《固體廢物污染環(huán)境防治法》的立法完善探析

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1、 《固體廢物污染環(huán)境防治法》的立法完善探析 摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，固體廢物污染環(huán)境的問(wèn)題日益嚴(yán)重。2004年修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》提出了一些新的原則和制度，但在對(duì)固體廢物的范疇、危險(xiǎn)廢物的處理處置及法律責(zé)任等方面還有待進(jìn)一步完善。 關(guān)鍵詞 范疇 原則 制度 完善 “污染有著悠久的歷史。制造廢棄物是每一人類社會(huì)的顯著特征?！雹俚搅?0世紀(jì)后期，污染已增加到前所未有的規(guī)模——影響到各工業(yè)區(qū)、海洋、整個(gè)大陸甚至全球的運(yùn)行機(jī)制②。2004年12月29日修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡(jiǎn)稱《04固廢法》)將于2005年4

2、月1日施行。該法與1995年《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》相比，擴(kuò)大了固體廢物的范疇，完善了相關(guān)的法律責(zé)任，規(guī)定了一些新的原則和制度?！?4固廢法》的施行，將極大地促進(jìn)我國(guó)對(duì)固體廢物的處理處置，保障人體健康，維護(hù)生態(tài)安全。但該法在對(duì)固體廢物的范疇、電子垃圾和危險(xiǎn)廢物的處理處置、起訴人資格的擴(kuò)大及相關(guān)法律責(zé)任等方面還有待進(jìn)一步完善。 一、《04固廢法》的立法特色 （一）擴(kuò)大了固體廢物的范疇 目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)固體廢物污染日益嚴(yán)重。長(zhǎng)沙黃花國(guó)際機(jī)場(chǎng)位于農(nóng)村地區(qū)，每到秋季，便經(jīng)常有農(nóng)民在機(jī)場(chǎng)周圍的農(nóng)田里焚燒桔桿，產(chǎn)生的濃煙經(jīng)常導(dǎo)致飛機(jī)在半空盤(pán)旋而無(wú)法降落。對(duì)此，機(jī)場(chǎng)工作人員只能請(qǐng)求農(nóng)

3、民不要焚燒以免延誤航班，但這種勸說(shuō)絲毫沒(méi)有影響農(nóng)民焚燒桔桿的積極性。針對(duì)這種情況，《04固廢法》第二十條規(guī)定：“從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處置過(guò)程中產(chǎn)生的畜禽糞便，防止污染環(huán)境。禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒桔桿?！边@一規(guī)定將農(nóng)業(yè)固體廢物納入了《04固廢法》的調(diào)整范疇，對(duì)種植、養(yǎng)殖產(chǎn)生的固體廢物提出了合理利用，預(yù)防污染的要求，使農(nóng)業(yè)固體廢物處理處置有法可依，可以更好地保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)秩序的良好運(yùn)行。 （二）完善了相關(guān)法律責(zé)任 1.增加了管理部門(mén)的法律責(zé)任 《04固廢法》的法律責(zé)任部分第六十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人

4、民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)理部門(mén)違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由本級(jí)人民政府或者上級(jí)有關(guān)行政主管部門(mén)責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）不依法做出行政許可或者辦理批準(zhǔn)文件的；（二）發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對(duì)違法行為的舉報(bào)后不予查處的；（三）有不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的其他行為的?！边@一規(guī)定對(duì)環(huán)保行政主管部門(mén)和相關(guān)的監(jiān)管部門(mén)的工作提出了要求，促進(jìn)這些部門(mén)依法行政，提高行政工作的效率，從法律上制約了相關(guān)部門(mén)應(yīng)為而不作為現(xiàn)象的產(chǎn)生，能更好地樹(shù)立政府形象，促進(jìn)政府積極地保護(hù)環(huán)境。 2.加重了法律責(zé)任的范

5、圍和力度 縱觀整部法律，該法法律責(zé)任部分比1995年《固廢法》在法律責(zé)任方面加大了處罰力度，擴(kuò)大了處罰范圍?！?4固廢法》第六十八條、第七十五條、第七十七條、第八十二條的規(guī)定中，罰款的額度均有不同程度的增加，此外還增加了一些相關(guān)的法律責(zé)任條款，這樣讓某些寧愿罰款而不愿治理的違法者增加了違法成本，從而能積極地治理固體廢物，有利于環(huán)境的保護(hù)。 3.增加了承擔(dān)法律責(zé)任的種類 《04固廢法》第八十五條規(guī)定：“造成固體廢物污染環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)排除危害，依法賠償損失，并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀?！痹摋l規(guī)定明確了造成固體廢物污染環(huán)境的違法者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任有三種形式：排除危害、賠償損失、恢復(fù)原狀。環(huán)境保護(hù)的目

