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1、外來物種風險評估制度法律研究
摘要：本文通過對我國外來物種入侵、外來物種風險評估制度的概念界定的梳理，分析出我國外來物種入侵風險評估制度存在的缺陷，最后通過從完善外來物種風險評估制度立法、完善外來物種風險評估制度立法的角度提出我國外來物種風險評估制度的建議。
關鍵詞：外來物種；風險評估；生物多樣性
一、外來物種風險評估制度的概念界定
（一）外來物種入侵及其危害
1．外來物種入侵的含義：自上世紀八十年代開始，隨著國際社會對于生物多樣性的不斷關注與重視，外來物種入侵成為關注的熱點與重點。其實，所謂的外來物種入侵就是兼具外來物種與入侵性兩個特點。也就是說，所研究或指向的物種
2、并非一國或一地區(qū)本土化的產物，在此基礎上該物種通過自然力的作用或人為因素的干預從原有的生態(tài)環(huán)境進入到另外一個全新的生態(tài)環(huán)境的過程的總和。由于該外來物種在全新的生態(tài)環(huán)境中不斷的進行繁殖與擴散，使得原有的當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境受到影響，并對當?shù)氐纳锏亩鄻有孕纬芍苯踊蜷g接的排擠、壓制等不良影響的狀態(tài)。究其實質而言，即物種突破了自己原有的自然分布范圍和分布位置，加入到另一自然分布區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的過程。
2．我國外來物種入侵的環(huán)境危害：我國地大物博，受外來物種入侵的影響，對于環(huán)境會產生重大的危害，具體來講，體現(xiàn)在以下幾方面：首先，外來物種的入侵破壞了原始生態(tài)環(huán)境的自然性和完整性。原始生態(tài)環(huán)境的形成具有相對
3、的穩(wěn)定性，外來物種入侵勢必會對這種原本的相對穩(wěn)定造成很大影響，其本身具備的自然性和完整性也難以維系。其次，外來物種的入侵對于整個的生態(tài)系統(tǒng)形成了挑戰(zhàn)。外來物種的入侵，在很大程度上打破了原有生態(tài)系統(tǒng)的平衡性，其不斷地對本地物種的生存空間的占用，加劇了生態(tài)系統(tǒng)的可承受度。再次，外來物種的入侵使動植物的多樣性受到危害，嚴重影響并阻礙了物種間多樣性的遺傳。同時，外來物種還具有改變和破壞本地物種生物進化的潛在威脅。
（二）外來物種風險評估制度的界定
1．外來物種風險評估制度的內涵：外來物種風險評估制度又被稱作環(huán)境風險評價制度，通過對外來物種傳入到造成不確定影響、結果的過程中對不特定事件所進行
4、的識別認證、評估預測、突發(fā)處理等，以最低的成本將外來物種入侵的不利后果降低到最小程度。由于外來物種入侵是一個復雜漫長的鏈式發(fā)展過程，從風險評估制度的初衷來講，在外來物種傳入、定居、繁殖、潛伏、異變、擴散等不同階段的發(fā)展過程時間段確立不同的外來物種檢疫控制階段，在最大程度和最大范圍內形成對外來物種入侵風險的識別、防范、預警，甚至是直接采取對應的解決措施。簡單來說，外來物種風險評估制度是當前解決和應對外來物種入侵風險的重要手段，主要包括風險程序啟動、產生危害識別、具體風險評價、應對風險管理等重要環(huán)節(jié)。
2．外來物種風險評估制度的必要性：結合當前外來物種入侵的現(xiàn)狀，總的來講，外來物種風險評估制
5、度的建立具有很大的必要性，具體來講體現(xiàn)在以下幾方面：首先，外來物種風險評估制度的建立，有助于提高大家對于外來物種入侵對我國現(xiàn)有專家學者的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護意識，避免由于不合理的集體行為或個人偏好影響甚至破壞既有的生物生存系統(tǒng)。其次，外來物種風險評估制度是對外來物種進行檢驗檢疫相關工作人員進行區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)行依據(jù)，是屏蔽或抵御不可控制外來物種入侵風險產生的必要制度建設。最后，外來物種風險評估制度是我們保護本土生物、定居、繁殖和穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的有效屏障，是當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境可控、生物多樣性與遺傳多樣性維系的保障。
