發(fā)揮黨在政策執(zhí)行中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

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1、發(fā)揮黨在政策執(zhí)行中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用 摘要：透過具體政策執(zhí)行中的基層政府內(nèi)部與基層不同層級政府直接的互動，可以從實(shí)際上觀察到基層政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)。我國特殊的黨政體制下，黨發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，在基層政府執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策中，這種權(quán)力核心的作用被凸顯出來，從政策的設(shè)計(jì)、政策的落實(shí)、政策的監(jiān)督都離不開黨的核心作用。關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨權(quán)力結(jié)構(gòu)政策執(zhí)行黨政體制中圖分類號：D25文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A1概念界定與研究設(shè)計(jì)1.1概念界定權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力的組織體系，權(quán)力的配置與各種不同權(quán)力之間的相互關(guān)系，【1】而政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是指政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置及各機(jī)構(gòu)間的相互關(guān)系，【2】更具體地講是，其橫向結(jié)構(gòu)涉及設(shè)想我國

2、特有的黨政體制，通過真實(shí)的基層政府權(quán)力架構(gòu)能夠清晰地觀察出在具體執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)各權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)揮的作用，本文著重研究黨在政策執(zhí)行中發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！?021年11月在湖南湘西考察時(shí)提出‘實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧的重要指示。2021年1月，中辦詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動了‘精準(zhǔn)扶貧思想落地。2021年，首選云南試點(diǎn)，精準(zhǔn)扶貧正式實(shí)施，具體指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。〞【4】，精準(zhǔn)扶貧政策具有從中央到地方的發(fā)動式的特點(diǎn)，在基層政府執(zhí)行中涉及到上下級政府互動、政府內(nèi)部的發(fā)動，具有研究價(jià)值

3、。本研究選取了四川省Y縣作為典型案例，該縣位于四川、云南交界處，縣境南北長、東西窄，地貌環(huán)境多樣，以丘陵為主，約占幅員地的73%，土地資源可以概括為“四山一水五分田〞，現(xiàn)有耕地293958.48公頃，幅員2945.83平方千米，轄26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、535個(gè)行政村〔社區(qū)〕，總?cè)丝?03萬，其中農(nóng)業(yè)人口89萬，為X市的人口經(jīng)濟(jì)大縣。全縣識別出國家標(biāo)準(zhǔn)方法文獻(xiàn)研究法。通過收集資料，大致可以分為三個(gè)層級：一是省市發(fā)布的扶貧指導(dǎo)文件、領(lǐng)導(dǎo)批示與講話；二是縣委、縣府發(fā)出的指導(dǎo)文件與安排、督導(dǎo)評價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)講話；三是縣委各部門、縣府各局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的匯報(bào)材料、落實(shí)安排的具體文件、督察報(bào)告。通過對這些資料的具體梳理與反復(fù)

4、查看，勾勒Y縣政府在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。訪談法。本次研究的訪談對象分為四類：第一類是扶貧一線的村干部，他們是政策執(zhí)行真正的落實(shí)者；第二類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，作為基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是五級政府結(jié)構(gòu)中的神經(jīng)末梢，其內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)最容易被觀察；第三類是縣級部門的干部，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級部門，通過對他們的訪談能夠勾勒出縣級政府內(nèi)部的權(quán)力安排，與上下級政府的互動過程；第四類為事業(yè)單位工作人員，他們不在正式的政府部門，但在扶貧政策執(zhí)行中又是重要的參與者，可以從第三方視角提供信息。本研究在選取訪談對象和觀察對象時(shí)，采用判斷抽樣和滾雪球抽樣的非概率抽樣方法。根據(jù)研究目標(biāo)，主觀選擇和確定要訪談的貧困戶和政府官員

5、，不僅保障樣本具有代表性和典型性，又可以最大程度地節(jié)省人力物力。同時(shí)利用人際關(guān)系網(wǎng)，運(yùn)用滾雪球抽樣的方式，更加便捷地尋找、聯(lián)系調(diào)查對象。這兩種抽樣方法結(jié)合，使被調(diào)研者可以通過他們所熟悉和信任的人介紹參與研究，從而減輕他們的擔(dān)憂，盡可能提高他們對研究的參與度，以掌握更多資料信息。2政策執(zhí)行中凸顯黨的核心地位中國共產(chǎn)黨是中國政治體制的中軸，黨從中央到地方及至基層建有嚴(yán)密的體系【5】，黨在政策設(shè)計(jì)、政籌劃員、資源整和方面的作用，這一點(diǎn)在Y縣實(shí)際的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中有著直接的表達(dá)。2.1黨作為政策設(shè)計(jì)與發(fā)動者2.1.1黨的會議精準(zhǔn)扶貧政策的整體落實(shí)是通過黨的會議部署向基層落實(shí)的，四川省委十屆六次全會制

6、定全省方略，隨即X市委四屆十次全會制定全市方略，而Y縣委也在之后召開縣委十二屆十一次會議，制定了“集中力量打贏扶貧開放攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保與全市同步先于全省全面建成小康社會〞的決策部署?？v向上，從省到市再到縣，通過召開黨的會議方式落實(shí)中央的決策；橫向上，通過黨的會議，進(jìn)行決策與集體發(fā)動。2.1.2黨的小組要保證政策的到位與落實(shí)，黨的慣例是成立對應(yīng)的小組，小組長職位越高那么顯示該小組的重要性越高，Y縣成立了由縣委書記領(lǐng)導(dǎo)Y縣扶貧開發(fā)攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組，“領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室和根底設(shè)施工程整合保障組、醫(yī)療效勞和困難救助保障組等七個(gè)工作組〞，領(lǐng)導(dǎo)組負(fù)責(zé)整合扶貧資源，統(tǒng)籌全縣扶貧工作開展；在全縣范圍類實(shí)施“片區(qū)作戰(zhàn)〞

