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1、 地方政府的管理職能淺談
一、地方政府的社會管理職能
1.地方政府是服務(wù)型政府
服務(wù)型政府或曰公共服務(wù)型政府，是以提供公共產(chǎn)品、為人民服務(wù)為首要職責(zé)的政府。服務(wù)型政府的基本理念是以人為本，即以為民、利民、便民、富民為現(xiàn)實目標;以人民滿意、社會安寧以及人的全面發(fā)展為價值追求。服務(wù)型政府的基本精神是公共精神，即代表公共意志、管理公共事務(wù)、維護公共秩序、保障公共安全。服務(wù)型政府的基本職能是滿足公共需求，即為社會提供充足的公共產(chǎn)品，為市場競爭創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，為勞動者提供就業(yè)和保障，為公民生活提供高質(zhì)量服務(wù)。
“服務(wù)型政府”是與“管制型政府”相對而言的。管制型政府是計劃經(jīng)濟條件下的政府模式，
2、管制是計劃的特征和需要;服務(wù)型政府是市場經(jīng)濟條件下的政府模式，服務(wù)是在市場失靈領(lǐng)域社會對政府的公共需求。服務(wù)型政府有著與管制型政府完全不同的特點。概括說來，其區(qū)別主要在：管制型政府因偏好管制而往往導(dǎo)致過度管制，服務(wù)型政府則注重服務(wù)而輔之以必要管制;管制型政府是依靠行政審批實施管理而且重審批輕管理，服務(wù)型政府則通過便捷的服務(wù)進行管理而且重在提高公民的便利程度;管制型政府是以行政命令方式實施自上而下的單向規(guī)制型管理，服務(wù)型政府則根據(jù)社會需求調(diào)整政策，提供服務(wù)，實行雙向回應(yīng)型管理。
地方政府的核心職能是服務(wù)。在政府的兩大基本職能中，政治統(tǒng)治職能歷來主要由中央政府行使，地方政府的主要職能是實施社
3、會管理;在市場經(jīng)濟和民主政治條件下，地方政府的社會管理職能，主要不是通過管制的方式，而是通過服務(wù)的方式來行使。因此，地方政府的核心職能是保證提供基本的公共服務(wù);地方政府的改革方向是向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型;地方政府的根本追求是為人民服務(wù)，使人民滿意。如果說建設(shè)服務(wù)型政府是中國政府改革的基本方向的話，那么，這場改革理應(yīng)是自下而上的改革，首先要通過改革，使地方政府成為服務(wù)型政府，成為人民滿意的政府;因為公共服務(wù)項目大量的是由地方政府特別是基層政府提供的，為人民服務(wù)，人民首先感受到的是地方政府的服務(wù)，人民對政府公共服務(wù)的滿意度，無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上，首先是對地方政府的直接評價。
2.服務(wù)型政府
4、的社會管理職能
在公共行政學(xué)的基本范疇中，社會管理和公共服務(wù)都有廣義和狹義之分。從廣義上說，社會管理是對除政治統(tǒng)治之外的全部政府職能的概括，包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務(wù)在內(nèi);目前我國官方文件中普遍使用的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項政府職能的提法是從狹義角度講的。廣義的公共服務(wù)是指廣義的公共產(chǎn)品(包括服務(wù))供給，所謂服務(wù)型政府就是使用的廣義公共服務(wù)概念，即把政府的權(quán)力行使和活動范圍嚴格限定在公共領(lǐng)域，把政府職能限定于提供廣義的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)上。換句話說，所謂服務(wù)型政府就是以服務(wù)的理念和服務(wù)的方式依法實施社會管理職能的政府。為了不致在概念上造成混亂，本文在論述中從眾，采
5、用通行提法，即使用廣義的“公共服務(wù)”概念(這是“服務(wù)型政府”概念得以成立的前提)和狹義的“社會管理”概念(這是“四職能說”得以成立的前提)。
從狹義角度說，現(xiàn)代服務(wù)型政府的社會管理職能主要有四項——建立法制基礎(chǔ);投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施;保護社會弱勢群體;保護和優(yōu)化環(huán)境。政府的社會管理功能的有效發(fā)揮是堅持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的基本前提。政府作為社會公共組織，其社會管理職能可以說是千頭萬緒;但最重要和最主要的是上述四項。