6、的在于創(chuàng)造一個(gè)良好的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，在以往的法律法規(guī)中，對(duì)違法者污染環(huán)境時(shí)所進(jìn)行的處罰往往是一罰了之，并不要求其恢復(fù)原狀。此次《04固廢法》的修訂，要求環(huán)境污染者在排除危害、賠償損失的同時(shí)，并要求恢復(fù)環(huán)境原狀，加重了違法者的違法成本，而對(duì)環(huán)境原狀的恢復(fù)更是污染治理的初衷所在，也就實(shí)現(xiàn)了環(huán)境立法的目的。 （三）提供了法律援助 據(jù)2003年環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)投訴到環(huán)境保護(hù)部門(mén)的環(huán)境糾紛1992年不足10萬(wàn)起，到2003年便增加到近60萬(wàn)起，在這些環(huán)境糾紛中，受害人受到損害后往往經(jīng)濟(jì)困難，而要通過(guò)環(huán)境訴訟來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益又需要繳納訴訟費(fèi)、聘請(qǐng)律師等，這樣就導(dǎo)致很多受害人因缺乏資金而求償無(wú)

7、門(mén)?！?4固廢法》第八十四條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)固體廢物污染環(huán)境訴訟中的受害人提供法律援助?！边@一規(guī)定鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)幫助受害人，讓他們有可能打得起官司，打得贏官司，這樣既有利于維護(hù)受害人的權(quán)益，懲罰加害人，又有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。 （四）對(duì)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的豐富和具體化 無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則是指：“一切污染危害環(huán)境的公民、法人，只要對(duì)國(guó)家、其他單位或者個(gè)人客觀上造成了損失（包括財(cái)產(chǎn)、人身?yè)p失），即使主觀上沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，也應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任③?！?4固廢法》第八十六條規(guī)定：“因固體廢物污染環(huán)境引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！?/p>

8、這一規(guī)定豐富了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，將以往停留在學(xué)理層面和僅在最高人民法院的司法解釋④中涉及到的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移原則具體化為法律規(guī)范，從程序法的角度要求加害人免責(zé)必須具有法律規(guī)定的免責(zé)事由，并且要求證明其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，二者缺一不可。這樣的規(guī)定使無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則更完備，更具有可操作性，而且也能更好地保護(hù)受害人的利益，明確排污單位的職責(zé)，促使排污單位積極治理污染，更好地保護(hù)環(huán)境。 此外，《04固廢法》第八十七條關(guān)于環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)應(yīng)接受委托并如實(shí)提供監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的規(guī)定、實(shí)行因果關(guān)系推定等都是環(huán)境立法上的新突破，這些立法將在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要的法律保障作用。 二、蘊(yùn)含的新的原則和

9、制度 修訂后的《04固廢法》在豐富了原法的“三化”原則、全過(guò)程管理原則、集中處置等原則和制度的基礎(chǔ)上，蘊(yùn)含著一些新的原則和制度，主要體現(xiàn)在以下方面： （一）污染者依法負(fù)責(zé)的原則 污染者依法負(fù)責(zé)的原則，是指在生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口、使用產(chǎn)品的過(guò)程中污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)依法由污染者承擔(dān)，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家和社會(huì)⑤?！?4固廢法》第五條規(guī) 定：“國(guó)家對(duì)固體廢物污染環(huán)境防治實(shí)行污染者依法負(fù)責(zé)的原則。產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進(jìn)口者、使用者對(duì)其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔(dān)污染防治責(zé)任。”這一規(guī)定明確體現(xiàn)了污染者依法負(fù)責(zé)的原則。實(shí)行這一原則有利于促使污染者加強(qiáng)對(duì)固體廢物的管理，防止環(huán)境污染，促進(jìn)其