7、機(jī)制，“分為了六大片區(qū)常委督查督導(dǎo)，每個(gè)督導(dǎo)組聯(lián)系督導(dǎo)4-5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)工作〞【6】；小組貫徹到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了扶貧開發(fā)攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門參與；貧困村也設(shè)立了駐村工作組，其中組長由該村職位最高的干部擔(dān)任，工作組中包括“第一書記〔由縣級部門的干部擔(dān)任〕、一個(gè)農(nóng)技員、一個(gè)責(zé)任單位、一個(gè)聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)，工作組負(fù)責(zé)該村扶貧方案工程，涉及到的主體除了政府機(jī)關(guān)，還有人大、法院、檢察院、其他企事業(yè)單位，黨發(fā)揮嵌入式的黨組職能將各方面資源整合起來。首先從整體資源角度看，通過黨的會議貫徹精神，各系統(tǒng)各部門必須貫徹落實(shí)脫貧政策整體安排，參與主體上“在中共縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，會聚各

8、部門、各企事業(yè)單位以及個(gè)人的力量，為實(shí)現(xiàn)美麗繁榮和諧‘中國夢，推動全縣精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)行動〞；[8]政策資金上“落實(shí)脫貧攻堅(jiān)工程整合機(jī)制、財(cái)政涉農(nóng)資金整合機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)縣級扶貧開發(fā)資金工程整合管理平臺建設(shè)〞和“確保貧困村貧困戶有需求就能獲得貸款，要開展各種活動，引導(dǎo)更多的社會力量參與精準(zhǔn)扶貧〞。[9]實(shí)際上通過黨的整和將整個(gè)體制內(nèi)資源投入到這場脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中。同時(shí)，黨充分利用黨管人事的制度讓政府每一個(gè)干部都投入到扶貧工作中，Y縣為了保證不落下一個(gè)貧困戶，要求縣級機(jī)關(guān)干部全覆蓋參與貧困戶幫扶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府工作人員、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人全覆蓋參與貧困戶幫扶，并“由縣委組織部、縣直機(jī)關(guān)工委、縣扶貧移民局進(jìn)行

9、監(jiān)督考核干部參與貧困戶幫扶工作情況，并通報(bào)情況〞。[10]2.3黨作為的政策貫徹者一方面在層級系統(tǒng)中，利用“條條〞部門中的黨組，“塊塊〞系統(tǒng)中的黨委這兩套系統(tǒng)貫徹政策。四川省的扶貧政策中的22個(gè)工程分別由對應(yīng)的縣級部門進(jìn)行實(shí)施，這種貫徹是通過“條條〞部門的黨組對于上級部門黨組和黨委的服從來實(shí)現(xiàn)的；同時(shí)通過縱向的省—市—縣—鄉(xiāng)的黨委對上級的服從，層層分解任務(wù)，根據(jù)2021年的?在全市脫貧攻堅(jiān)總結(jié)暨現(xiàn)場推進(jìn)會上的講話?，市委書記明確指出要堅(jiān)持“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、責(zé)任在縣、重點(diǎn)在鄉(xiāng)、關(guān)鍵在村、落實(shí)到人、市縣鄉(xiāng)村分級抓落實(shí)〞，一級黨委整合一級“塊塊〞系統(tǒng)，貫徹政策，見圖1。另一方面，黨組織還能發(fā)揮跨

10、越層級體制的作用，Y縣為了保證政策落實(shí)到位，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的執(zhí)行不到位，也為了集中力量攻克扶貧的難點(diǎn)——貧困戶集中的國家級貧困村，設(shè)置了駐村第一書記制度，即直接派遣縣級部門干部到貧困村擔(dān)任第一書記，由縣委組織部負(fù)責(zé)考核，第一書記負(fù)責(zé)該貧困村的日常工作，其人事關(guān)系仍然在縣級原部門。縣級政府直接越過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府部門，直接派人到村進(jìn)行扶貧工作，通過從縣到村的直接聯(lián)結(jié)，克服了層級帶來的信息障礙，最大程度地調(diào)動資源，完成扶貧任務(wù)。3結(jié)束語在Y縣精準(zhǔn)扶貧政策制定與發(fā)動中，黨的核心地位得到凸顯，黨通過嵌入式的組織方式充分調(diào)動政府整體資源的投入，通過小組模式協(xié)調(diào)各部門，使其統(tǒng)一步調(diào)。通過這個(gè)模式可以從橫向與縱

11、向理解政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)，可以看出黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以及在實(shí)際政策執(zhí)行中凸顯其作用。參考文獻(xiàn)：【1】周永坤.權(quán)力結(jié)構(gòu)模式與憲政[J].中國法學(xué)，2021，〔06〕：3-15.【2】薛剛凌.中央政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革與轉(zhuǎn)型[J].中國法律，2021，〔01〕：15-19，79-84.【3】薛剛凌.政府權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的回憶與前瞻[J].河北學(xué)刊，2021，〔04〕：136-139，144.【4】張艷玲.__扶貧新論斷：扶貧先扶志、扶貧必扶智和精準(zhǔn)扶貧[EB/OL]. /n1/2021/0103/c1001-28006150.html，2021-1-3.【5】景躍進(jìn)，陳明明，肖濱.當(dāng)代中國政府與政治[

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