常熟市服務型政府管理職能研究與分析公共管理專業(yè)

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1、題 目常熟市服務型政府管理職能研究與分析 內容摘要：經過了改革開放的大變革和21世紀經濟全球化的浪潮，我國的經濟處于全面騰飛的階段?；谑袌鼋洕l(fā)展的新公共管理理論對于政府的職能有了全新的定位，由此促進了上個世紀90年代以來一直延續(xù)到現(xiàn)在的政府改革，并有效的推動了我國經濟的全面發(fā)展。對于常熟市政府職能轉變的研究，既能夠有效的促進常熟經濟的進一步快速發(fā)展，同時對于全國其他省市政府職能的變革也具有廣泛的借鑒意義。 目前國內對于政府職能轉變的研究主要集中在對于服務型政府職能本身的研究和對于政府職能轉變的研究上。本文認為，關于服務型政府行政職能的實現(xiàn)，以及條件的保障等方面的問題還需要進行深入的探討

2、。文章將通過對現(xiàn)階段我國構建服務型政府的實際情況，以及行政主體和環(huán)境的研究，來體現(xiàn)政府職能的實現(xiàn)。 關鍵詞：服務型政府 常熟市 政府職能 案例 社會組織 現(xiàn)如今，我國政府正處于公共管理職能的轉型期，目標定位是通過合理的政府職能變革建立起公共服務型政府，希望能夠通過改革促進公共服務市場化的改革，并推動政府公共服務職能的轉變。政府職能，即政府組織的職責和功能，在法制國家里，是指政府依法應當行使的職責和所具有的功能。對于一個政府而言，其基本屬性規(guī)定了其基本的職能，并且，政府作為國家的象征，其真實的屬性又取決于國家的性質。 對于一個專制的國家體制而言，政府被普遍認為是“一個階級

3、對另一個階級的統(tǒng)治機器”，政府的職能也自然被定型為統(tǒng)治型政府；在一個民主政體的國度里，統(tǒng)治則被理解為統(tǒng)一治理，即政府通過有效的組織形式對社會進行統(tǒng)一的組織管理；在現(xiàn)代民主制國家中，隨著社會的不斷進步發(fā)展，民眾對政府管理的社會性訴求日益增多，與此同時，政府的社會公共管理和服務職能得到了不斷的發(fā)展與強化，而政府職能中的強制管理意識正在逐漸弱化。在這個逐步弱化“管理”思維而強化“服務”意識的過程中，政府自身發(fā)展也沿著“統(tǒng)治——管理——服務”的方向不斷演進。 一、 從問題中看政府職能轉變 構建服務型政府的概念，最早是在1998年的行政改革中首先提出來的，經過近年的討論試行，在2004年中共中央黨校

4、的一次會議上由溫家寶總理正式提出。由于在我國，服務型政府尚屬于新生事物，存在時間較短，盡管取得了較顯著的成就，但是在實際的操作中，各級政府的服務型職能建設還是存在著不少的問題，具體總結如下： （一） 政府職能的轉變滯后 在黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中明確指出：“深化行政管理體制改革要以政府職能轉變?yōu)楹诵?。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好?！? 目前，就政府改革的具體實施過程來看，政府的公共管理和社會服務的職能還不到位。首先表現(xiàn)在政府職能的“越位”。目前，某些政府仍在主導

5、著市場經濟，大力干涉招商引資過程。認為對于私人產品領域的投資見效快，GDP增長明顯，政績好看，而對于公共產品的投資見效慢，因此不愿意干。二是政府職能的“缺位”。對常熟市而言，政府在發(fā)揮提供公共服務這個核心職能方面做的還是不夠到位，對于公共服務的投入不足，部分職工未能完全享受社會保險，市區(qū)便民公共設施的建立不充分等方面的問題仍然存在。 （二） 行政組織法律的缺失 首先，致使各地對于行政服務中心本身的性質界定出現(xiàn)混亂。有的地方將行政服務中心定性為派出機構，有的則定性為事業(yè)單位，甚至對于某些地方而言，行政服務中心還是一個臨時機構。其次，由于缺乏相應的法律法規(guī)的具體規(guī)定，各地的行政服務中心均是根據(jù)

