試論現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的發(fā)展

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1、試論現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的發(fā)展 【論文摘要】：隨著農(nóng)村改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸建立。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一體化規(guī)定日益突出。但目前國內(nèi)實行的條塊分割、互相封閉的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制，客觀上制約了農(nóng)村大市場的統(tǒng)一管理和規(guī)劃，人國地阻礙了區(qū)域之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間的橫向聯(lián)系和緊密協(xié)作，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、健康、迅速發(fā)展。因此，探討國內(nèi)目前現(xiàn)代鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制中存在的問題和發(fā)展，改革和完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)定．具有重要的意義。 【核心詞】：鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理 國家政權(quán)建設(shè)??鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革??鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治?基層政府建設(shè)??村民自治 　　 一、國內(nèi)鄉(xiāng)

2、鎮(zhèn)行政管理體制的發(fā)展和存在的問題 　　 1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率的規(guī)定不相適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府．作為國家在農(nóng)村最基層的一級政權(quán)，承當(dāng)著管理本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項事務(wù)等繁重任務(wù)。繁重的任務(wù)客觀上規(guī)定行政的高效率運轉(zhuǎn)。但由于現(xiàn)行條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能受到了嚴(yán)重的削弱。行政管理很難實現(xiàn)高效運作。 　　 2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴(yán)重失衡。人民公社解體后。鄉(xiāng)村兩級組織仍然承當(dāng)著舊體制遺留下來的公共服務(wù)職能。如興辦農(nóng)村教育、修建鄉(xiāng)村公路、優(yōu)待軍烈屬、供養(yǎng)五保老人、興辦農(nóng)林水基本

3、設(shè)施等等。此外，尚有貫徹籌劃生育國策、征收農(nóng)業(yè)稅費和“三提五統(tǒng)”。調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)造、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司和小城鄉(xiāng)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會治安、調(diào)節(jié)民事糾紛、組織防洪救災(zāi)、實行移風(fēng)易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“小政府”與“大服務(wù)”“強(qiáng)政府”與“弱財政”長期并存的格局。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法增長鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，必然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第一要務(wù)。 　　3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。重要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象仍然存在．少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒有完全起到一級政權(quán)的作用?？偟膩砜矗l(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權(quán)構(gòu)造中最低的一級政

4、權(quán)組織．仍未掙脫人民公社體制的影響，實際是黨政混合運作的一體性機(jī)構(gòu)．具體表目前上下組織之間習(xí)慣于采用行政措施解決關(guān)系．習(xí)慣于直接指揮和控制，不善于運用多種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制，并且“村民自治也始終處在行政和財政雙重壓力下的‘緊約束’運營狀態(tài)?！边@是國內(nèi)新時期的農(nóng)民承當(dāng)不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關(guān)系日趨緊張的政治本源所在。 　　4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)缺少監(jiān)督系統(tǒng)。行政監(jiān)督是權(quán)力構(gòu)成的一種重要構(gòu)成部分，是減少政府行政失誤，保證政府管理暢達(dá)，高效運營的必要環(huán)節(jié)。從某種限度上說，目前國內(nèi)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中，卻缺少有效的行政監(jiān)督系統(tǒng)。一是國家行政監(jiān)督體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)浮現(xiàn)了“斷層”。中央、省

5、、地(市)、縣都設(shè)有政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，卻沒有設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)。二是缺少自下而上的群眾監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要任務(wù)是貫徹執(zhí)行黨和國家的各項政策、指令和任務(wù)。但貫徹執(zhí)行的狀況如何。必須接受人民群眾的監(jiān)督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監(jiān)督。但由于耳前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中缺少自下而上的群眾監(jiān)督，使主人對公仆的監(jiān)督難以落到實處。 二、如何建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制 　　1．應(yīng)當(dāng)充足結(jié)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家行政體系中所具有的重要地位與作用。在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是國家最基層的政治權(quán)力中心，又是滿足農(nóng)民多種需要的經(jīng)濟(jì)文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。目前國內(nèi)鄉(xiāng)

