23第五章：業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制 第一節(jié)(2)

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1、第五章：業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制 第一節(jié)（2） 四、預(yù)算控制的崗位分工與授權(quán)批準(zhǔn) 單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算工作崗位責(zé)任制，明確相關(guān)部門和崗位的職責(zé)、權(quán)限，確保全面預(yù)算工作中的不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。 （一）預(yù)算工作崗位分離要求 在行政事業(yè)單位，預(yù)算工作不相容崗位一般包括： 1. 預(yù)算編制（含預(yù)算調(diào)整）與預(yù)算審批。 2. 預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行。 3. 預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核。 （二）預(yù)算組織及職責(zé)權(quán)限 單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算工作組織領(lǐng)導(dǎo)與運(yùn)行體制，明確單位最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理部門及各預(yù)算執(zhí)行單位的職

2、責(zé)權(quán)限、授權(quán)批準(zhǔn)程序和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，具體內(nèi)容如下： 1. 上級(jí)主管單位負(fù)責(zé)審批年度預(yù)算方案。 2. 單位領(lǐng)導(dǎo)集體大會(huì)等類似決策機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱單位決策機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)制定單位年度預(yù)算方案，即由決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定年度的預(yù)算方案。 3. 單位可以設(shè)立預(yù)算委員會(huì)、預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組等專門機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱預(yù)算管理部門）具體負(fù)責(zé)本單位預(yù)算管理工作。 4. 單位內(nèi)部業(yè)務(wù)部門和所屬分支機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理部門的領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)本部門、本機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制、分析等工作，并配合預(yù)算管理部門做好總預(yù)算的綜合平衡、控制、分析、考核等工作。各部門負(fù)責(zé)人對(duì)本部門預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。

3、 （三）預(yù)算授權(quán)審批 單位應(yīng)當(dāng)制定預(yù)算工作流程，明確預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、分析與考核等各環(huán)節(jié)的控制要求，并設(shè)置相應(yīng)的記錄或憑證，如實(shí)記載各環(huán)節(jié)工作的開展情況，確保預(yù)算工作全過程得到有效授權(quán)和控制。 1. 預(yù)算編制的授權(quán)審批 2. 預(yù)算執(zhí)行中的授權(quán)審批 3. 預(yù)算調(diào)整中的授權(quán)審批 單位各部門、各分支機(jī)構(gòu)在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)以下情況時(shí)，可提出預(yù)算更改及修訂申請(qǐng)： （1）預(yù)算執(zhí)行的差異率超出預(yù)算差異的可容忍范圍，并分析合理，則需進(jìn)行修訂； （2）發(fā)生不可預(yù)見情況（比如自然災(zāi)害和政策的意外變化），并對(duì)預(yù)算執(zhí)行有重大影響，則需

4、在發(fā)生當(dāng)期及時(shí)修訂預(yù)算。 4. 預(yù)算分析與考核的授權(quán)審批 五、預(yù)算編制控制 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的控制，對(duì)編制依據(jù)、編制程序、編制方法等做出明確規(guī)定，確保預(yù)算編制依據(jù)合理、程序適當(dāng)、方法科學(xué)。 （一）預(yù)算編制原則 為了使預(yù)算內(nèi)容更準(zhǔn)確、更符合實(shí)際情況，預(yù)算編制應(yīng)遵循以下原則進(jìn)行： （1）堅(jiān)持效益（包括社會(huì)效益）優(yōu)先原則，實(shí)行總量平衡，進(jìn)行全面預(yù)算管理； （2）堅(jiān)持積極穩(wěn)健原則，確保以收定支，加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制； （3）堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則，確保切實(shí)可行，圍繞運(yùn)營(yíng)戰(zhàn)略實(shí)施。 （二）預(yù)算編

5、制方法 單位可以選擇或綜合運(yùn)用固定預(yù)算、彈性預(yù)算、零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、概率預(yù)算等方法編制預(yù)算。 單位確定預(yù)算編制方法，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律，并符合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)、運(yùn)營(yíng)周期和管理需要。預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)實(shí)行全員參與、上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總、綜合平衡。預(yù)算管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行單位預(yù)算編制的指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)。 課堂練習(xí) [單選] 預(yù)算編制的方法不包括（?。?。 A．固定預(yù)算 B．彈性預(yù)算 C．流動(dòng)預(yù)算 D．零基預(yù)算 顯示本題答案 答案：C 【答案】C （三）預(yù)算編制程序 單位應(yīng)當(dāng)按照“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的程序編制年