10、對(duì)環(huán)境資源的合理利用。 （二）生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度 生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度要求生產(chǎn)者對(duì)產(chǎn)品廢棄后的環(huán)境管理承擔(dān)部分或全部責(zé)任，即生產(chǎn)者不僅要對(duì)生活過(guò)程中的環(huán)境污染承擔(dān)責(zé)任，還需要對(duì)報(bào)廢后的產(chǎn)品或使用過(guò)的包裝物承擔(dān)回收利用或處置的責(zé)任。該制度是對(duì)“污染者付費(fèi)原則”的深化和延伸。《04固廢法》第十八條規(guī)定：“產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)、制造，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規(guī)定。國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術(shù)要求，組織制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，防止過(guò)度包裝造成環(huán)境污染。生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口依法被列入強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)

11、行回收?！? 建立生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度可以減少固體廢物的產(chǎn)生量和降低危害性，有效地解決生產(chǎn)、消費(fèi)與廢物處置責(zé)任割裂的問(wèn)題，更好地促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 （三）信息公開(kāi)制度 環(huán)境信息公開(kāi)制度是指環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置狀況等信息的制度?！?4固廢法》第十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)建立固體廢物污染環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)規(guī)范，并會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。大、中城市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置狀況等信息。”實(shí)行環(huán)境信息公開(kāi)制度有助于實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境知情權(quán)，讓群眾了解環(huán)境狀況，參與環(huán)境保護(hù)，從而促進(jìn)環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)

12、。美國(guó)1969年制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定：“國(guó)會(huì)認(rèn)為每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任對(duì)維護(hù)和改善環(huán)境做出貢獻(xiàn)花調(diào) 。”要實(shí)現(xiàn)這一立法目的，環(huán)境信息公開(kāi)是其中的關(guān)鍵。 三、《04固廢法》的不足與完善 （一）增加對(duì)電子垃圾的處理處置 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廢棄電腦、電視、半導(dǎo)體等電子垃圾對(duì)環(huán)境造成的污染總題日益嚴(yán)重，有些地方甚至成了電子垃圾村。國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳指出，“電子廢物已逐步成為不可忽視的固體廢棄物?！彪娮永兴械闹亟饘賹?duì)環(huán)境一旦造成污染，很長(zhǎng)時(shí)間都難以消除?！?4固廢法》第三十七條規(guī)定：“拆解、利用、處置廢棄電器產(chǎn)品和廢棄機(jī)動(dòng)車船，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定

13、，采取措施，防止污染環(huán)境?！边@一規(guī)定對(duì)電子垃圾的處置有所涉及，但規(guī)定過(guò)于原則和籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，可供參照的有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定也少而又少，這一條的規(guī)定實(shí)際上就顯得蒼白無(wú)力?；谏鲜鲈颍P者建議立法部門(mén)在修訂《04固廢法》時(shí)應(yīng)將這一條款具體化，增強(qiáng)可操作性，也可以由環(huán)?？偩殖雠_(tái)法律解釋來(lái)彌補(bǔ)這一缺陷。 （二）完善相關(guān)的法律責(zé)任 《04固廢法》第二十條關(guān)于農(nóng)村固體廢物的處置中規(guī)定：“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒桔桿?！痹摋l將農(nóng)村固體廢物納入《04固廢法》的調(diào)整范疇，這無(wú)疑是立法的一大進(jìn)步。然而，相應(yīng)的法律責(zé)任中，縱觀整部法律都難以找到相應(yīng)的法

14、律責(zé)任。對(duì)于違法者進(jìn)行法律制裁必須基于法律的規(guī)定，這是眾所周知的事實(shí)。從法律上來(lái)說(shuō)，法律規(guī)范由行為模式和法律后果兩部分組成⑥。法律后果在法律規(guī)則中是不可缺少的部分，否則法律規(guī)則就失去其完整性，就不成其為法律規(guī)則，法律就不能發(fā)揮其激勵(lì)或懲戒功能， 就會(huì)有失法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在關(guān)于禁止焚燒桔桿的相關(guān)規(guī)定中，很顯然缺少法律后果，因而這一規(guī)定也就顯得有些空泛。因此，筆者建議在修訂該法時(shí)可在該法第七十一條增加一款關(guān)于在禁止焚燒秸桿的場(chǎng)所焚燒桔桿時(shí)的法律后果。 此外，在該法第十二條規(guī)定的信息公開(kāi)制度中，也缺乏對(duì)未定期發(fā)布信息的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的法律責(zé)任，在修訂該法時(shí)也應(yīng)在法律責(zé)任部分增加此類條