二、我國外來物種風險評估制度存在的缺陷
（一）缺乏完善的外來物種風險評估制
6、度立法
1．立法存在漏洞，現(xiàn)行規(guī)定不完整：盡管我國現(xiàn)存有一些關于外來物種入侵的相關的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)也多見于動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護等相關規(guī)范中，對于外來物種入侵的風險也起到了一定的抑制作用，但總的來講，對外來物種入侵風險并未形成很好的控制效果，究其實質而言，是由于目前的法律規(guī)范體系中尚不存在專門針對和有效防范外來物種入侵風險的規(guī)范性法律制度。具體來說，在動植物衛(wèi)生檢疫方面的法律規(guī)定目前也僅停留在1992年修訂的《植物檢疫條例》、1995年版《植物檢疫條例實施細則》、1996年版年版《進出境動植物檢疫法》，這些法律規(guī)范形成時間相對久遠，對新近這些年出現(xiàn)的外來物種入侵鮮有涉及。另
7、外，對于環(huán)境資源保護相關的規(guī)范中，也只限于1993年版《水生野生動物保護實施條例》、1997年版《野生植物保護條例》、1999年版《海洋環(huán)境保護法》、2006年版《瀕危野生動植物進出口管理條例》等，就其規(guī)范內容而言也不夠完整。
2．立法原則未體現(xiàn)風險預防原則：目前我國防范外來物種入侵的法律規(guī)范只是散見于動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護等相關法律法規(guī)，而且尚不存在專門的防范外來物種入侵的法律規(guī)范，外來物種風險評估制度的立法依據(jù)就更加無從談起。故對于外來物種入侵的立法原則尚不明確。就前述動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護等相關規(guī)范的立法原則而言，通常注重在堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損
8、害擔責等層面進行原則設立，不可否認這些原則對于外來物種入侵的立法原則確實存在影響，但基于我國尚未建立對外來物種風險評估的機制建設、綜合管理機制建設、追蹤檢測機制建設等配套的其他機制建設。因此，對于主張損害原則為主的立法原則存在不完善的設計，在未來構建我國外來物種入侵的專項法律規(guī)范制度中加以明確風險預防原則，以確保日后具體的外來物種風險評估機制運行得以實現(xiàn)。
3．引種責任不明確，處罰制度未健全：就當前我國現(xiàn)存的對于外來物種入侵的立法規(guī)制多由《植物檢疫條例》、《野生動物保護法》、《環(huán)境保護法》、《進出境動植物檢疫法》、《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》等法律加以保障實施。這些法律中涉及到外來物種
9、入侵風險的相關責任并沒有被具體定位化，所以因涉及外來物種入侵所引起的侵害后果主張相關人員或相關單位的責任的時候，引入的責任不明確。同時，正是由于該外來物種入侵責任規(guī)定不夠明確，因此，由此規(guī)則產生的處罰制度同樣沒有明確的劃分，具體的處罰也尚未得到健全的制度，這樣就難以保障因外來物種入侵造成原有生態(tài)環(huán)境破壞而主張的合法利益難以得到有效救濟和保障。
（二）缺乏專門的風險評估機構
1．風險評估機構不明確：按照環(huán)境風險評估制度來講，對由于人為和自然因素影響所產生的可預測性的事件對人身安全和生態(tài)環(huán)境造成影響或損害評估后提出預測、應急和減緩的措施，在整個過程中，由國家專門的環(huán)境負責機構進行評估。