6、鎮(zhèn)政府改革的實質(zhì)是把它所擁有的行政權(quán)力規(guī)范到合理的空間，逐漸形成一種“國家、社會、農(nóng)民”三者良性互動、密切合伙的關(guān)系。而其核心是解決過去在老式籌劃體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉．“國家行政權(quán)”與“村民自治”互相滲入?！皸l條”與“塊塊”互相分割，“事權(quán)”與“財權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列歷史遺留問題。無論怎么改革，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為一種地方基層行政建制．應(yīng)當(dāng)保持其行政地區(qū)的完整性，人口規(guī)模的適度性。管理層級的有序性，職能定位的科學(xué)性，機(jī)構(gòu)設(shè)立的合理性，人員編制的法律約束性，政權(quán)名稱的固定性和運營程序的規(guī)范性。只有這樣，才干使之逐漸成為直接面向9億農(nóng)民的法制型、公共服務(wù)型政府。 　　2．

7、堅持黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。近年來，國內(nèi)農(nóng)村政治體制改革特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革遇到的最棘手問題是如何解決黨政關(guān)系。堅持黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷鞏固和完善黨在農(nóng)村的組織體系，是由中國的特殊國情決定的，是歷史的必然選擇，是不能容易變化的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是農(nóng)村多種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，是作好農(nóng)村各項工作的“前沿指揮部”，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其她多種組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。同步，實行村民自治，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，也要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有環(huán)節(jié)、有秩序地進(jìn)行，充足發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。不斷改善鄉(xiāng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作措施，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的”政府形象“，使之逐漸形成一種整合的、協(xié)調(diào)互

8、動的社會政治力量，共同為建設(shè)社會主義新農(nóng)村而奮斗。 　　3．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度和公共服務(wù)體系，建設(shè)精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。國內(nèi)下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革重點是．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度和現(xiàn)代農(nóng)村公共服務(wù)體制及運營機(jī)制。同步，要按照在合理辨別公益性和經(jīng)營性職能的基本上．整合既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，強(qiáng)化公益性事業(yè)單位的公共服務(wù)功能．其經(jīng)費重要由縣級財政保障：逐漸增強(qiáng)經(jīng)營性事業(yè)單位的自我發(fā)展能力。使其走向市場化經(jīng)營的軌道總之．國內(nèi)建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理新體制，光靠中央和省級財政投入是不夠的，還需要進(jìn)行政治體制改革的全面突破：光是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改而豎立其上的政府機(jī)構(gòu)不改革．也難有實質(zhì)性的進(jìn)展．還

9、需要啟動市、縣政府體制改革。如果僅僅寄但愿于”撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)、裁減人員”這樣的低層次改革，那么很也許陷入“循環(huán)改革的陷阱”。 　　4．進(jìn)一步完善“村民自治”制度。在國內(nèi)農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨立的權(quán)力：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)．這兩種權(quán)利構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權(quán)力的運作法律作了清晰、明確的規(guī)定．但在實際工作中，兩者又常常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，以多種方式影響和控制村民委員會的活動，沿用老式的領(lǐng)導(dǎo)措施進(jìn)行指揮管理．或繼續(xù)控制村民委員會的人事權(quán)：或?qū)儆诖迕裎瘑T會自治范疇內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動橫

10、加干涉，隨意發(fā)號施令，從而壓縮村民自治的空問，使村民自治在一定限度上名存實亡。為此，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權(quán)．而政府與否放權(quán)又取決于整個國家治理體制和政策選擇。村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種互相依賴的關(guān)系，或者說是一種互換關(guān)系，雙方在互換過程中的地位是應(yīng)當(dāng)平等的，村民委員會需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會所提供的服務(wù)。因此，用法律來約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、削弱其對村民自治的束縛是極其重要的。 建構(gòu)21世紀(jì)的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，除了充足發(fā)揮“村民自治”的積極作用外，還需要發(fā)揮“第三部門”的輔助作用。根據(jù)現(xiàn)代公共行政學(xué)的一般原理，“作為凌駕