在依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的過程中，建立法律和制度基礎(chǔ)，無疑是政府的最基本的職責(zé)之一。無論是政府依法行政還是社會依法自治，都必須有法可依;法制化的公共
6、政策和公共制度供給永遠是第一位的問題;而這是除立法機關(guān)和授權(quán)的政府組織外，任何社會組織所無法提供的純公共產(chǎn)品。投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是優(yōu)化環(huán)境的重要方面，因而是服務(wù)型政府的基本責(zé)任。如道路交通、水電樞紐、排污防洪、垃圾處理、公園與城市美化等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都是需要政府來投資的。雖然這些設(shè)施的消費在一定條件下可能會因部分的排他性而使私人組織也有投資的沖動，從而也可以部分地實現(xiàn)投資主體的多元化，但不能依賴于社會和私人的投資則是肯定的;即使由非政府組織投資，也必須由政府負責(zé)規(guī)劃和界定產(chǎn)權(quán)。
傾向于保護社會弱勢群體和對窮人提供幫助，是世界上所有民主政府的基本特征。以為人民服務(wù)為宗旨的中國政
7、府更應(yīng)當將其視之為自己的神圣義務(wù);堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，為處于社會最底層的普通百姓排憂解難辦實事;特別是在社會主義初級階段和市場經(jīng)濟發(fā)育尚不成熟的社會轉(zhuǎn)型期，關(guān)注社會弱勢群體的生活狀態(tài)，保護弱勢者和貧困者的基本權(quán)利不受剝奪和侵害，通過公共政策傾向、司法援助、社會救濟、財政轉(zhuǎn)移支付、社會保障制度以及扶貧開發(fā)等多項措施，為社會弱勢群體和貧困階層提供多方面的幫助和救援，從而保持政治穩(wěn)定和社會公正，實現(xiàn)共同富裕和全面協(xié)調(diào)發(fā)展，是人民政府義不容辭的一項天職。
社會全面進步的一個重要標志是人的生活環(huán)境的不斷改善。因此，政府的一項重要社會管理職能就是保護環(huán)境并不斷地優(yōu)化環(huán)境。保護環(huán)境
8、包括保護自然生態(tài)環(huán)境不被破壞和保護社會生態(tài)環(huán)境不致受損兩個方面。保護并改善自然生態(tài)環(huán)境，保持自然資源的合理開發(fā)和利用，是實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的基本保證;也是全球治理對一國政府提出的治理要求。保護并改善社會生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)各種社會資源的合理配置和有效開發(fā)利用，不斷優(yōu)化包括政治生態(tài)、經(jīng)濟生態(tài)、文化生態(tài)在內(nèi)的各種社會生態(tài)環(huán)境，是社會全面進步的重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標對中國政府提出的治理要求。
上述四項社會管理職能的有效發(fā)揮，需要政府與社會的合作治理作基礎(chǔ);但作為公共產(chǎn)品的提供者，政府首先責(zé)無旁貸，特別是服務(wù)型的地方政府。
二、中國地方政府履行社會管理職能過程中存在的主要問題
9、 社會管理即對社會公共事務(wù)的管理，是任何時代任何國家的任何政府都必須履行的基本職能。因為它是穩(wěn)定、和諧發(fā)展的社會所不可缺的。在市場經(jīng)濟條件下，外部性和非正義等“市場失靈”現(xiàn)象必然引發(fā)各種利益矛盾與社會沖突，需要政府通過加強社會管理來予以矯正;在經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型時期，為了保持良好秩序和社會穩(wěn)定，從容應(yīng)對各種突發(fā)事件和公共危機，更要求政府通過有效的社會管理來維護國家和民眾的利益。政府的社會管理職能主要是通過制定并有效執(zhí)行公共政策和公共法規(guī)，從而規(guī)范社會運行，化解社會矛盾，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，維護社會公正來予以體現(xiàn)的。
