擴大受案范圍完善社會主義民主法治

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1、擴大受案范圍完善社會主義民主法治 編者按：本文主要從行政訴訟受案范圍現(xiàn)行法律規(guī)定；我國行政訴訟受案范圍存在的問題；完善行政訴訟受案范圍的設想進行論述。其中，主要包括：行政訴訟的受案范圍又稱行政訴訟主管范圍或人民法院受理行政案件的范圍、直接列舉的可訴行政行為的受案范圍、直接列舉的不可訴行政行為的受案范圍、采用列舉式立法體例使可訴行政行為的受案范圍不明確、可訴行政行為范圍過窄以致無法全面保護行政相對方的合法權益、行政訴訟受案范圍僅局限于人身權?財產(chǎn)權的行政行為、對具體行政行為的審查僅局限于合法性審查而排除了合理性審查、完善有關行政訴訟受案范圍的立法體例、取消針對可訴行政行為所做的不適當?shù)南薅?、?/p>

2、寬行政訴訴訟相對人的權利保護范圍等，具體請詳見。 我國現(xiàn)行的《中華人民共和國行政訴訟法》1990年10月1日施行的以來，隨著我國法制建設的發(fā)展、行政訴訟理論研究的深入以及司法實踐經(jīng)驗的積累，特別是1999年憲法修正案將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”?納入憲法，要求我國行政訴訟的受案范圍不能囿于1989年頒布的、并不十分成熟的《行政訴訟法》的樊籬之中裹足不前。擴大行政訴訟的受案范圍，對于保障基本人權、促進依法行政、完善社會主義民主與法治，無疑起重要作用。 一、行政訴訟受案范圍現(xiàn)行法律規(guī)定 行政訴訟的受案范圍又稱行政訴訟主管范圍或人民法院受理行政案件的范圍，是指人民法院

3、對行政機關的哪些行政行為擁有司法審查權，或者說是指公民、法人或者其他組織對行政機關的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限。 （一）直接列舉的可訴行政行為的受案范圍 《行政訴訟法》第十一條第一款規(guī)定了八類行政訴訟受案范圍。即（1）不服拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財產(chǎn)等行政處罰而提起的行政訴訟；（2）對限制人身自由或對財產(chǎn)查封、扣押、凍結等行政強制措施不服而提起的行政訴訟；（3）認為行政機關侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權而提起的行政訴訟；（4）對申請領發(fā)許可證、執(zhí)照要求予以拒絕或不予答復而提起的行政訴訟；（5）對不履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責而提起的行政訴訟；（6）對不依

4、法發(fā)給撫恤金而提起的行政訴訟；（7）對違法要求履行義務而提起的行政訴訟；（8）對其它侵犯人身權、財產(chǎn)權而提起的行政訴訟。 （二）直接列舉的不可訴行政行為的受案范圍 《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（1）國防、外交等國家行為。（2）抽象行為。（3）內(nèi)部行為。（4）終局裁決的具體行政行為。 二、我國行政訴訟受案范圍存在的問題 （一）采用列舉式立法體例使可訴行政行為的受案范圍不明確 我國《行政訴訟法》關于受案范圍的規(guī)定采用的是列舉式體例。《行政訴訟法》第11條采用肯定的方式列舉了可訴行政行為的范圍，第12條又采用了否定的方式列舉了不可訴

5、行政行為的范圍。由此造成的問題是那些處于肯定和否定范圍之外的行為，如行政裁決行為，技術鑒定行為等能否進入行政訴訟就成了盲區(qū)。這是列舉式立法體例最為突出的弊端。 （二）可訴行政行為范圍過窄以致無法全面保護行政相對方的合法權益 1、抽象行政行為被排除在受案范圍之外 《行政訴訟法》在設定行政受案范圍時，首先考慮引起爭議的行政行為的性質，即該行為是具體行政行為還是抽象行政行為，進而將可訴行政行為從總體上限定為具體行政行為。其次，從實踐上來看，抽象行政行為侵犯相對人合法權益的情況客觀存在。在我國的現(xiàn)行體制下，對抽象行政行為的監(jiān)督主要是通過非訴訟的方式進行：一是人大和上級的監(jiān)督；二是備案審查、法規(guī)清

6、理監(jiān)督；三是行政復議中對抽象行政行為的審查。但是從實際情況上看，目前這些監(jiān)督機制很難有效發(fā)揮作用，難以保障對其監(jiān)督的質量和實際效果，其他監(jiān)督機制又跟不上，致使抽象行政行為問題日趨嚴重。將抽象行政行為排除在受案范圍之外，必然導致大量的行政侵權行為處于司法審查的真空地帶，從而產(chǎn)生多方面的不良后果。 2、內(nèi)部行為不可訴 根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，可訴行政行為必須是外部行為。行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等內(nèi)部行為不可訴?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的意見(試行)》進一步將可訴行政行為限定為行政法律行為和單方行為，認為行政事實行為和雙方行為不可訴。從理論上

7、看，這些限定缺乏堅實的理論基礎，帶有一定的隨意性。從實踐中看，內(nèi)部行為、事實行為或雙方行為都可能對相對人的合法權益產(chǎn)生實際的損害。如將其排除在可訴范圍之外，顯然不利于保護相對人的正當權利，甚至侵犯了公民的憲法權利。 （三）行政訴訟受案范圍僅局限于人身權?財產(chǎn)權的行政行為 根據(jù)我國《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，行政訴訟受案范圍限于行政主體侵犯公民、法人或者其他組織的人身權、財產(chǎn)權的具體行政行為，除法律法規(guī)特別規(guī)定外，對涉及政治權利或其他權利的行政行為則排除于行政訴訟受案范圍之外。按照我國法律規(guī)定，政治權利包括選舉權和被選舉權，并且有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等。其