6、本地的實際情況自行設定的，缺乏統(tǒng)一的制度。結果導致，各地的行政服務中心的業(yè)務范圍、功能、設立行政服務中心的政府層級以及行政服務中心的主體等方面均存在著相當大的差異。 （三） 資源的整合與配置存在問題 對于目前情況下我國的行政服務中心整個體系而言，從縱向上可以分為省、市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣四個等級，橫向上又可以分為綜合性的行政服務中心、政府部門的分中心如房產交易中心、社會保險管理中心等等?？墒牵嬗^察整個體系的縱向結構來看，“當前各地的行政服務中心都是僅限在市和區(qū)縣兩級設立的，是在‘條塊分割’的現(xiàn)有管理體制之下從中間突破了一個機構，接下來的問題是如何實現(xiàn)省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的整體銜接

7、、對口?！本驼鎸嵡闆r而言，我國的行政服務中心還未能夠真正的實現(xiàn)權利下移,致使在行政服務中心內部的縱向資源流通不暢，信息阻塞嚴重。對于區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的行政服務中心大多只能夠起到代辦的作用，很多復雜服務項目的辦理仍需要在區(qū)（縣）級以上的行政服務中心才能辦理。由此明顯可見，行政服務中心保留了我國行政管理體系中“從上而下”的傳統(tǒng)，但是這種傳統(tǒng)的管理模式，與行政服務中心“自下而上”的產生發(fā)展以及行政服務中心為群眾辦實事的服務模式恰恰相悖從而造成了成本的上升與資源的浪費。 二、 服務型政府的構建，實現(xiàn)政府職能轉變 （一） 常熟地區(qū)的社會組織與服務型政府的關系 社會組織的興起是人民群眾在社會力量方

8、面的成長表現(xiàn)的重要標志之一，是目前背景下社會自組織和自管理、自服務的重要載體，體現(xiàn)了在新的歷史條件之下，法治國家與公民社會合作關系的調整，體現(xiàn)了現(xiàn)代政府與現(xiàn)代社會生活之間相互影響、相互制約與相互推動的密切關系。從某一個層面上來看，由于社會組織的全面積極參與，當代政府的改革工作已經不能僅僅做到是對傳統(tǒng)官僚制政府的組織機構、政務流程和部門職能的封閉式自我再造，而逐漸轉變成為通過政府與社會間的良性互動，變革傳統(tǒng)的一元化社會治理和公共服務模式，從而達到社會運行機制的全面合理有效提升。在黨的十六屆三中全會上首次在黨的文件中提出了對于服務型政府建設的明確要求，強調要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務的

9、職能，突出強調了“服務”二字在政府職能中的體現(xiàn)。 （二） 對于公共服務型政府主要職能的思考 1. 政府需要提供制度，供給服務 政府是作為秩序化統(tǒng)治的機構而得以存在的。作為秩序化代表的政府，必須能夠為人們和社會提供社會秩序的制度供給，也就是要能夠為社會制定出一個權威的人人能夠接受且必須遵守的制度框架或者制度模式。人們需要政府的目的，首先就是期望政府能夠提供給人們一個合理且有序的社會環(huán)境，這個環(huán)境的確立則完全依賴于政府能夠提供良好的制度。對于政府而言，還應該根據(jù)社會環(huán)境和自然環(huán)境的變化，不斷地推進制度的創(chuàng)新。政府必須能夠為市場經濟的運作提供出基本需要的制度、規(guī)則、以及框架，這包括：界定和產權

