公共危機中政府信息披露問題的探析信息技術專業(yè)

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1、中文提要 鐵路交通作為城市居民出行的重要交通方式，其重要性主要表現(xiàn)在涉及人員眾多、保障了我國經濟平穩(wěn)較快的發(fā)展和關系到國家的國防安全。本文以7?23甬溫線特別重大交通事故為個案披露了我國在公共危機中政府信息存在著缺陷、和信息公開程度不夠等問題。首先介紹了公共危機與政府信息的概念；然后以7.23甬溫線特別重大交通事故說明公共危機中政府信息披露存在的問題以及原因分析；最后介紹公共危機中政府信息披露問題的對策。 關鍵詞：公共危機 信息公開 政府 Abstract The railway traffic as a

2、city dweller of important transportation means, its importance is mainly manifested in the many, security personnel involved in the fast yet steady economic development and related to the national defense security. Based on July 23 lukewarm line especially serious traffic accident case in China for

3、disclosure of government information in public crisis defects and information open enough. First introduced the public crisis and the concept of government information; And then to 7.23 lukewarm line special major traffic accident on public crisis the government information to disclose the existence

4、 the question and reason analysis; The last public crisis introduced government information disclosed the question countermeasures. Key words: Public crisis ；Public information；The government （一）研究背景及意義 政府要在涉及公眾利益的問題上進一步做到信息公布的公開透明，在經濟社會發(fā)展中，把激發(fā)社會矛盾的風險降到最低。因

5、此，在這轉型的現(xiàn)實背景下，公共危機中的政府信息公開的研究具有極其重要的理論價值意義和社會現(xiàn)實意義。從理論的層面上來說，研究公共危機中政府信息公開管理方式的創(chuàng)新方式，對促進政府公共危機管理具有現(xiàn)實的指導意義。從實踐的層面上來講，政府在處置群體性事件過程中，政府信息公開的傳播和管理有利于消除社會的恐慌、無序和混亂狀態(tài)，能夠使公眾對政府在處置群體性事件中的形成積極評價和正確認識，有利于提高政府的公信力和執(zhí)行力，建設陽光型政府；有利于推進開展行政問責制，理順公眾與政府、媒體與政府的關系，明確政府在危機事件處理中應該履行和承擔的責任，建設責任型政府；有利于推進公共危機管理和應急管理體制在實踐中發(fā)揮重要的

6、作用，提高政府的科學決策能力和應急反應的能力，促進政府的公共危機管理和應急管理工作有效地運行，建設效能型政府；有利于實現(xiàn)公眾的知情權與參與權，使公眾能夠參與到政府信息管理與決策的進程，促進政府與公眾的良勝互動，增強政府與公眾的和諧互動關系，建設服務型政府。吳興軍.公共危機管理的基本特征與機制構建[J].華東經濟管理,2004,3:53. 本文擬對公共危機中政府信息公開相關的問題進行綜合與梳理，并提出相關對策建議。 （二）政府信息公開的研究現(xiàn)狀 國外對于信息公開方面的研究起步相對較早。信息公開作為一種思想提出起 源于資產階級啟蒙思想家孟德斯鳩和盧梭的啟蒙思想。國外信息公開研究有以

7、下幾個理論基礎:第一，由17、18世紀資產階級革命時期的啟蒙思想家們所倡導的人民主權論。憲法上的人民主權是指國家的主權屬于人民，歸人民所有。Green，P.S.，Reputation Risk Management .pitman/Financial Times，London，2002:68 約翰?密爾頓在著作《論出版自由》一書中充分表達了對公共事務保密的抗議，他們提出反對隱秘的政治。之后到了倡導人民主權的時期，1789年法國《人權宣言》第七條規(guī)定:社會有權要求全體公務人員報告其工作。這一規(guī)定己經表達了政府信息應當向社會公開的思想。F.W. Horton. Information Res

8、ources Management: Engle wood Cliffs. New Jersey: Prentice-hall，Jhc.，2005: 38. 第二，由約翰?羅爾斯蒂在1971所提出的正義理論:“社會和經濟的不平等將被安排得使人們能夠合理地期望它們對每個人都有利，并使它們所依附的地位與公職對所有的人都開放。”在信息公開的制度法規(guī)方面，1776年，瑞典首先確立政府信息公開制度，不少國家紛紛進行效仿，并且依照本國的基本國情建立了與其相適應的比較完善的政府信息公開制度。目前，美國的信息公開法律比較健全，處于國際領先地位。1966年制定了《信息自由法》，之后建立以其為核心的信息公開