改革開放以來，我國地方政府在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，在改善和提高
10、人民的物質(zhì)生活方面，發(fā)揮了重要的作用，做出了積極的貢獻。但在統(tǒng)籌經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌各項社會事業(yè)的全面進步，提高人民生活質(zhì)量方面，還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)和諸多問題。一些地方片面追求經(jīng)濟增長速度和GDP指標，造成盲目投資和大量低水平重復(fù)建設(shè);一些地方不惜以浪費資源、破壞環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟;一些地方官員更多關(guān)注的是財稅上繳及招商引資數(shù)字，而忽視關(guān)系百姓生活及其切身利益的社會事業(yè)的發(fā)展等等。這與黨的十六大提出的全面建設(shè)更高水平的小康社會的實現(xiàn)目標及十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展思想還存在很大的差距?，F(xiàn)擇其要者分述如下：
1.在統(tǒng)籌發(fā)展觀上，地方各級政府更多關(guān)注的是經(jīng)濟生活內(nèi)部各經(jīng)濟要
11、素之間的統(tǒng)籌，很少將目光投注到經(jīng)濟與社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌上。
經(jīng)濟固然是社會的基礎(chǔ)，但社會是由多種要素構(gòu)成的復(fù)雜“有機體”，并不僅僅是一個單純的經(jīng)濟社會。經(jīng)濟增長不能代替社會發(fā)展，GDP指標不能替代反映社會發(fā)展總體水平的綜合指標體系。在推動社會發(fā)展的生產(chǎn)力各要素中，人是最活躍的要素。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，首先要確立以人為本的理念，更多地關(guān)注與人的全面發(fā)展關(guān)系密切的衛(wèi)生、教育、文化等項事業(yè)的發(fā)展水平，滿足民眾日益增長的需求，使最廣大的人民群眾特別是占人口80%的農(nóng)民能看得起病，上得起學(xué)，打得起官司。這不是靠單純地發(fā)展經(jīng)濟能解決的問題，而必須要通過衛(wèi)生、教育、司法和社會保障體制改革和加大政府對
12、此類事業(yè)的投入來不斷地促進發(fā)展才能解決。目前，我國公共衛(wèi)生保健支出占GNP比重為2.0%，比中等收入國家的平均水平低0.5個百分點;而在一些落后的山區(qū)農(nóng)村，醫(yī)療衛(wèi)生條件甚至倒退到計劃經(jīng)濟時期的“合作醫(yī)療”水平以下，農(nóng)民因看病難改而去求神拜佛，搞封建迷信。我國公共教育支出占GNP比重上世紀末為2.3%，比低收入國家的平均水平低1個百分點;到去年底才與低收入國家的平均水平持平。我國的社會保障體系建設(shè)還停留在初期階段，社會保障總支出占GDP比例為3.6%，而同一比例在英國是22.8%，法國是30.1%，德國是29.7%，瑞典是34.7%。時下之中國，雖然整體生活水平提高了，但下崗失業(yè)和看病養(yǎng)老的風(fēng)險
13、問題越來越困擾著社會底層廣大人群的日常生活及情緒。而各級地方政府對此并沒有像對待GDP問題那樣予以足夠的關(guān)注和重視。一些地方政府只重視抓個體私營經(jīng)濟發(fā)展的先進典型，只問農(nóng)民整體脫貧和人均收入增長情況，把解決“三農(nóng)問題”簡化為“抓票票”，并以此作為考核地方官員的主要根據(jù);至于農(nóng)民吃飽肚子后在想什么，有了“票票”后在做什么以及“票票”是怎樣搞來的，還有哪些問題得不到解決，等等，就很少過問，更甭說以此考核地方官員了。
2.在管理的方式上，地方政府更多地是采用行政專制和經(jīng)濟處罰的手段，而且是自上而下地單向管理，沒有建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的以民主法制為基礎(chǔ)的雙向回應(yīng)型社會管理體制。