10、保護、契約的執(zhí)行、金融制度、法律和秩序的維持、公司法、著作版權等一系列涉及人們生活生產相應的法律與法規(guī)制度?，F(xiàn)代的經濟社會同樣也是一個政治體系，沒有統(tǒng)一的游戲規(guī)則和經濟生活的框架，經濟體系的運轉將是不可能實現(xiàn)的。通過對于現(xiàn)行經濟體制下的實踐證明，“市場經濟的前提是受保護的財產權、得到維護的交易制度和對于糾紛的有效解決，而政府提供了安全、秩序和公正的、具有規(guī)模經濟的制度安排?！? 2. 政府要承擔提供公共產品的職責 現(xiàn)代經濟學普遍把現(xiàn)實產品分為公共物品和私人物品。典型的公公共產品包括國防、基礎研究、交通管制系統(tǒng)、導航設施以及其他基礎設施，還有包括教育、社會保險在內的準公共產品。從理論層面上講，

11、對于這些公共產品，往往是投資規(guī)模較大、投資的周期長、收效慢，對于企業(yè)而言，投資于公共產品無利可圖；對于個人而言，其龐大的投資規(guī)模往往無力承擔。加上公共物品所具有的非排他性特征，就注定了公共產品不可能由市場來進行提供，此時，政府的職能就得到了充分的顯現(xiàn)。但是，政府干預公共產品并不意味著全部由政府部門直接提供，對于一些公共產品或者準公共產品而言，可以根據(jù)實際的需要，盡可能的在政府的相應支持下由社會組織來提供，實現(xiàn)政府職能與社會組織的完美結合，在這個過程中，政府要做好組織領導的工作。 3. 政府要負起責任保護共有資源和自然資源。 政府在服務于人民的同時，要將眼光放長遠，注意保護共有的資源和自然資

12、源。共有資源是指那些有競爭性而無排他性的物品，比如清潔的空氣和水等不可再生的自然資源等，這些資源的存在和合理利用與我們的生存發(fā)展息息相關。正是由于共有資源有競爭性而無排他性的特點，使其容易遭受掠奪性的獲取，即導致所謂的“公用地災難”?！霸S多人共有的東西總是被關心最少的，因為所有人對自己東西的關心都大于與他人共同擁有的東西”。面對這個領域市場失去作用的問題，政府就要通過管制措施保護共有資源和環(huán)境，為減輕使用過度的問題，甚至可以采取收費的政策。 4. 政府需要盡責維護宏觀經濟的穩(wěn)定。 市場調節(jié)，能夠實現(xiàn)市場環(huán)境的均衡。但是，市場調節(jié)所實現(xiàn)的均衡，是一種事后調節(jié)并且通過分散決策而完成的所謂均衡，

13、它往往具有相當程度的自發(fā)性和盲目性，由此就帶動了宏觀經濟周期性的波動和經濟總量的失衡。對于現(xiàn)實經濟的理論研究和經濟的發(fā)展史均已證明，此時沒有政府出面的干預，就會導致通貨膨脹，引起社會的動蕩。目前，我國正處于轉型時期，市場體系也正處在發(fā)育和走向成熟的階段，價格機制的誤導和自由競爭而引發(fā)的非法壟斷將會不可避免的發(fā)生，這就必將導致市場經濟系統(tǒng)運行的混亂和無序。因此，政府必須要運用經濟手段連同法律手段進行國家的宏觀調控，以能夠保持宏觀經濟的穩(wěn)定。 （三） 對于政府職能轉變與服務型政府職能重構的幾點思考 對于政府職能的發(fā)揮，始終要隨著政府所處的社會政治、文化和經濟環(huán)境的變化做出必要的改變與創(chuàng)新。在黨

14、的十六屆四中全會上，明確提出了我國要構建和諧社會，這就要求我們的政府能夠站在時代的高度，遵照構建社會主義和諧社會的需要重新構建服務型政府的職能，以便能夠順利適應構建社會主義和諧社會的需要。 首先，要實現(xiàn)政府職能轉變在制度上的創(chuàng)新。制度是行為有序進行的基礎與保障，想要構建服務型政府，首要的任務必須是進行制度的創(chuàng)新。能夠以制度的形式把服務型政府的基本理念設想變成法律法規(guī)，才能夠把轉變政府職能真正的落到實處。 1．以公民參與為核心，重新構建和諧民主的政府。對于服務型政府，其基本宗旨就是以人為本，服務的對象是社會大眾。能夠得到社會公眾的參與，政府在管理中才能了解社會需要什么樣的服務，如何提供社會要