9、法律體系，制定了各種促進和保障政府信息有效利用的政策法規(guī)，1976年制定的《陽關下的政府法》要求聯(lián)邦咨詢委員會的組織、監(jiān)督文件和會議必須公開。除此以外，為保障信息的時效和質量還頒布了《信息質量法》。此外，在芬蘭、丹麥、娜威、法國、澳大利亞、英國、韓國、日本等都建立了信息公開相關法律。 國內的信息公開研究理論基礎定位在公民的知情權上，首次提出是在2002年2月，中國共產黨第十六次全國代表大會召開，在大會的報告中首次提出了公眾“知情權”的概念。之后陸續(xù)出現(xiàn)一些著作如:胡仙芝的《政務公開與政治發(fā)展研究》(2005)、黃百煉.徐勇的《政治穩(wěn)定與發(fā)展的社會學分析—政治社會學導論》(1993)、汪玉凱的

10、《公共管理與非政府組織》(2003)、李景鵬的《中國政治發(fā)展研究理論綱要》 (2001)、林品的《權力腐敗與權力制約》(1997)等，把政府信息公開和更多其它政府工作相聯(lián)系，如政府職能轉變。從更廣闊的社會視野來認識政府信息公開問題。 一、公共危機與政府信息概念的界定 （一）公共危機 從目前的現(xiàn)實情況看，國外學者對危機、公共危機區(qū)分并不嚴格，所探討的公共危機問題以緊急狀態(tài)時的危機問題居多，甚至一部分國內專家認同將公共危機等同于政府危機。公共利益意義上的危機，嚴格區(qū)別于突發(fā)私人事件。那些直接影響到一個國家政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展以及社會正常運行的突發(fā)性危機事件，同時也對政府的生存發(fā)展以

11、及公眾的生命和財產產生巨大威脅的事件就是公共危機事件。這些嚴重的、毀滅性的災難是任何一個家庭、個人，甚至某一部門、組織、企業(yè)不愿也不能獨立解決的，那么處置這些事件的努力就具有公共產品或集體產品的特征。徐明璐.我國公共危機管理過程中的政府信息公開研究[D]. 中國海洋大學，2010. 公共危機就是一個事件突然發(fā)生，并對公眾的正常生活、工作、生命財產和正常的社會秩序構成威脅的一種狀態(tài)。公共危機實際上是與突發(fā)公共事件密切相關的，危機強調的是一種狀態(tài)，但它的起因通常是以突發(fā)事件密切相關的，但公共危機與突發(fā)事件是兩個概念。突發(fā)事件是指突然發(fā)生，要求必須處理的事件，強調的是事件發(fā)生的突然性、緊急性；

12、而公共危機除了具備突發(fā)性特點外，更強調后果的嚴重性和危害性。當然，某些突發(fā)事件如果應對不當，就會對個人、群體或者組織以及社會正常的生存秩序、發(fā)展進程產生重大影響，從而轉化為公共危機。實踐中，由于對很多突發(fā)事件處置不當，很有可能演變?yōu)楣参C，因此往往對二者不作嚴格的區(qū)別。張青.公共危機管理中政府與社會良性互動的研究[D]. 上海交通大學，2010. （二）政府信息和政府信息公開 《中華人民共和國政府信息公開條例》第一章第二條規(guī)定：政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府信息包括政務、市場、服務、決策等社會生活領域中的各個方面的信息，具有信息資

13、源的豐富性、信息品質的優(yōu)異性、信息采集的壟斷性和信息傳遞的可控性等特點，由于政府信息數(shù)量龐大，有著一般信息無可比擬的優(yōu)勢，是人們從事社會、經濟等活動必不可少的國家資源。而關于政府信息公開的定義，學術界的認識不盡一致。 綜合國內外政府信息公開的概念，本研究的政府信息公開是指各政府和行政機關主動或被動地將在行政過程中掌握的政府信息，依法定的范圍、方式、程序向社會公開與社會成員利益相關的所有信息和情報王學軍.預警、反應與重建:當代中國政府危機管理體系的構建[J].理論探索,2004 ,54. 。公眾可以隨時進行查詢、閱覽、觀看、復制、下載、摘錄等多種方式獲取和使用政府公開的信息。政府信息公開

14、不能簡單理解為政府的政務公開，雖然它們都強調政府公開辦事和政府行為的透明度，但政務公開主要是指行政機關公開的行政事務，公開的是執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結果，屬于辦事制度層面的公開。而政府信息公開的內涵和外延都要比政府的政務公開廣泛得多，更重要的是，它要求政府公開在行使行政職權過程中獲得的信息，屬于權力型公開。 二、公共危機中政府信息披露存在的問題 2011年7月23日晚上20點30分左右，甬溫線永嘉站至溫州南站間，北京南站至福州D301次列車與杭州至福州南D3115次列車發(fā)生追尾事故，造成40人死亡，200多人受傷。我國幅員遼闊、人口眾多，鐵路公共交通尤顯重要。服務于大眾的鐵路公共交通，一