15、款。 （三）擴(kuò)大起訴人資格，引入集團(tuán)訴訟 固體廢物對(duì)環(huán)境污染除突發(fā)性污染事故外，通常是經(jīng)過(guò)比較緩慢的過(guò)程，具有長(zhǎng)期潛在性和遲滯性，其危害可能在數(shù)年后才能表現(xiàn)出來(lái)，而且一旦造成污染危害，由于其具有的反應(yīng)呆滯性和生物難降解性，往往難以消除⑦。環(huán)境侵權(quán)作為一種特殊的侵權(quán)行為，其起訴資格必須與本案有直接利害關(guān)系，即提起環(huán)境民事訴訟的主體必須是人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接受到他人不法行為侵害的當(dāng)事人，這顯然對(duì)受害人不利。集團(tuán)訴訟作為一種典型的擴(kuò)大訴權(quán)的訴訟形式，廣泛地為公民環(huán)保團(tuán)體提供了保護(hù)環(huán)境的重要手段。美國(guó)最高法院公布的“集團(tuán)訴訟”的資格為：凡是集團(tuán)中某一人受污染之害，該集團(tuán)的其他人都具有了提起“集團(tuán)訴

16、訟”的資格，他們都可以作為原告出庭⑧?！?4固廢法》第八十四條第三款規(guī)定：“…調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟。當(dāng)事人也可以直接向人民法院提起訴訟?！痹擁?xiàng)規(guī)定明確界定了提起民事訴訟的主體資格只能是當(dāng)事人。但基于固體廢物污染環(huán)境的特點(diǎn)及當(dāng)事人對(duì)相關(guān)知識(shí)的缺乏，僅有當(dāng)事人具有提起訴訟的主體資格顯然不利于維護(hù)受害人的權(quán)益。如果能擴(kuò)大起訴人的資格，引入集團(tuán)訴訟，這樣不僅有利于維護(hù)受害人的權(quán)益，同時(shí)也可以讓更多的公眾參與到環(huán)境保護(hù)工作中來(lái)，促使污染者防治污染。 （四）對(duì)危險(xiǎn)廢物的管理措施單薄 危險(xiǎn)廢物具有爆炸性、易燃性、易氧化性、毒性、腐蝕性或者易傳染疾病等危險(xiǎn)特性，如果隨意棄置，對(duì)環(huán)境的危

17、害極大?！?4固廢法》針對(duì)目前危險(xiǎn)廢物處置方面存在的問(wèn)題，增加了一些條款，如第五十三條要求產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的單位制定危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃；第五十四條要求相關(guān)部門(mén)組織編制危害廢物集中處置設(shè)施、場(chǎng)所的建設(shè)規(guī)劃，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)根據(jù)規(guī)劃組織建設(shè)集中處置設(shè)施；第五十八條第二款規(guī)定危害廢物貯存的時(shí)限；第六十五條對(duì)于重點(diǎn)危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場(chǎng)所的退役費(fèi)用的規(guī)定。這些規(guī)定有利于使危險(xiǎn)廢物的管理更加規(guī)范，但美中不足的是對(duì)于以上條款倘若相關(guān)管理部門(mén)不作為時(shí)，法律責(zé)任部分均沒(méi)有相應(yīng)的條款來(lái)予以約束，法律規(guī)定的這些措施顯得單薄乏力。在修訂《04固廢法》時(shí)應(yīng)補(bǔ)充相應(yīng)的法律責(zé)任部分。 結(jié) 語(yǔ) 《04固廢法》的施行將使我國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治的事業(yè)躍上一個(gè)新的臺(tái)階，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，使有限的資源得到充分的利用，緩解人口增加與資源短缺的矛盾，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造人與自然的和諧社會(huì)。 注釋： ① (英)龐廷著，王毅，張學(xué)廣譯 .綠色世界史：——環(huán)境與偉大文明的衰落（M）.上海：上海人民出版社2002 版.第370頁(yè) ② 同注① ③ 韓德培主編，陳漢光副主編.環(huán)境保護(hù)法教程(第四版)(M).北京:法律出版社，2003.第413頁(yè) ④《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》中的之一 ⑤ 同注③，第89頁(yè)