14、 市場與社會是獨立于國家權(quán)力之外的兩種重要力量，它們有著與國家公共權(quán)力不同的運行機制，但同時又與國家有著千絲萬縷的關(guān)系，這種關(guān)系集中表現(xiàn)為政府必須履行的市場監(jiān)管和社會管理職能上，而這兩種政府職能的共同目標就是建立公共秩序。無論市場還是社會，其運行機制的健全和完善，都追求一種體現(xiàn)自由、民主、法治精神的公共秩序。就社會(主要是市民社會)而言，一個自主的社會的存在，是自由和民主的重要保障。在中國，所謂“社會轉(zhuǎn)型”，就是由計劃經(jīng)濟體制下形成的高度國家化了的社會，轉(zhuǎn)向適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的具有相當自主性和自治性的，能夠自我建設(shè)自我管理自我調(diào)整的，并能有效監(jiān)督和影響國家決策與執(zhí)行的健全的社會。這樣一個社會的
15、出現(xiàn)，是實現(xiàn)社會主義理想的重要方面;這樣一種社會的塑造，要通過政府社會管理職能的不斷改進和轉(zhuǎn)變來達到。在這方面，地方政府和基層政府負有神圣的使命。
問題在于，許多地方政府特別是基層政府，在履行社會管理職能的過程中，依然秉持一種計劃習(xí)氣。不但在管理理念上無意于培植自由和民主精神，而且在實施具體管理的過程中，常常用簡單粗暴驅(qū)逐著人性和理性;以專制手段扼殺著自由、民主和人權(quán)。譬如在政府管理的記錄中，于城市屢屢發(fā)生的“處女賣淫案”和“強制性拆遷”案，于農(nóng)村在在出現(xiàn)的“暴力計劃生育”和“武力干涉種植”事件等就是明證。特別是在農(nóng)村計劃生育工作這項典型的社會管理職能的行使過程中，最能體現(xiàn)地方政府管理存
16、在的行政專制作風(fēng)和經(jīng)濟處罰特征：以罰代管，以罰代法;只要收到罰款，超生劣育兩由之，毫無政策性和公共性可言。一些基層政府的執(zhí)法人員，以最不人道最乏人性的方式管理著最具人性最關(guān)人本的事務(wù)。其方法之簡單，行為之粗暴，以及專制和處罰的過度，達到了無以復(fù)加、令人發(fā)指的地步：上房揭瓦、進圈趕羊，推車子、搬電視、拉糧食，大有鬼子進村了之勢。如果說這些是極端的例子的話，那么，強行提供一些民眾并不急需的有嘗公共服務(wù)以及屢禁不止的“三亂”現(xiàn)象則是非常普遍的。一些政府部門的行政執(zhí)法人員，特別習(xí)慣于也善于運用行政的(專制)和經(jīng)濟的(處罰)手段管理社會公共事務(wù)，而惟獨不善于運用法律的手段實施管理;因為后一種手段會限制其
17、自由裁量權(quán)。在行政手段中，審批發(fā)證又是最常見的管理手段;因為這種手段既專制(審批毫無民主可言)又經(jīng)濟(以收費代替制裁)，可普遍適用于對企業(yè)、社會組織和公民個人的管理，能“以不變應(yīng)萬變”且屢試不爽。審批—發(fā)證—驗證—換證—再審批，成為一些政府部門行使職權(quán)的重要方式，這也是變“公共行政”為“部門行政”，導(dǎo)致部門權(quán)力利益化的主要原因。
3.在抓發(fā)展這個執(zhí)政興國的第一要務(wù)上，一些地方政府往往把發(fā)展只理解為經(jīng)濟的發(fā)展，用經(jīng)濟政策代替社會政策;政府的主要精力和工作重點放在了聚精會神抓項目、一心一意謀經(jīng)濟上，而沒有足夠地加強對發(fā)展環(huán)境特別是對公共軟環(huán)境的建設(shè)和營造。
抓環(huán)境其實就是從調(diào)整的角度謀
18、發(fā)展，從可持續(xù)的角度謀發(fā)展。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，首先依賴于一個良好的大環(huán)境，特別是良好的社會人文軟環(huán)境。政府創(chuàng)造環(huán)境，社會(企業(yè))創(chuàng)造財富，是已為中外許多地區(qū)和國家發(fā)展的事實所證明了的一條可持續(xù)發(fā)展道路。沒有梧桐樹，難引金鳳凰。沒有一個安全的寬松舒心的具有民主和法治氣息的適宜于干事創(chuàng)業(yè)的社會人文環(huán)境與公共政務(wù)環(huán)境，就不可能吸引來眾多的投資者和重大的發(fā)展項目。在一個缺乏安全和信用的社會，在一個政府管制、行業(yè)壟斷、市場分割、區(qū)域封鎖的地區(qū)，會使有經(jīng)驗和眼光的投資者望而生畏，知難而退。據(jù)光明日報報道，目前,臺商在內(nèi)地投資的40%在江蘇,當問及臺商為何看中江蘇時,臺商直言不諱：“這里社會治安好,文化底