15、旦發(fā)生安全問題，不僅涉及大量人員的安危，還會對社會的較大范圍內造成不良影響。目前我國處于社會轉型時期，公共交通安全問題的解決不可能一蹴而就，因此，相關政府部門應該在事故和過失中吸取經驗教訓，不斷提高公共安全的管理和危機處理能力。7.23甬溫線的特別重大鐵路交通事故造成40人死亡，200多人受傷，全國上下為之震驚。鐵路交通公共安全問題再次敲響了警鐘。我國公共危機中政府信息披露存在的問題表現(xiàn)在以下幾點： （一）政府信息公開的法律制度不健全 7．23甬溫線鐵路交通特別重大事故發(fā)生以后，24日，鐵道部官方就宣布車廂內已無生命跡象，救援行動結束，并且要對車頭進行就地掩埋。就在此時。一個2歲半的女童被

16、救援人員發(fā)現(xiàn)并且救出。面對公眾的質問．當時的鐵道部發(fā)言人王勇平稱“這只能說是生命的奇跡”。 在還沒有保證車廂內已經無生命體的前提下，就決定下一步的工作，這種應急處置方式是不妥的。目前，我國的政府信息公開在立法上還很不完善，有關政府信息公開的法律規(guī)定僅散見于一些法律、法規(guī)的條文中，沒有一部統(tǒng)一的《政府信息公開法》，更缺乏像美國那樣的配套法律體系。有的法律僅僅對政府信息公開進行原則性規(guī)定，至于怎么公開、向誰公開、什么時間公開、公開什么內容、不公開將導致什么法律后果等方面的實質內容則很不具體，缺乏可操作性?杜寶貴,張韜.正確認識公共危機管理中的幾個關系[J].東北大學學報,2003,5:12. 40

17、 。這就導致在實踐中，許多地方、許多部門在政府信息公開中隨意性、任意性較強。對什么內容公開、公開到什么程度、何時公開都由有關機關自己決定。政府信息公開主要受制于地領導的認識?張小明.公共部門危機管理[M].北京:中國人民大學出版社,2006. 。一些領導出于各種考慮，往往不愿意公開政府有關信息，尤其當發(fā)生突發(fā)事件時，更是想盡辦法隱瞞事故真相。 （二）地方政府間及政府部門之間的信息不交互 雖然，針對7.23甬溫線的特別重大交通事故的組織管理、救治方法、隔離措施在全國己形成共同協(xié)作和交流的機制，但地方政府及部門之間信息不交互顯露端倪。作為經濟發(fā)達、人口密集的大城市，上海對事故的控制

18、、管理具有先進經驗，遺憾的是，上海的教訓和經驗，在此劫前沒有得到廣泛的學習和借鑒。而鐵路彼此之間缺乏有效聯(lián)系，信息互不溝通，資源不能整合，未能在全國范圍內及時傳遞、交互。同級橫向信息流是協(xié)調組織行為，解決實際問題的重要途徑，它與垂直交互為補充。改革后的權力下放在恰當運轉的市場體制中能很快地導致基于經濟主體間信息的迅速橫向流動，但地方保護主義的障礙，致使各種行政區(qū)劃造成了人為壁壘，阻礙了水平信息的交互和流動，形成組織信息交流的“瓶頸”。 （三）面對公眾和國際的信息不透明 這次7·23甬溫線特別重大交通事故中，由于鐵道部有關部門對事故的信息公開工作做得不夠，讓人民群眾產生了一些不滿的情緒。進而

19、，許多網(wǎng)民通過微博和論壇，表達了自己的不滿，以及質疑鐵道部門對事故的處理工作。在當今的信息時代，鐵路交通的公共安全管理工作要注意網(wǎng)絡的輿情控制和信息公開。從政務信息的角度來看，政務公開、政府提供準確信息，是應對危機的重要前提；政府的公信力對于恐慌傳言的抑制、控制和引導是社會的內在要求。因此，在處理自然災害等突發(fā)危機時，首先應考慮人民的生命、健康和安全，利用各種媒體進行準確、及時的宣傳與報導。若公眾與完整、正規(guī)渠道傳遞的信息相隔離，則產生的偏激反應會擴大恐慌，造成利用人際信息流以訛傳訛的現(xiàn)象。政府透明的信息報道應成為及時消除恐慌傳言的鎮(zhèn)靜劑，對突發(fā)情勢進行闡釋和理解，并及時引導公眾采取適當?shù)男袨?/p>