15、求的服務等等；同時，公民參與管理事務的拓展有利于增加政府的整合能力，抵制政府權力在實施過程中的變質。對于公民而言，“參與意味著他們與決策過程本身有著重要的關系，至少它意味著他們不僅有機會選擇，而且可以在決策過程的某一點影響決策者，這種影響對最終的決策及其實施有著顯著的效果?！? 2．構建法制政府，以依法行政為核心?！胺ㄖ普侵刚畷r刻都受到法律約束和支配的法制建設狀態(tài)”，這就要求任何的政府及其工作人員都必須要遵循特定的行政程序、能夠在法定的范圍內依法行事，無論是在行政決策還是行政執(zhí)行等行政行為過程中都必須依照法定的程序履行自己的職責，做到既不失職又不越位。 3．全力打造高效能的政府，嘗試以

16、電子政務與績效評估為核心。有效的利用電子信息技術，一方面可以使政府的服務程序和服務流程更加的流暢和公開透明，不同的部門得以能夠跨越時間和空間的限制，實現(xiàn)本地化辦公方式，提高政府服務的效率。與此同時，通過信息技術的運用可以精簡政府服務機構的成員，優(yōu)化政府的機構，從而達到節(jié)約成本的目的；另一方面，電子政務制度的構建還促進了政府信息的公開化、透明化，有利于政府同公眾的及時溝通，便于及時掌握公眾信息，根據(jù)公眾的需求來調整自身服務中的缺失，調整服務的方式與范圍，以提高政府服務的質量，最終做到效率與質量的有機統(tǒng)一。實施合理有效的績效評估制度，能夠避免社會資源的浪費，節(jié)約政府服務的成本，同時提高政府服務的效

17、率，提高服務質量。 其次，要通過有效合理的手段實現(xiàn)政府決策職能的創(chuàng)新。關于如何解決當前存在的矛盾與沖突，公共政策將要發(fā)揮重要的作用。而事實上，我國所有的重大的改革措施，最終都是通過制定相關的公共政策來推動的。對于目前所出現(xiàn)的不和諧因素，根本的原因就是在于制度本身的遲滯。因此，無論是從政府決策的實踐上看還是從公共政策自身的功能上看，政府決策職能的創(chuàng)新將在構建和諧社會、維護社會公平等方面承擔著關鍵的作用。通過科學的政府決策，能夠實現(xiàn)新的功能體現(xiàn)在以下幾個方面： 1．完善公平原則的實施。要建立一個健全的社會政策體系，關鍵的一點是能夠貫徹社會公平的原則。對于政府公共政策的制定，其著眼點與效益的落腳

18、點必須能夠以社會中的弱勢群體為中心，重點在于能夠增強政策的體系化與專業(yè)化，明確政策受惠的對象，建立政策執(zhí)行機構的責任制，能夠保障政策的高效執(zhí)行，發(fā)揮出最大的政策效果。 2．制定相關的政策實現(xiàn)利益的規(guī)范化和制度化。期望實現(xiàn)政府功能的整合，關鍵在于政策的規(guī)范化與制度化，即能夠建立起一套以維護社會公正和公平的完整、科學的具體制度、體制、法規(guī)作保障的政策體系。并能夠依法建立健全“社會福利廣泛、社會保險有靠、社會援助及時”的社會保障機制。 3.建立完善社會協(xié)調機制。能夠建立合理健全的社會協(xié)調機制是有效整合社會力量、保持社會穩(wěn)定的重要制度化手段。其主要目的是能夠實現(xiàn)權利平等、機會均等、規(guī)則平等。一是要

19、能夠打破單一利益主體的格局，允許多元利益主體的存在與發(fā)展，同時建立健全“利益分配公平、利益共享合理”的利益協(xié)調機制；二是要暢通利益表達的渠道，使不同利益主體的不同要求能夠得到完全的表達和上升，并能夠建立起可以充分反映民意、廣泛集中民智、珍惜民力的政府決策機制。 最后，明確服務型政府的行政倫理職責。在構建社會主義和諧社會的進程中，維護社會的公正、平等是人民群眾的一致呼聲和共同愿望。因此，建立以維護社會公平公正和平等為目標的行政倫理責任，就成為構建和諧社會對于政府職能變革的基本要求。 1.政府能夠建立起問責機制。政府需要對自己的行為負責，實現(xiàn)權責統(tǒng)一是現(xiàn)代社會對于民主政府的必然要求。一個有效能