19、蘊深,人的素質(zhì)好?！辈华毰_商，在蘇州工作了7年的美國商人告訴記者,現(xiàn)在位于江蘇的分公司是美國總部最放心的企業(yè),而他很喜歡晚上帶著兒子在小巷子里騎自行車,品味安全寧靜的“好生活”。一名外商到蘇州準備投資,卻沒有先和官方接觸,而是深夜站在街頭“考察蘇州的治安情況”。連續(xù)幾夜,這名外商看到蘇州街頭一撥撥下夜班的年輕女性沒有人接送,對當?shù)氐闹伟睬闆r感到放心,于是再和蘇州政府部門接觸,商談投資事宜。目前各界投資者普遍認為,在江蘇投資心里踏實、有安全感。由此可見,營造安全而有秩序的良好環(huán)境是最大的發(fā)展資本。被中外投資者和當?shù)乩习傩战许懥说摹捌桨步K”，已成為很好的招商資源、重要的投資環(huán)境和率先發(fā)展的競爭優(yōu)
20、勢。它說明地方政府的主要職能并不是談生意抓項目，而是當好“守夜人”，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和生活環(huán)境。與其“越位”招商引資，勞而無功，毋寧“補位”去治理環(huán)境，顯示政府效能。
然而，像江蘇各級地方政府這樣有眼光善作為的并不多。許多地方政府雖然腦筋動了不少，會開了不少，輿論造了不少，路跑了不少，成天洽談生意，忙得不可開交;但由于沒有找到自己的角色位置，沒有抓住發(fā)展的根本，主要職能錯了位，結(jié)果吃力不討好，事與愿違，招商引資成效甚微，而生活與投資的環(huán)境不斷惡化，使已有的投資者和經(jīng)營者也得不到鞏固。有的地方政府在制定發(fā)展思路、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展措施時，提出幾個“高舉”，幾個“加強”，幾個“狠抓”
21、，什么都想到了，惟獨沒有想到“治理環(huán)境”，“優(yōu)化環(huán)境”，“營造環(huán)境”;在“狠抓”的日常工作中，在“咬住不放”的大事中，就是沒有“社會治安”、“公共秩序”和“公共安全”。有輿論在論證政府要“咬定發(fā)展抓項目不放松”時竟然說，“發(fā)展的道理究竟硬在哪里?硬就硬在項目上”，真是奇談怪論!政府抓經(jīng)濟建設(shè)當然沒有錯，發(fā)展首先要發(fā)展經(jīng)濟更沒有錯，為發(fā)展經(jīng)濟提倡抓項目也無可厚非;但在一些地方政府官員和媒體那兒，對以經(jīng)濟建設(shè)為中心作片面地強調(diào)，把發(fā)展是硬道理作不適當?shù)匾?，過分強調(diào)政府介入微觀經(jīng)濟生活，過于注重抓項目、談生意，而淡化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，無視政府創(chuàng)造良好環(huán)境的重要性和緊迫性，則不但是政府職
22、能的“錯位”，而且也有悖于全面協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的管理理念。
4.在跨城鄉(xiāng)跨地域的社會管理中，許多地方政府或疏于管理與服務(wù)，或缺乏正義和責(zé)任，沒能有效保護社會弱勢群體的基本權(quán)益，農(nóng)民工問題猶可資鑒。
民工潮是改革開放催生的特殊社會現(xiàn)象，審視地方政府行使社會管理職能的狀況，農(nóng)民工問題是一面鏡子。如果把農(nóng)民工問題置于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和二元人口管理制度中予以考察，則民工潮現(xiàn)象就更具有某種改革的象征意義，理應(yīng)作為政府社會管理的一個特殊對象而投之以特別的關(guān)注。然而事實上只是到了經(jīng)總理批示，各地紛紛為農(nóng)民工討要被拖欠的工錢之后，農(nóng)民工問題才開始為知識階層、市民社會和公共組織所關(guān)注。
23、 無論對城市建設(shè)還是鄉(xiāng)村開發(fā)，農(nóng)民工都發(fā)揮著無可替代的積極作用，都是開風(fēng)氣之先的社會力量。他們?nèi)諠u鼓起的錢包啟發(fā)著莊稼人，為鄉(xiāng)村開發(fā)和建設(shè)注入了活力;農(nóng)民工作為進城農(nóng)民的先驅(qū)，是中國城市化進程的重要推動力量。農(nóng)民工進城，給城里的公交車增加了泥土氣和油汗味，但推動了城市第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使市民生活更加方便，城里人對農(nóng)民工由鄙夷變?yōu)榻蛹{進而發(fā)展到離不開農(nóng)民工。
然而，就是這樣一支已經(jīng)融入城市生活和城市建設(shè)之中的農(nóng)民工群體，卻并沒有真正納入城市政府社會管理和公共服務(wù)的視野之中而給予足夠的重視。在城里，農(nóng)民工群體仍然是社會最弱勢的群體;他們的服務(wù)給城市生活帶來了方便，而他們自己在城里的生活卻
