nóng)民通過法定途徑解決征地補償安臵爭議。 特別強調(diào) 、征地補償安臵政策，不僅要看法律要求，而 且要看國務院 28號文件和 31號文件 四、土地管理的基本制度 （五）建設用地審批制度 建設用地審批包括兩個階段： 一是建設項目用地預審 二是建設項目用地正式報批： 1、農(nóng)用地轉用審批 2、土地征收審批 3、土地供應審批 四、土地管理的基本制度 1、建設用地預審 什

17、么是建設項目用地預審？ 是在建設項目立項（審批、核準、備案）階段對土地利 用事項進行的審查。預審意見是立項的必備文件。 預審原則： 符合土地利用總體規(guī)劃 保護耕地，特別是基本農(nóng)田 合理集約利用土地 符合國家供地政策 四、土地管理的基本制度 2、農(nóng)用地轉用審批 省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大 型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地， 涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，由國務院批準。 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī) 模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉為建設用地的，按 土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機 關批準。 本條第二款、第三款規(guī)定以外的

18、建設項目占用土地，涉及 農(nóng)用地轉為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府 批準。 四、土地管理的基本制度 3、土地征收審批 土地征收的審批權在國務院和省、自治區(qū)、 直轄市人民政府。 四、土地管理的基本制度 國務院的審批權限 （ 1）基本農(nóng)田； （ 2）基本農(nóng)田以外的耕地超過 35公頃的； （ 3）其他土地超過 70公頃的。 四、土地管理的基本制度 省級人民政府的審批權限 征收除國務院審批權限以外土地的，由省級人民政府批準。 （ 1）低于 35公頃面積的耕地（不包括基本農(nóng)田）； （ 2）低于 70公頃面積的 其他土地 。 其他土地 是指耕地（含基本農(nóng)田）以外的土地。包括除耕 地以外的農(nóng)用地（包

19、括園地、林地、牧草地等）、建設用地和 未利用土地等。 四、土地管理的基本制度 (四 )土地供應審批 在已批準的農(nóng)用地轉用范圍內(nèi)，具體建設項 目用地可以由市、縣人民政府批準。 四、土地管理的基本制度 供地方案批準后，由市、縣人民政府向 建設單位頒發(fā) 建設用地批準書 劃撥供地： 國有土地劃撥決定書 有償供地： 國有土地有償使用合同 四、土地管理的基本制度 劃撥供地對象： （ 1）國家機關用地和軍事用地 （ 2）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地 （ 3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設 施用地 （ 4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地 國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知 （國發(fā) 2008 3號）中規(guī)定

20、： 國土資源部要嚴格限定劃撥用地范圍，及時調(diào) 整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和 特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對國 家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產(chǎn) 業(yè)）、城市基礎設施以及各類社會事業(yè)用地要積極 探索實行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地先行實行 有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配臵，有 償使用。 四、土地管理的基本制度 有償方式： 國有土地使用權出讓（主要形式） 國有土地租賃 國有土地使用權作價出資或入股 四、土地管理的基本制度 國有土地使用權出讓 1、概念：是指國家以土地所有者的身份將土地 使用權在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土 地使用者向國家支付土地使用權

21、出讓金的行為。 2、土地使用權出讓應當簽訂出讓合同。 3、土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地 管理部門與土地使用者簽訂。 四、土地管理的基本制度 4、土地使用權出讓的最高年限： 居住用地 70年 工業(yè)用地 50年 科教文衛(wèi)體用地 50年 商業(yè)、旅游、娛樂用地 40年 綜合或者其他用地 50年 四、土地管理的基本制度 5、土地使用權出讓的方式包括： 協(xié)議、招標、拍賣 6、 以協(xié)議方式出讓國有土地使用權的出讓金不得 低于按國家規(guī)定所確定的最低價。 7、工業(yè)用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、 土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關費用之和。 四、土地管理的基本制度 8、工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和