8、他權利有勞動權、休息權、物質幫助權、受教育權等。上述這些權利都是公民享有的基本權利，它是由國家憲法賦予的，并由國家強制力保證實現(xiàn)的真正的權利。如果這些權利受到行政機關的侵犯，卻不能得到保護，不能得到救濟，那么不能不說是我國立法的失誤。因此，將涉及政治權利和其它權利的行政行為納入司法審查范圍不僅可行，而且十分必要。 （四）對具體行政行為的審查僅局限于合法性審查而排除了合理性審查 《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”對這一條規(guī)定，理論界和司法界均稱之為合法性審查原則。它的立法意圖是：“人民法院審理行政案件，是對具體行政行為是否合法進行審查，至于行

9、政機關在法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當，原則上應由行政復議機關處理，人民法院不能代替行政機關作出決定?！?基于此，從目前看，合法性審查原則基本排除了合理性審查，人民法院只能根據(jù)合法性審查原則來確定具體的受案范圍。然而，由于行政行為的復雜性和立法的局限性，不可能把社會生活中可能發(fā)生的任何情況都毫無遺漏地詳盡地規(guī)定下來，由此行政自由裁量行為大量存在。但是，行政自由裁量行為并不是不受任何限制，由行政機關及其工作人員任意作出，它仍應遵循一定的規(guī)則，主要是合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等于撤除了界于

10、自由和隨意之間一道必要的防線，默許了主觀隨意產(chǎn)生的那些不公平、不公正、不適當?shù)男姓袨楹戏?，其結果與我國行政司法審查制度的根本宗旨相悖。 三、完善行政訴訟受案范圍的設想 （一）完善有關行政訴訟受案范圍的立法體例 針對現(xiàn)行的列舉式立法體例所存在的弊端，我國有關行政受案范圍的規(guī)定宜采用下述立法體例：對可訴行政行為的范圍作出概括性規(guī)定，對不可訴行政行為作出列舉式規(guī)定。 1、對可訴行政行為的范圍作出概括性規(guī)定 某一特定的行政行為究竟是否可訴，往往只能求助于司法解釋。由于立法缺乏明確的可訴標準，司法解釋有時容易產(chǎn)生相互矛盾。如果沒有相應的司法解釋，司法機關習慣于“從嚴”掌握受案范圍，把一些本來

11、應屬于受案范圍的行為拒之門外。如果對可訴行政行為的范圍采用概括性規(guī)定就能避免這些問題的出現(xiàn)。如：公民、法人、其他組織認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益，可以依法向人民法院提起訴訟。這樣可以避免因行政訴訟受案范圍過窄而使公民合法權益受損。 2、對不可訴行政行為作出列舉式規(guī)定 采用列舉方式規(guī)定不可訴行政行為的種類，自然也會有所遺漏。遇到這種情況，應作出有利于行政管理相對人的推定，按照“法不禁止即自由”的原則來判斷某一特定行為是否可訴。《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對行政訴訟受案范圍的規(guī)定基本上采用了上述“立法體例”。它一方面從總體上擴大了行政訴

12、訟的受案范圍，另一方面又明確增加了幾種不可訴行政行為。嚴格來說，《解釋》作為一種司法解釋，無權突破現(xiàn)行立法的規(guī)定。因此，在將來修訂《行政訴訟法》時，應該把《解釋》中的合法規(guī)定上升為立法。 （二）取消針對可訴行政行為所做的不適當?shù)南薅? 我們認為：人民法院在監(jiān)督和制約行政機關行使職權過程中明顯力度不夠，狹小的受案范圍把大量的行政行為排除在司法審查之外，嚴重影響了行政審判作用的發(fā)揮。因此，無論是行政機關的具體行政行為還是抽象行政行為，只要超越法定權限，法院都可行使審查權，行政機關的一切行為都在司法審查范圍內(nèi)。我國《國家賠償法》、《行政復議法》在總結行政審判工作得失的基礎上，已經(jīng)將抽象行政行為納入

13、行政賠償訴訟和行政復議的范圍。根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則，《行政訴訟法》應盡快作出修改，把抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，以實現(xiàn)前后法真正的統(tǒng)一和協(xié)調。 （三）拓寬行政訴訴訟相對人的權利保護范圍 我國公民享有廣泛的權利，除人身權、財產(chǎn)權外，按照憲法規(guī)定，還享有政治權利和其他權利，保護相對人的這些權利是我國民主與法治建設的基本要求。然而，行政訴訟作為行政法律救濟的主要手段，它所保護的權利僅限于法定的人身權和財產(chǎn)權，而政治權利和其他權利卻排除在外?！缎姓妥h法》在原《復議條例》的基礎上，已擴大了所保護權利的范圍。從“人身權、財產(chǎn)權”擴大到“合法權益”。顯而易見，“合法權益”的范圍要比“人身權、財產(chǎn)權”大許多，除人身權、財產(chǎn)權外，它還包括勞動權、受教育權、休息權、政治權利等等。由于按照我國法律規(guī)定，絕大多數(shù)行政復議行為都不是終局的行政行為，當事人仍有提起行政訴訟的權利。所以，為適應人民法院行政審判工作的需要，應立即著手對《行政訴訟法》的修改，摒棄保護權利的限制，擴大相對人受保護權利的范圍，以確保行政訴訟與行政復議受案范圍的統(tǒng)一。