24、有諸多不便。從夫妻分居、子女上學(xué)、醫(yī)療保健、社會保障一直到工資被拖欠等日常生活問題，使他們不堪其憂，卻又告訴無門。
在城市，農(nóng)民工是政府管得最多卻又最不管的群體。當他們的行為影響市容或公共秩序時，政府就來了，不但嚴加管理，從重處罰，而且動不動就趕他們出城;但當他們生活有難場有苦衷，合法權(quán)益被侵害，需要政府幫助的時候，卻找不到政府。是黨員的，想找組織反映也不得。他們只能憑著自身極強的耐力、韌性和適應(yīng)力，大事化小，小事化了，接受城市的教訓(xùn)而默默地忍受;像零散遷徙的候鳥，冬去春來自己覓食，一切靠自己主張，缺乏團隊的依靠。
農(nóng)民工問題的確是一面鏡子，反映出社會的進步與落后，映照出政府管理與
25、服務(wù)的得失狀況，也為地方政府特別是城市政府的職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新提出了新的問題，提供了新的素材和視覺。有媒體報道，苦甲天下的甘肅定西市把保護農(nóng)民工的合法權(quán)益當作勞動保障工作的重要內(nèi)容來抓，從政策保護、清欠工資、勞動年檢、勞動合同、安全保障等方面為農(nóng)民工撐起了五把“保護傘”。盡管在政府的干預(yù)和督促下，到目前為止用人單位已補發(fā)的1875.89萬元，只占拖欠農(nóng)民工工資總數(shù)的68.2%，但政府關(guān)注農(nóng)民工問題的誠意，為農(nóng)民工撐起“保護傘”的舉措令人感動。
5.在社會事業(yè)管理上，政事不分的問題依然存在;而發(fā)展缺乏規(guī)劃，導(dǎo)致不合理擴張，以及因利益關(guān)系和制度建設(shè)滯后引發(fā)的條塊分割、“內(nèi)部人控制”等問題更為
26、突出。
強化社會管理的目的在于發(fā)展各項社會事業(yè)，政府社會管理的基礎(chǔ)也在事業(yè)的發(fā)展。但很多事業(yè)單位中部分機構(gòu)的設(shè)立，并非基于經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，而是出于解決政府機構(gòu)改革過程中“甩包袱”的需要，或某種利益需要。一些本應(yīng)作為營利性市場主體存在的經(jīng)營性機構(gòu)堂而皇之地存在于事業(yè)單位之中;而某些承擔(dān)社會公益職能的事業(yè)單位，按企業(yè)化方向轉(zhuǎn)制或依企業(yè)化管理要求被推向市場后，被迫放棄了公益目標，使社會事業(yè)和國家目標受到損害。
除了在事業(yè)的發(fā)展上缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)安排外，對一些事業(yè)單位放權(quán)過度、約束不足的問題也普遍存在。各項社會事業(yè)有其不同的發(fā)展邏輯，應(yīng)根據(jù)事業(yè)本身的特殊規(guī)律，區(qū)別對待。對有些公益性
27、很強的事業(yè)機構(gòu)，在放權(quán)的同時必須建立有效的約束機制。否則在利益的驅(qū)動下，某些事業(yè)可能偏離公共目標。譬如在基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究、衛(wèi)生防疫、黨校和行政學(xué)院等承擔(dān)法定公共責(zé)任的機構(gòu)也被允許創(chuàng)收的情況下，如果對于創(chuàng)收活動及其收支制度沒有必要的限制，則必然導(dǎo)致這類機構(gòu)的目標和行為偏離社會事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)范而走向自利化的道路，至于一些事業(yè)單位在創(chuàng)收中出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”問題就更值得警惕。
在事業(yè)改革的過程中，由于管理體制上的缺陷，不同層級政府間的管理責(zé)任缺乏合理劃分，引致條塊分割和低水平重復(fù)建設(shè)與發(fā)展的弊端。由于各地區(qū)市場發(fā)育的差別和財政能力的差距較大，致使各項社會事業(yè)在整體上發(fā)展不均衡，部分基礎(chǔ)性事業(yè)
28、因沒有及時進行資源整合和布局調(diào)整，缺乏足夠的扶持而日漸萎縮，直接影響到經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進步。
三、造成地方各級政府社會管理職能錯位的基本原因
1.對“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的片面理解
