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1、發(fā)揮黨在政策執(zhí)行中的領導核心作用
摘要：透過具體政策執(zhí)行中的基層政府內部與基層不同層級政府直接的互動，可以從實際上觀察到基層政府的權力結構。我國特殊的黨政體制下，黨發(fā)揮著領導核心的作用，在基層政府執(zhí)行精準扶貧政策中，這種權力核心的作用被凸顯出來，從政策的設計、政策的落實、政策的監(jiān)督都離不開黨的核心作用。關鍵詞：中國共產黨權力結構政策執(zhí)行黨政體制中圖分類號：D25文獻標識碼：A1概念界定與研究設計1.1概念界定權力結構是指權力的組織體系，權力的配置與各種不同權力之間的相互關系，【1】而政府權力結構是指政府內部的機構設置、職能配置及各機構間的相互關系，【2】更具體地講是，其橫向結構涉及設想我國
2、特有的黨政體制，通過真實的基層政府權力架構能夠清晰地觀察出在具體執(zhí)行某項政策時各權力結構發(fā)揮的作用，本文著重研究黨在政策執(zhí)行中發(fā)揮的領導核心作用?！?021年11月在湖南湘西考察時提出‘實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧的重要指示。2021年1月，中辦詳細規(guī)制了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了‘精準扶貧思想落地。2021年，首選云南試點，精準扶貧正式實施，具體指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。〞【4】，精準扶貧政策具有從中央到地方的發(fā)動式的特點，在基層政府執(zhí)行中涉及到上下級政府互動、政府內部的發(fā)動，具有研究價值
3、。本研究選取了四川省Y縣作為典型案例，該縣位于四川、云南交界處，縣境南北長、東西窄，地貌環(huán)境多樣，以丘陵為主，約占幅員地的73%，土地資源可以概括為“四山一水五分田〞，現有耕地293958.48公頃，幅員2945.83平方千米，轄26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、535個行政村〔社區(qū)〕，總人口103萬，其中農業(yè)人口89萬，為X市的人口經濟大縣。全縣識別出國家標準方法文獻研究法。通過收集資料，大致可以分為三個層級：一是省市發(fā)布的扶貧指導文件、領導批示與講話；二是縣委、縣府發(fā)出的指導文件與安排、督導評價、領導講話；三是縣委各部門、縣府各局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的匯報材料、落實安排的具體文件、督察報告。通過對這些資料的具體梳理與反復
4、查看，勾勒Y縣政府在執(zhí)行精準扶貧政策時的權力結構。訪談法。本次研究的訪談對象分為四類：第一類是扶貧一線的村干部，他們是政策執(zhí)行真正的落實者；第二類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，作為基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是五級政府結構中的神經末梢，其內部的權力結構最容易被觀察；第三類是縣級部門的干部，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級部門，通過對他們的訪談能夠勾勒出縣級政府內部的權力安排，與上下級政府的互動過程；第四類為事業(yè)單位工作人員，他們不在正式的政府部門，但在扶貧政策執(zhí)行中又是重要的參與者，可以從第三方視角提供信息。本研究在選取訪談對象和觀察對象時，采用判斷抽樣和滾雪球抽樣的非概率抽樣方法。根據研究目標，主觀選擇和確定要訪談的貧困戶和政府官員
5、，不僅保障樣本具有代表性和典型性，又可以最大程度地節(jié)省人力物力。同時利用人際關系網，運用滾雪球抽樣的方式，更加便捷地尋找、聯系調查對象。這兩種抽樣方法結合，使被調研者可以通過他們所熟悉和信任的人介紹參與研究，從而減輕他們的擔憂，盡可能提高他們對研究的參與度，以掌握更多資料信息。2政策執(zhí)行中凸顯黨的核心地位中國共產黨是中國政治體制的中軸，黨從中央到地方及至基層建有嚴密的體系【5】，黨在政策設計、政籌劃員、資源整和方面的作用，這一點在Y縣實際的精準扶貧政策執(zhí)行中有著直接的表達。2.1黨作為政策設計與發(fā)動者2.1.1黨的會議精準扶貧政策的整體落實是通過黨的會議部署向基層落實的，四川省委十屆六次全會制