10、而早在2004年，我國已建立了由農業(yè)部牽頭，原國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)境保護部）、國家質檢總局、國家林業(yè)局、科技部、海關總署、國家海洋局等相關部門參加的全國外來生物防治協(xié)作組，成立了外來物種管理辦公室，主要負責研究建立風險評估機制。農業(yè)部也成立了外來入侵生物預防與控制研究中心，為外來入侵生物防治提供組織和技術保障。但這種“九龍治水”式的多部門共同管轄，各自在管轄領域工作，導致工作效率低下，各部門之間存在“縫隙”，覆蓋面有重復、有遺漏。但是至今仍未有一個確定的專門的外來物種風險評估機構，此問題亟待解決。
2．風險評估機構組織體系不完善：由于外來物種風險評估機構尚不明確，對于現(xiàn)有法律規(guī)制制度下的風
11、險評估機構組織體系也難以清晰的界定。目前外來物種風險評估組織機構相對分散，與之管理最接近的組織體系建設是環(huán)境資源保護風險評估制度的組織體系，由于外來物種入侵是環(huán)境資源保護工作內容的一部分，其具有自身風險評估的特點，直接將環(huán)境保護風險評估制度的組織體系加以適用顯然不妥，而當前我國對于外來物種風險評估機構的組織體系建設需要加快速度。
三、我國外來物種風險評估制度的完善
（一）完善外來物種風險評估制度立法
1．以風險預防原則為立法原則：完善外來物種風險評估制度立法，對完善我國外來物種風險評估制度具有指導意義。相對一般環(huán)境風險事件的產生和發(fā)展，外來物種入侵風險的不確定性和不可預測性更
12、大，需要將以風險預防為主的立法原則加以確定，同時輔助原始生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護原則、公眾參與原則、環(huán)境信用原則等相關的基礎原則建設。如此，對于防治外來物種入侵，構建外來物種風險評估制度就具有立法的指導意義。
2．制定專門的外來物種入侵立法：結合國外其他國家對于外來物種入侵的立法規(guī)范而言，我國很有必要建立國家層面上的專門的防治外來物種入侵立法。這部專門性的立法規(guī)范的出臺對于完善我國外來物種風險評估制度具有重要的價值和意義。它是我們將外來物種風險的立法指導思想和立法實踐結合的重要成果，也是未來處理外來物種風險的有效執(zhí)行依據(jù)。
3．明確引入責任，建立獎懲制度：明確引入外來物種風險責任，擴大公眾
13、參與的程度，建立對外來物種入侵的獎懲制度是落實外來物種風險評估制度的行之有效的保障機制。外來物種入侵固然存在造成當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞的可能，但也存在有改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的可能性。所以，對于外來物種的入侵所產生的正反兩方面的影響效果，因此，在制定外來物種風險評估制度的時候分別制定不同標準的獎懲制度。
（二）完善外來物種入侵風險評估制度立法
1．建立專門的外來物種入侵風險評估機構：建立專門的外來物種入侵風險評估機構是保障完善外來物種入侵風險評估制度立法的重要實現(xiàn)途徑，只有具備了相對應的管理機構，才能保證外來物種入侵法律制度得以有效踐行。具體來講，可以參照環(huán)境風險評估機構的設計進行，但需要注意
14、的是一定要結合外來物種入侵風險有效管控的自身特點進行，不能盲目復制。
2．明確風險評估機構的系統(tǒng)組成、責任范圍：結合我國行政體系和實際國情，明確外來物種風險評估機構的系統(tǒng)組成與責任范圍，是有效落實外來物種入侵風險評估制度建設的重要基礎。由于經濟全球化發(fā)展，各國相互間的聯(lián)系更為緊密，為了保障風險評估機構職能的有效實現(xiàn)，對于該機構建設的系統(tǒng)構成要有明確的劃分，同時確立對應的責任范圍，防止對于外來物種風險事件責任的相互推諉和相互爭取現(xiàn)象出現(xiàn)，有效保證機構間對于外來物種風險防范、評估與治理的協(xié)調統(tǒng)一。
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外來物種風險評估制度法律研究