22、商品住宅等各類經(jīng)營性用 地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。 9、國務院 31號文件：建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一 公布制度。 10、 值得注意的問題：土地出讓金的減、免、緩、返 五、違反土地管理法律責任 根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，違反土地管理法規(guī)的 法律責任主要包括： 1、行政處罰 2、行政處分 3、刑事責任 五、違反土地管理法律責任 1、 行政處罰主要是對土地使用者的違法行為的處罰。應 當給予行政處罰的違法行為主要包括：買賣或者以其 他形式非法轉讓土地、破壞耕地、非法占用土地等。 2、行政處分主要是對行政機關或者行政機關工作人員違 法行為的處罰。如無權批準征收、占用土地的單位或 者個人非

23、法批準征占土地的，對直接負責的主管人員 或其他直接責任人員，依法給予行政處分。 五、違反土地管理法律責任 3、下列四類違法行為，情節(jié)嚴重，構成犯罪的， 要依法追究刑事責任： 非法轉讓、倒賣土地使用權 非法占用耕地 非法批準征收占用土地 非法低價出讓國有土地使用權 非法批準征收、占用土地 、含義： 簡稱非法批地 是指違反土地法律法規(guī)，批準征收、占 用土地的行為。 非法批準征收、占用土地 、主要表現(xiàn)形式： 無權批準而批準 越權批準 違反土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準 違反法定程序批準 非法發(fā)證 口頭、默許批準 幾大班子集體研究決定 會議紀要批準 非法批準征收、占用土地 、法律責任： 非法批地的批準

24、行為無效 依法追究違法批地責任人的法律責任。 非法批準征收、占用土地 一是行政處分 。 違反土地管理規(guī)定行政處分辦法 （以下簡稱 “ 9號 令 ” ）規(guī)定：非法批準征收、占用基本農(nóng)田 10畝以上， 或者一般耕地 30畝以上，或者其他土地 50畝以上的， 要給予開除公職的處分。在上述標準以下的，按照非 法批地的面積數(shù)額，給予警告至撤銷職務的行政處分。 非法批準征收、占用土地 二是刑事處罰： 按照 刑法 第四百一十條的規(guī)定，非法批地 情節(jié)嚴重的，要追究刑事責任，處“三年以下 有期徒刑”，致使國家或集體利益遭受特別重 大損失的，處“三年以上七年以下有期徒刑” 何為情節(jié)嚴重？ 具備下列情形之一： 一是

25、非法批準基本農(nóng)田 10畝以上； 二是非法批準一般耕地 30畝以上； 三是非法批準其他土地 50畝以上； 四是造成直接經(jīng)濟損失 30萬元以上或者造成耕地大 量毀壞的。 違法批地的土地如何處理？ 按照 土地管理法 的規(guī)定，非法批出去 的土地要收回，有關當事人拒不歸還的， 以非法占地論處。非法批地對當事人造成 損失的，依法承擔賠償責任。 關于 “ 問責制 ” 地方各級人民政府要對轄區(qū)內(nèi)所有實際新增建設用 地負責，不僅要對依法審批的用地負責，也要對違 法用地負責。 嚴格實行問責制。對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法違 規(guī)案件造成嚴重后果的，對土地違法違規(guī)行為不制 止、不組織查處的，對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、

26、 壓案不查的，應當追究有關地方人民政府負責人的 領導責任。 關于 “ 問責制 ” 根據(jù)上述要求，監(jiān)察部、國土資源部、人事部三部門對 “ 9 號令 ” 進行修訂，增加了 “ 問責制 ” 的內(nèi)容并作出具體規(guī) 定。 有下列行為之一的，對縣級以上地方人民政府主要領導人 員和其他負有責任的領導人員，給予警告或者記過處分； 情節(jié)較重的，給予記大過或者降級處分；情節(jié)嚴重的，給 予撤職處分： 發(fā)生土地違法案件造成嚴重后果的； 對違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的； 土地管理秩序混亂，致使一年度內(nèi)本行政區(qū)域違 法占用耕地面積超過新增建設用地占用耕地總面 積 15%的； 對違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報、壓案不查的。 衷心希望 正確處理好三個關系： 第一，保護耕地與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的關系 第二，土地宏觀調(diào)控與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的關系 第三，嚴格土地管理、依法用地管地與創(chuàng)造 個人工作政績的關系 謝 謝！ Thank!