“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”是我國黨和政府在鄧小平同志“發(fā)展是硬道理”的思想指導(dǎo)下作出的正確選擇。是應(yīng)當長期堅持的施政方針。但在思想方法存在片面性，習(xí)慣于走極端的一些同志那里，“中心”變成了“唯一”，變成了“全部”，其它各項事業(yè)為中心工作服務(wù)變成了為中心工作讓路，逐漸變得無足輕重、無關(guān)緊要;甚至于連“人”這個根本，也被中心所淹沒。曾幾何時，在政府的行政理念上，一切服務(wù)于中心，一切為了中心，抓中心可
29、以不惜一切;抓住中心就抓住了根本，抓住了要害，一切矛盾將迎刃而解;中心工作上去了，政績就上去了，官位也隨之上去了。各方高興、皆大歡喜、名利雙收之事，何樂而不為?于是，在各級政府官員中，相當一部分人，變成了“理性經(jīng)濟人”，在他們眼中，“行政學(xué)”就是“政府經(jīng)濟學(xué)”，“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)”就是“經(jīng)濟運籌學(xué)”;在他們的日常行政行為中，最感興趣的莫過于念經(jīng)濟經(jīng)、算經(jīng)濟帳，講經(jīng)濟效益、觀經(jīng)濟行情、增經(jīng)濟數(shù)字;與經(jīng)濟無關(guān)的事很少有興趣管或干脆不管，不關(guān)涉經(jīng)濟增長的事暫緩辦或不辦，無經(jīng)濟頭腦或非經(jīng)濟型專門人才也是緩引緩用或不引不用。
有什么樣的思想方法就有什么樣的工作方式。對“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的片面理解導(dǎo)致一些地
30、方政府熱衷于參與微觀經(jīng)濟活動，而疏于基本的社會管理和公共服務(wù);偏好于在經(jīng)濟生活內(nèi)部作統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的文章，而不屑于在經(jīng)濟生活與其它社會事業(yè)之間進行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。其直接的管理后果是，雖然高呼“兩個文明”、“三個文明”一齊抓的口號，但總是難免一手硬、一手軟;經(jīng)濟指標是部分地上去了，但與人民生活密切相關(guān)的其它社會事業(yè)的發(fā)展卻嚴重滯后，人的全面發(fā)展的基本需求未能得到保障和滿足。
2.對“經(jīng)濟建設(shè)型政府角色”的自我認同
“經(jīng)濟建設(shè)型政府角色”是政府工作“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的合乎邏輯地發(fā)展。由于中心工作的重要、責(zé)任的重大，使地方各級政府將主要精力都聚集于經(jīng)濟建設(shè)，視經(jīng)濟工作為壓倒一切的中心，為最大的
31、政治;久而久之，在政府系統(tǒng)內(nèi)部，逐漸認同了經(jīng)濟建設(shè)型的政府角色。實際上自覺不自覺地完成了由過去的“萬能型政府”向“經(jīng)濟建設(shè)型政府”的角色轉(zhuǎn)型。
如果說，在由以階級斗爭為綱向以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會轉(zhuǎn)變的時期，經(jīng)濟建設(shè)型政府作為一種過渡型政府發(fā)揮了重要的政治作用，有其現(xiàn)實的合理性的話，那么，在全球化時代，在和平崛起時期，在認識到全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的重要性的今天，經(jīng)濟建設(shè)型政府的局限性就日益明顯地顯現(xiàn)出來，已經(jīng)不能適應(yīng)全面發(fā)展的社會與政治需求。以人為本的理念和科學(xué)發(fā)展觀要求一個全面履行職能的政府;全面發(fā)展的人民呼喚更加理性更具人性的服務(wù)型政府;全面建設(shè)小康社會的偉大事業(yè)需要一個更加
32、注重社會管理和公共服務(wù)的具有民主和法治精神的責(zé)任政府。
經(jīng)濟建設(shè)型政府角色的自我認同，使一些地方政府更加親近市場，更加偏好投資于有經(jīng)濟效益的項目，逐漸遠離社會事業(yè)和公共服務(wù)，不愿投資于經(jīng)濟效益較低而具有重大社會效益的公共基礎(chǔ)設(shè)施。從而使政府逐漸遠離公共性和服務(wù)性，使政府偏好與社會需求之間發(fā)生錯位，使政府不能全面而有效地履行職能，也給新一輪的政府轉(zhuǎn)型——向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變設(shè)置了角色障礙。