20、和民主的服務型政府應該是而且必須能夠成為一個負責并可問責的政府。服務型政府中政府的主要責任是為社會和公眾提供有效的服務。“具備高度責任感和負責精神、完善的問責機制和可問責制，是一個合法現(xiàn)代政府所必需的品質及其活動的源泉?！闭诼男蟹章毮軙r應當堅持“權責統(tǒng)一”原則，切實做到“有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償、違法許追究”，及時對公民提出的服務要求做出積極回應并接受問責。 2．政府應當“善治”。此處的善治是相對于善政而言的。善治的本質特征在于政府與公民對于公共生活的合作管理，這是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的一種最佳狀態(tài)。善治，就是能夠使公共利益最大化的社會管理過程。以善治為指

21、導理念，塑造政府與公民的良好合作關系，具體有賴于公民的自愿合作和對政府權威的自覺認同，這個過程需要公民的積極參與?！耙粋€民主政府在進行決策之前與各社會團體進行商討，具有重要的意義。這不只是為了選定受歡迎的政策，也是為了緩和與那些受損者之間的摩擦，因為這些受損者至少會認為他們的意見曾被且將會再被政府聽取?！痹谖鞣絿?，公民通過第三部門參與公共事務被視為一種創(chuàng)造信任和形成社會資本的重要基礎，所以想要救治目前公共政策失靈的現(xiàn)狀，提高公共管理和政府提供公共服務的效率，就必須要大力發(fā)展第三部門。 三、信息化對于服務型政府建設的推動作用——以常熟市電子政務的建設為例 近年來，常熟市政府按照中共中央關

22、于政府行政管理體制改革的要求，圍繞著建立服務型政府的總體目標，以滿足社會整體公眾對于信息化應用的普遍需求為工作出發(fā)點，從管理透明、服務創(chuàng)新、群眾參政、普遍惠民等方面進行入手，借助政府的力量大力推進電子政務建設和社會生活各領域的信息化建設，并由此初步建立起了“可用、可親、可信、可靠”的電子政務的基本框架，以及廣泛覆蓋社會信息化應用體系，從而有力的推動了常熟的服務型政府的建設。 （一） 信息透明化，維護公眾的知情權，構建陽光政府 在政府向服務型轉變的過程中，知情權作為公民的基本權利，成為政府必須保證的首要權益。知情權是政治民主化的必然要求與結果，保護和尊重公民的知情權，將政府的行政行為置于全社

23、會的監(jiān)督體系之下，將有利于促進政府依法行政，建設透明、誠信、廉潔的優(yōu)秀服務型政府。常熟市政府以推進政府信息公開為目標，以規(guī)范公開內容、拓展公開渠道為重點，促進政府的依法行政和政務透明規(guī)范，努力落實市民的知情權和監(jiān)督權。 常熟市出臺了《常熟市政府信息公開規(guī)定》，正式確立了“公開為原則，不公開為例外”的政府信息組織原則，并在原先拓展政府主動公開信息的基礎上，重點推進依申請公開信息的梳理和發(fā)布，同時建立起政府信息公開監(jiān)督檢查和評估的工作制度，每年向社會發(fā)布常熟市政府信息公開年度報告。2008年，常熟市政府依據(jù)國家《政府信息公開條例》，結合近年來的實踐得失和工作實際，修訂發(fā)布了新的《常熟市政府信息公