11、在社會之上的公共機(jī)構(gòu)，政府的多種行政支出只能從財政收入中支付，政府的規(guī)模在一般狀況下，不能超過財政供應(yīng)能力；如果在一種財政供應(yīng)能力很低的地區(qū)，仍然保存著龐大的政府規(guī)模，其成果只能是阻礙而不是有助于這個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步?！币虼耍?0世紀(jì)80年代以來，“下放權(quán)力，擴(kuò)大公民參與地方行政管理，使地方行政管理更加貼近公民，貼近實際，是西方國家地方行政體制改革比較普遍的做法?！碧貏e值得關(guān)注的現(xiàn)象是，“西方國家將地方行政管理納入市場競爭當(dāng)中，如果有的地方政府職能部門不能及時有效地為公民服務(wù)，而其她社會團(tuán)隊、甚至私人公司可以較好地提供這一服務(wù)，那么中央政府就將停止對地方政府這一職能部門的撥款，而將相

12、應(yīng)的款項撥給可覺得公民提供良好服務(wù)的社會團(tuán)隊或私人公司。”可見，當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家重要是通過哺育和發(fā)展“第三部門”來彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”所留下來的空白地帶，并使之成為溝通國家與社會、政府與民眾、市場與公司之間的橋梁和紐帶。譬如，德國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府活動，“除維護(hù)轄區(qū)內(nèi)的公共治安及工程建設(shè)外，還管理電燈、電話、自來水、公共汽車、煤氣、建造居民住宅、設(shè)立公園、博物館、圖書館、醫(yī)院、市場、屠宰場、學(xué)校、商店、劇院等亦都是其重要的活動內(nèi)容”，但這些公益性事業(yè)和經(jīng)營性的活動基本是靠“第三部門”去完畢的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能是負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督組織實行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)的立法和決策機(jī)構(gòu)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民選舉產(chǎn)生

13、的鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會，且各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)立也都不完全同樣，而是根據(jù)各州的地方組織法靈活擬定，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1人行使權(quán)力，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和此外二三名委員共同構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政委員會來行使權(quán)力?！痹偃?，“在法國，從總統(tǒng)、部長和市鎮(zhèn)各級政府負(fù)責(zé)人都比較注重文化事業(yè)。市鎮(zhèn)政府一般都設(shè)立文化處，配備處長1人，秘書及辦事員6名左右，具體負(fù)責(zé)市鎮(zhèn)的文化活動協(xié)調(diào)工作。雖然各個市鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)水平各有差別，文化設(shè)施和文化活動也不盡相似，但是在法國幾乎所有的市鎮(zhèn)均設(shè)立了文化中心、青年文化之家和大眾之家等專門開展文化活動的機(jī)構(gòu)和陣地。而國家政府每年只拿出其中的1%的財政預(yù)算支出，市鎮(zhèn)政府的投入也只占9%以上，其他的經(jīng)費來源都是民間社會和

14、公司的資金投入?！钡谥袊r(nóng)村公共服務(wù)重要是靠各級政府去承當(dāng)，而沒有或很少發(fā)揮“第三部門”的作用，從而導(dǎo)致了農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)發(fā)展緩慢，公共服務(wù)數(shù)量少，質(zhì)量差，內(nèi)容單一。事實上，國內(nèi)在農(nóng)村改革初期，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司的發(fā)展，不僅吸取了6000多萬名農(nóng)村勞動力就業(yè)，為建立新的城鄉(xiāng)關(guān)系找到了一條有效途徑，并且增長了農(nóng)業(yè)投入，使農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件不斷改善，裝備水平不斷提高。僅‘八五’以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司用于補(bǔ)農(nóng)建農(nóng)和農(nóng)村各項事業(yè)建設(shè)的資金就達(dá)1000多億元。”但由于國內(nèi)農(nóng)村現(xiàn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會管理體制改革嚴(yán)重滯后，嚴(yán)重阻礙了各類社會中介組織機(jī)構(gòu)的資源重組與整合，也限制了農(nóng)村新型專業(yè)合伙組織的發(fā)育與成長，致使國