3.傳統(tǒng)“單向規(guī)制型政府”行政模式的慣性
在依法行政的口號下，地方政府在履行社會管理職能的過程中仍習(xí)慣于專制的方式和經(jīng)濟處罰的方式，一個重要原因是，傳統(tǒng)自上而下單向推行政令的規(guī)制型政府行政模式的
33、慣性仍在起作用。這種歷史的行政慣性對于政府轉(zhuǎn)型來說是一種可怕的力量。它像一只無形的手，推動和左右著政府的行為，使之趨向于官僚化習(xí)氣和專制性作風(fēng)。多少侵害公民權(quán)益、剝奪公民自由、踐踏民主權(quán)利的政府行為，都是在這種歷史慣性的推助下發(fā)生的。要根治政府社會管理中的“左派幼稚病”，必須廢棄以行政審批為制度支撐的傳統(tǒng)“單向規(guī)制型管理”政府行政模式，而代之以“雙向回應(yīng)型管理”的政府行政模式。一個服務(wù)型政府必然是民主的親民的政府，也更有可能成為人民滿意的政府。
政府是天生的專制派。人治、規(guī)制、弄權(quán)、專制，是政府與生俱來的偏好;而法治、服務(wù)、憲政、民主，是主權(quán)者和委托者的要求，是人民和社會的偏好。政府一旦
34、脫離監(jiān)督和制約，就會因權(quán)力擴展的本性而走向?qū)Ｖ?，進而踐踏民主與法治。因此，政府的行為方式也和其行為目標一樣，是需要在監(jiān)督者的不斷提醒下時時自我檢點，庶幾乎才能大體合乎法律與民意的要求。不能希求政府永遠是權(quán)力自覺者，也不能期望政府在一個早上就棄舊圖新、幡然改過、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。特別是在一線工作的地方政府，在歷史慣性的作用下，其職能轉(zhuǎn)變和行為轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)程度，將取決于監(jiān)督者的耐心和執(zhí)著。
4.現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度的誤導(dǎo)
從一定意義上說，政府形象的塑造，政府職能的轉(zhuǎn)變，政府角色的認定，政府作風(fēng)的養(yǎng)成，取決于干部人事制度，特別是取決于領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度和提拔晉升制度。正如中學(xué)教育教學(xué)取決于高
35、考指揮棒，高等教育的方向取決于人才市場需求一樣。正因為現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度十分看重官員的政績，而所謂政績主要是經(jīng)濟數(shù)字、GDP增長率、脫貧致富情況等等，所以就有人為增長的魔法數(shù)字出現(xiàn)，就有短期行為的各種形象工程、政績工程涌現(xiàn)，就有餓著肚子卻已整體脫貧了的縣市再現(xiàn)。君不見，在計劃生育一票否決時，計劃生育工作就出奇地好;在社會治安綜合治理一票否決的地方，治安也會特別地出色，即使有血案發(fā)生，也捂著不報;因為這重要那重要，也沒有官員的烏紗帽更重要;這問題那問題，只要上報的數(shù)字沒問題，就照樣能出官。
一個顯見的事實是，在地方各級政府官員中，有不對老百姓負責(zé)者，但很少有不對上級負責(zé)的;有不為人民
36、服務(wù)者，卻鮮有不為上級服務(wù)的。為什么?因為他們的政治命運是由上級決定的，而不是由老百姓決定的。一旦官員的政績由人民評說，官員的升遷由老百姓說了算，政府官員就可能真的要為人民服務(wù)了;建設(shè)服務(wù)型政府就指日可待了。
因此，要統(tǒng)籌經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，就很有必要對現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度進行改革。從偏重考核經(jīng)濟指標變?yōu)槿婵己司C合發(fā)展指標，由以GDP增長率論英雄變?yōu)橐匀嗣駶M意不滿意為劃線標準。一旦把關(guān)系到人民群眾生活的就業(yè)率、社會保險率、青少年入學(xué)率、青壯年脫盲率、教育投入率、公共衛(wèi)生和安全保障率等等，都納入干部政績考核體系，則地方政府的社會管理和公共服務(wù)職能行使情況一定會上一個新的臺階。
地方政府的管理職能淺談公共管理專業(yè)