20、。在信息缺位的情況下，互動性和不確定性都很強的通訊網(wǎng)絡會顯示其在信息傳播中的強大力量，致使情況更加復雜，嚴重影響危機的解決，甚至導致事件的升級。?徐剛,黃訓美.政府危機管理中的公共關系問題研究[J].中國行政管理,2004,5:45 若實行國際國內雙重標準、對國際社會隱瞞危機實情，將延遲國際協(xié)作和援助的介入，導致較大的國際問題，造成對政府國際形象的負面影響。 三、政府信息披露存在問題的原因分析 （一）觀念落后，認識偏差 各種制度是觀念的外化，政府信息公開制度在鐵路系統(tǒng)還沒有被廣泛接受，不少黨政干部不同程度地存在著不利于政府信息公開的心理障礙，這是嚴重阻礙這一制度在鐵路系統(tǒng)發(fā)展的一個重

21、要原因。這就形成了心理上的矛盾:一方面擁護政府信息公開，另一方面又有所顧忌，畏縮不前。他們在推行政府信息公開中，?；祭錈岵?。這些模糊的甚至非常錯誤的思想觀點，嚴重影響著一些地方和單位的政府信息公開工作的推行。致使不少單位在上級主管部門的推動下，雖然也制定了一些關于政府信息公開的制度，但思想上對此很不重視，因而執(zhí)行得很不好。服務于大眾的鐵路公共交通，一旦發(fā)生安全問題，不僅涉及大量人員的安危，還會對社會的較大范圍內造成不良影響。 （二）鐵路信息公開法律制度缺失 如前所述，從全國來講，目前我國鐵路沒有專門的信息公開方面的法律、法規(guī)，只在一些部門法或其它法規(guī)中對信息公開問題做了簡單的、零散的規(guī)定。

22、有的規(guī)定相互之間還存在沖突；一些地方政府制定的信息公開辦法只是一些空話、套話和大話，缺乏實際的指導性和可操作性；信息公開的主動權完全掌握在政府及其部門手中，行政部門自行決定公布信息的范圍和內容?楊冠瓊. 危機性事件的特征、類別與政府危機管理[J]. 新視野,2003，6:23 。這樣，信息公開就成了政府自說自話，難以為民眾提供其“有權知道”和“需要知道”的信息，這就必然導致處理突發(fā)事件中政府在信息公開的內容、程序、方式、時間等方面存在主觀隨意性和不確定性。 （三）組織機構不健全，缺乏經驗 目前，對政府信息公開化工作，沒有全國的統(tǒng)一部署，沒有專門機構來具體抓這項工作，也沒有就這項工作進行專項

23、的檢查督促。政府活動的哪些部門必須是公共場所，沒有統(tǒng)一的標準。政府信息公開的，從整體上看,卷在狀態(tài),這是工作在一些地方和單位慢，效果不佳，甚至嚴重損壞的一個很重要的原因。經驗也是政府信息公開的全面貫徹實施的一個重要原因。目前我國處于社會轉型時期，公共交通安全問題的解決不可能一蹴而就，因此相關政府部門應該在事故和過失中吸取經驗教訓，不斷提高公共安全的管理和危機處理能力由于缺乏經驗，許多政府信息公開的技術問題不是很好解決；定一些單位的政府信息公開制度這么窮,有些單位政府信息公開缺乏必要的檢查和監(jiān)督措施等。 （四）信息處理工作中存在著許多實際困難 鐵路信息公開是一項信息處理工程，需要做大量的工作

24、。有些人在這項工作的艱巨性缺乏認識,一直以為只是一個概念,信息不僅想不通,他已經公然地、思考、問題解決了，其實問題遠沒有那么簡單。在壁櫥里的物質若能被槍殺，讓大眾能理解，那就需要做很多的安排、處理工作，寫了很多的節(jié)目和評論。政府在公眾心目中的良好形象和公信力是政府展開信息公開工作的基礎也是根本目標其工作量是巨大的，就像做飯給自己吃與舉行宴會之不同一樣。這使得政府信息公開已經成為一個項目，我們需要花很多的人力和物力資源、資本，如果我們沒有支持，所以政府信息公開只有在紙上。經費不足是阻礙政府信息公開在我國迅速發(fā)展的另一個原因就是，政府信息公開制度在實踐中會花大量的人力、物力和財力資源。 四、