15、家與農(nóng)民、大市場與小生產(chǎn)、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間缺少有效的組織載體和銜接機(jī)制。“截止底，全國農(nóng)村各類新型專業(yè)合伙經(jīng)濟(jì)組織為28.7萬個，共接納會員1596.7萬人，僅占農(nóng)業(yè)勞動力3.48億人的5%左右，普遍存在著規(guī)模不大、覆蓋面小、實力單薄、管理不規(guī)范、解體過于頻繁、穩(wěn)定性較差等問題?！? 其實，早在上世紀(jì)80年代初期，國內(nèi)就已提出了建立新型農(nóng)民專業(yè)合伙組織的設(shè)想，但直到今天并沒有形成大氣候。究其本源在于，人們對新時期的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能退化結(jié)識局限性，而對于哺育和發(fā)展農(nóng)民新型專業(yè)合伙經(jīng)濟(jì)組織的制度供應(yīng)缺失。譬如，1987年1月下發(fā)的“中央五號文獻(xiàn)”中提出了，“鄉(xiāng)、村合伙組織重要是環(huán)繞公有土地形成

16、的，與專業(yè)合伙社不同，具有社區(qū)性、綜合性的特點。因此，鄉(xiāng)、村合伙組織實行分散經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”但直到目前，這種所謂的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”始終處在“兩張皮”的離散狀態(tài)，不僅限制了土地作為農(nóng)業(yè)重要生產(chǎn)要素的再生功能，并且也影響和制約了農(nóng)民合伙經(jīng)濟(jì)組織的生成與發(fā)展?？梢?，“目前國內(nèi)發(fā)育新的農(nóng)民中介組織資源和增進(jìn)老式組織與新發(fā)育組織兩種資源有效對接的最大限制因素是，政府職能的定位問題尚未解決，各級政府決策層在組織創(chuàng)新方面的政策供應(yīng)嚴(yán)重局限性?！?因此，下一步應(yīng)重要通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的分工協(xié)作、股份合伙、中介服務(wù)、產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營等多種形式，大力哺育和發(fā)展農(nóng)村新型的經(jīng)濟(jì)技術(shù)服

17、務(wù)實體和專業(yè)合伙組織，促使農(nóng)民重要以經(jīng)濟(jì)利益作為聯(lián)結(jié)方式，重新把高度分散化的農(nóng)民引入到與自身利益密切有關(guān)的組織中去。綜觀世界各國的經(jīng)驗，發(fā)展農(nóng)民合伙組織是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的合理選擇，也是維護(hù)公平、保護(hù)弱者的有效載體。然而，國內(nèi)迄今尚未建立起一套“民主化、法治化的現(xiàn)代農(nóng)村政治制度；開放、公平的現(xiàn)代農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)制度；科學(xué)、文明的現(xiàn)代農(nóng)村文化制度；賦予農(nóng)民多種權(quán)利的規(guī)范的現(xiàn)代農(nóng)村社會制度?！? 總之，大力發(fā)展農(nóng)村新型合伙經(jīng)濟(jì)組織和社會中介組織，是一種不容忽視的極其重要的社會經(jīng)濟(jì)力量，是實現(xiàn)“政府 市場 社會 農(nóng)民”互動連通、動感傳遞的合伙機(jī)制和有效載體，是推動現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會秩序穩(wěn)定的綜合動

18、力系統(tǒng)和平衡機(jī)制。國內(nèi)在“十一·五”時期，如何進(jìn)一步放活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策，鼓勵和增進(jìn)農(nóng)村新型合伙經(jīng)濟(jì)組織和社會中介組織的發(fā)展，已成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和建構(gòu)社會主義和諧社會的一項重大而急切的戰(zhàn)略任務(wù)。 【參照文獻(xiàn)】 [1] 徐勇.鄉(xiāng)村治理與中國政治[C].北京：中國社會科學(xué)出版社，. [2] 張新光.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的歷史階段劃分與現(xiàn)實問題研究[J].公共行政，，（07）：18～23. [3] 費孝通.鄉(xiāng)土重建[A].費孝通選集[C].天津：天津人民出版社，1988. [4] 秦暉.老式十論：本土社會的制度文化與其變革[C].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，. [5] 詹成付.有關(guān)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報告[J].開放時代（02）12～18.