24、開規(guī)定》。截止到2008年的末期，常熟各級政府機關累計主動公開的政府信息達到了31萬條，受理政府信息公開申請4.16萬件，申請滿足或者部分滿足率接近80%。 （二） 大力提高政府的辦事效率，打造高效能的政府機構 為了能夠有效提高辦事效率，常熟市政府充分利用信息化手段促進信息資源共享和業(yè)務流程優(yōu)化，有效提高了行政水平，強化行政責任體系的建設，提升政府的行政執(zhí)行力。與此同時，常熟通過服務資源和渠道的整合設計，探索形成了一套充分適合自身的利用信息化體現(xiàn)便民利民的服務新模式。 常熟市政府通過對政府內部資源和各部門的有效整合，創(chuàng)造了“一網辦事”、“一線辦事”、“一門辦事”、“一卡辦事”的獨特、便捷

25、的管理模式。從2002年初，常熟就開通了“中國常熟”政府門戶網站，全市的各級政府機關和部門也陸續(xù)開通了門戶網站。截止到2008年末，“中國常熟”共集聚網上辦事1677項，可提供在線受理、辦事狀態(tài)查詢、結果反饋、網上咨詢、網上監(jiān)督投訴等各類便民的服務，使公共事務的處理更加便捷，切實提高了政府執(zhí)政效率。同時，為使政府的便捷服務范圍更加廣泛，常熟結合政府職能轉變和體制調整，對已有一定規(guī)模的政府專業(yè)性呼叫中心熱線逐步進行分類合并，漸漸形成了以12319城建服務熱線、12333勞動保障咨詢熱線、12315消費者申（投）訴舉報熱線、962200社區(qū)服務熱線等為代表的政府咨詢服務呼叫中心。政府盡力采取各種能

26、夠簡化辦事手續(xù)，便捷人民群眾的措施，將服務型政府的建設落到實處，做到了真正的便民、利民、為人民服務。 為了保障決策的合理制定和順利實施，常熟市政府同樣注重對公民參與權的保護，促進科學決策的推出。推進了服務普遍化的進程，努力做到了使全民受惠，讓人民切實感受到了服務型政府的建立已經的的確確落到實處。 結束語 綜上分析，傳統(tǒng)的政府已無法適應現(xiàn)代公共服務承擔的廣泛的管理角色的要求，要將原本的政府單一治理模式轉變?yōu)檎c社會的共同治理。轉變政府職能角色絕不是簡單的弱化政府職能，而是應該與強化政府的職能相統(tǒng)一，讓政府作為市場和第三部門共同作用的催化劑，作為現(xiàn)代社會發(fā)展的推進器，為社會公眾提供

27、高效、優(yōu)質的公共服務，實現(xiàn)政府職能向服務型政府職能的切實合理轉變。 從常熟的實例看：社會組織的參與者主要是現(xiàn)代意義上的公民，因此，加強公民意識教育，培養(yǎng)公民建立一種誠信、負責的公民責任，培育以關懷公共事務、關心公共事業(yè)、關注公共價值等精神為主體的公民文化，就尤其顯得重要。公民社會的充分發(fā)展以及現(xiàn)代合格公民的培養(yǎng)也會使政府職能的轉變更加的順利，產生一種水到渠成的效應。隨著社會組織的發(fā)展，應該根據(jù)社會組織的自身特點構建起一套類似市場和行政的制度體系。通過這些文化與制度層面的建設，達到營造法律政策環(huán)境、重塑國家權力結構、由單一政府選擇轉向政府和社會的共同選擇，用以促進服務型政府與社會組織的良性互動

28、，最終建立起兩者之間平等、互助、協(xié)調的友好伙伴關系，從而實現(xiàn)政府對于社會的有效治理。常熟的服務型政府建設模式為我國政府的轉型提供了成功的先例與寶貴的借鑒經驗。 參考文獻： [1]李傳軍.服務型政府的概念和內容[J].學習與探求,2007年第1期 [2]蔡放波.政府管理模式改革的必由之路[J].山東人事,2007年第12期 [3] 劉麗華,張雋. 基于科學發(fā)展觀的政府再造——創(chuàng)建服務型政府淺論[J]達縣師范高等?？茖W校學報, 2005年第6期 [4] 張向東. 我國政府公共服務職能現(xiàn)階段的描述[J]長江大學學報(社會科學版), 2007年第3期 [5] 張向東.

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