25、公共危機中政府信息披露存在問題的對策 7．23甬溫線特別重大交通事故敲響了鐵路交通公共安全的警鐘。鐵路交通公共安全管理者應從沉重的教訓中吸取經驗，切實提高鐵路交通的公共安全管理水平，最大限度地保護人民群眾生命安危。 （一）加快建立以及完善鐵路交通公共安全危機管理系統(tǒng) 盡快建立起以政府領導、各個部門統(tǒng)籌配合、全社會共同參與的鐵路交通安全危機管理系統(tǒng)。政府在此起領導和指導作用，做好“掌舵者”角色，發(fā)揮第 方部門以及社會力量。加強各個部門之間的交流和合作，杜絕部門之間推諉扯皮，明確各方職責。在鐵路交通發(fā)生安全問題時，第一時間進行應急處理。強化鐵路交通安全事故的信息管理，把鐵路公共交通安全和各個

26、單位的運作連接起來保證了鐵路公共交通安全危機管理的完整性和高效性。 （二）完善和定期保養(yǎng)鐵路交通的公共交通基礎設施和相關設備 鐵路交通的基礎設施是影響鐵路交通公共安全的重要因素。今后在鐵路沿線信號燈設計中，要將雷擊的意外風險考慮進去。在其附近設立避雷裝置，保護好沿途鐵路交通設施。鐵路交通公共安全管理部門應該在充分調研的基礎，對鐵路交通的各種設施進行合理布局和定期保養(yǎng)維修，實現(xiàn)政府行政民主，是建設政府形象的重要舉措。在全球化、信息化、市場化的時代，公民對政府的期望已經越來越明確，公共行政必須進一步趨向民主化、公開化，這樣才能滿足公民對于政府服務的要求。綜合考慮鐵路交通安全，進行合理的總體鐵路

27、交通規(guī)劃。徐明璐.我國公共危機管理過程中的政府信息公開研究[D]. 中國海洋大學，2010. （三）提高鐵路交通參與者的公共安全意識和個人應急處理能力 首先要從事故中吸取經驗和教訓，在社會中廣泛開展鐵路交通公共安全教育，提高全社會的公共安全交通意識。其次是鐵路交通的工作者，他們既是客觀外部不可控的因素，又是保護民眾公共安全的最后一道防線。必須加強他們的公共安全意識和提高應急處理能力，讓他們在工作中要隨時保持警惕性，時刻將公共安全放在第一位，確保安全行車 最后，作為公共交通的服務對象的民眾，也要提高自身的危機安全意識，在意外發(fā)生時，積極自救 平時也要學習相應的危機自救方法和技巧，保護自己

28、的人身安全。 （四）把握網(wǎng)絡輿情走向以及加強交通安全事故的信息公開 在當今這個互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)民對群體性事件極易形成失真而沒有事實依據(jù)的主觀性意再加上羊群效應，更會將本來并不起眼的事件失文地放大，對我國的相關部門以及政府形象造成不利的影響。在7．23特別重大的鐵路交通安全事故發(fā)牛后，網(wǎng)絡的輿論產生了相當大的影響。鐵路交通公共安全管理的相關部門今后應該吸取經驗，加強信息公開，最大限度地滿足民眾的知情權，杜絕瞞報、謊報、和漏報。而代表部門的新聞發(fā)高人更應該設身處地從民眾的感情出發(fā)，換位思考，做到發(fā)言精辟權威，用事實說話，進行直接正面地回答，正確引導公眾，緩和人 民眾的不滿情緒。

29、總結： 7.23甬溫線特別重大交通安全事故引起了社會的廣泛關注和熱議。而公共交通安全問題也是全國乃至世界各個地區(qū)的普遍存在問題。我們應該在這次事故中吸取經驗和教訓，要堅持以人為本的科學發(fā)展觀為指導，探索出適合中國同情的鐵路交通公共安全建設的路子，以及提高相關部門的危機處理能力?？偠灾?，隨著信息化的不斷發(fā)展，公共危機發(fā)生的過程越來越表現(xiàn)為一個危機信息的活動過程，政府公共危機管理在實質上也就成了一個危機信息的采集、整合、傳遞、公開和反饋的過程。而信息公開是整個過程的關鍵，其他環(huán)節(jié)都圍繞政府信息公開而展開。因此，在政府公共危機管理的過程中，只有加強政府信息公開，才能使政府在公共危機中把握主動，提

30、升政府形象和公信力。 參考文獻 [1]Steven Fink. Crisis Management: Planning for the Invisible .New York: American Management Association，1996. [2] Green，P.S.，Reputation Risk Management .pitman Financial Times，London，2002:68 [3] F.W. Horton. Information Resources Ma

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