6、定全省方略，隨即X市委四屆十次全會制定全市方略，而Y縣委也在之后召開縣委十二屆十一次會議，制定了“集中力量打贏扶貧開放攻堅戰(zhàn)，確保與全市同步先于全省全面建成小康社會〞的決策部署?？v向上，從省到市再到縣，通過召開黨的會議方式落實中央的決策；橫向上，通過黨的會議，進行決策與集體發(fā)動。2.1.2黨的小組要保證政策的到位與落實，黨的慣例是成立對應的小組，小組長職位越高那么顯示該小組的重要性越高，Y縣成立了由縣委書記領導Y縣扶貧開發(fā)攻堅領導小組，“領導小組下設辦公室和根底設施工程整合保障組、醫(yī)療效勞和困難救助保障組等七個工作組〞，領導組負責整合扶貧資源，統籌全縣扶貧工作開展；在全縣范圍類實施“片區(qū)作戰(zhàn)〞
7、機制，“分為了六大片區(qū)常委督查督導，每個督導組聯系督導4-5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅工作〞【6】；小組貫徹到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了扶貧開發(fā)攻堅領導小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門參與；貧困村也設立了駐村工作組，其中組長由該村職位最高的干部擔任，工作組中包括“第一書記〔由縣級部門的干部擔任〕、一個農技員、一個責任單位、一個聯系領導，工作組負責該村扶貧方案工程，涉及到的主體除了政府機關，還有人大、法院、檢察院、其他企事業(yè)單位，黨發(fā)揮嵌入式的黨組職能將各方面資源整合起來。首先從整體資源角度看，通過黨的會議貫徹精神，各系統各部門必須貫徹落實脫貧政策整體安排，參與主體上“在中共縣委、縣政府的領導下，會聚各
8、部門、各企事業(yè)單位以及個人的力量，為實現美麗繁榮和諧‘中國夢，推動全縣精準脫貧攻堅行動〞；[8]政策資金上“落實脫貧攻堅工程整合機制、財政涉農資金整合機制，繼續(xù)推進縣級扶貧開發(fā)資金工程整合管理平臺建設〞和“確保貧困村貧困戶有需求就能獲得貸款，要開展各種活動，引導更多的社會力量參與精準扶貧〞。[9]實際上通過黨的整和將整個體制內資源投入到這場脫貧攻堅戰(zhàn)中。同時，黨充分利用黨管人事的制度讓政府每一個干部都投入到扶貧工作中，Y縣為了保證不落下一個貧困戶，要求縣級機關干部全覆蓋參與貧困戶幫扶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府工作人員、企事業(yè)單位負責人全覆蓋參與貧困戶幫扶，并“由縣委組織部、縣直機關工委、縣扶貧移民局進行
9、監(jiān)督考核干部參與貧困戶幫扶工作情況，并通報情況〞。[10]2.3黨作為的政策貫徹者一方面在層級系統中，利用“條條〞部門中的黨組，“塊塊〞系統中的黨委這兩套系統貫徹政策。四川省的扶貧政策中的22個工程分別由對應的縣級部門進行實施，這種貫徹是通過“條條〞部門的黨組對于上級部門黨組和黨委的服從來實現的；同時通過縱向的省—市—縣—鄉(xiāng)的黨委對上級的服從，層層分解任務，根據2021年的?在全市脫貧攻堅總結暨現場推進會上的講話?，市委書記明確指出要堅持“中央統籌、省負總責、責任在縣、重點在鄉(xiāng)、關鍵在村、落實到人、市縣鄉(xiāng)村分級抓落實〞，一級黨委整合一級“塊塊〞系統，貫徹政策，見圖1。另一方面，黨組織還能發(fā)揮跨
10、越層級體制的作用，Y縣為了保證政策落實到位，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的執(zhí)行不到位，也為了集中力量攻克扶貧的難點——貧困戶集中的國家級貧困村，設置了駐村第一書記制度，即直接派遣縣級部門干部到貧困村擔任第一書記，由縣委組織部負責考核，第一書記負責該貧困村的日常工作，其人事關系仍然在縣級原部門?？h級政府直接越過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府部門，直接派人到村進行扶貧工作，通過從縣到村的直接聯結，克服了層級帶來的信息障礙，最大程度地調動資源，完成扶貧任務。3結束語在Y縣精準扶貧政策制定與發(fā)動中，黨的核心地位得到凸顯，黨通過嵌入式的組織方式充分調動政府整體資源的投入，通過小組模式協調各部門，使其統一步調。通過這個模式可以從橫向與縱
11、向理解政府的權力結構，可以看出黨的領導核心作用，以及在實際政策執(zhí)行中凸顯其作用。參考文獻：【1】周永坤.權力結構模式與憲政[J].中國法學，2021，〔06〕：3-15.【2】薛剛凌.中央政府權力結構的改革與轉型[J].中國法律，2021，〔01〕：15-19，79-84.【3】薛剛凌.政府權力結構改革的回憶與前瞻[J].河北學刊，2021，〔04〕：136-139，144.【4】張艷玲.__扶貧新論斷：扶貧先扶志、扶貧必扶智和精準扶貧[EB/OL]. /n1/2021/0103/c1001-28006150.html，2021-1-3.【5】景躍進，陳明明，肖濱.當代中國政府與政治[
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發(fā)揮黨在政策執(zhí)行中的領導核心作用