6、度全面預(yù)算。預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理、符合實(shí)際，避免預(yù)算指標(biāo)過高或過低，其基本步驟為： 1. 下達(dá)目標(biāo)。 2. 編制上報(bào)。 3. 審議平衡。 4. 審核批準(zhǔn)。 5. 下達(dá)執(zhí)行。 六、預(yù)算執(zhí)行控制 （一）預(yù)算執(zhí)行的要求 單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，對(duì)照已確定的責(zé)任指標(biāo)，定期或不定期地對(duì)相關(guān)部門及人員責(zé)任指標(biāo)完成情況進(jìn)行檢查，實(shí)施考評(píng)。在建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制時(shí)要充分考慮各責(zé)任中心的責(zé)權(quán)利的關(guān)系，主要可以從以下幾個(gè)方面考慮： 1. 權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)相當(dāng)。 2. 責(zé)任可控。 3. 有

7、效激勵(lì)。 （二）預(yù)算預(yù)警機(jī)制 預(yù)警是度量某種狀態(tài)偏離預(yù)警線的強(qiáng)弱程度、發(fā)出預(yù)警信號(hào)的過程。 建立預(yù)算預(yù)警機(jī)制的模式主要為： 1. 對(duì)可計(jì)量的風(fēng)險(xiǎn)因素可以運(yùn)用指標(biāo)預(yù)警法； 2. 對(duì)于不可計(jì)量的風(fēng)險(xiǎn)因素則采用因素預(yù)警法，與前者相比，使用范圍較??； 3. 指標(biāo)預(yù)警方法與因素預(yù)警方法結(jié)合起來，并把諸多因素綜合進(jìn)行考慮。 七、預(yù)算調(diào)整控制 預(yù)算調(diào)整是預(yù)算管理中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。 一方面，在預(yù)算執(zhí)行過程中，主、客觀環(huán)境的變化，尤其是當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，如果片面強(qiáng)調(diào)預(yù)算的剛性，預(yù)算就會(huì)變得呆板僵

8、化，妨礙單位的有效運(yùn)作，此時(shí)，預(yù)算調(diào)整就必不可少； 另一方面，預(yù)算調(diào)整又是一個(gè)十分規(guī)范的過程，必須建立嚴(yán)格規(guī)范的調(diào)整審批制度和程序，必須按照規(guī)定的程序進(jìn)行調(diào)整，在變化中求不變。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)的控制，保證預(yù)算調(diào)整依據(jù)充分、方案合理、程序合規(guī)。 （一）預(yù)算調(diào)整的條件 單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，可能會(huì)由于市場(chǎng)環(huán)境、國(guó)家法規(guī)政策等發(fā)生重大變化，或出現(xiàn)不可抗力的重大自然災(zāi)害、公共緊急事件等致使預(yù)算的編制基礎(chǔ)不成立，或者將導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生重大差異，需要調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)原預(yù)算審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。也就是說，只有在一定條件下，才可以調(diào)整預(yù)算： 1. 單位

9、體制改革。 2. 大型自然災(zāi)害的影響。 3. 內(nèi)部重大政策調(diào)整。 4. 國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)生不可抗拒事件。 5. 國(guó)家宏觀政策大幅調(diào)整，例如預(yù)料外的全國(guó)工資上漲等。 6. 社會(huì)經(jīng)濟(jì)形式發(fā)生重大變化，單位目標(biāo)必須進(jìn)行調(diào)整。 7. 業(yè)務(wù)范圍變更。 8. 其他需要調(diào)整的特定因素。 （二）預(yù)算調(diào)整的程序 其程序一般有如下三個(gè)： 1. 預(yù)算執(zhí)行情況的分析。 2. 預(yù)算調(diào)整的申請(qǐng)。 3. 預(yù)算調(diào)整的審查。 （三）預(yù)算調(diào)整方案的要求 單位預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

10、 1. 預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)符合單位經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)運(yùn)營(yíng)狀況及社會(huì)需求； 2. 預(yù)算調(diào)整重點(diǎn)放在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的重要的或非正常的關(guān)鍵性差異方面； 3. 預(yù)算調(diào)整方案客觀、合理。 對(duì)于不符合上述要求的預(yù)算調(diào)整方案，單位預(yù)算審批機(jī)構(gòu)應(yīng)予以否決。 八、預(yù)算的分析與考核控制 單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算分析與考核環(huán)節(jié)的控制，通過建立預(yù)算執(zhí)行分析制度、審計(jì)制度、考核與獎(jiǎng)懲制度等，確保預(yù)算分析科學(xué)、及時(shí)和預(yù)算考核嚴(yán)格、有據(jù)。 （一）預(yù)算分析制度 預(yù)算分析是預(yù)算管理體系中的核心環(huán)節(jié)。 通過對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，找出差距

11、，分析原因，為提高單位運(yùn)營(yíng)效率、改進(jìn)和優(yōu)化流程提供支持，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及投資決策提供依據(jù)，保證預(yù)算的有效執(zhí)行。 一方面，在預(yù)算執(zhí)行過程中，通過預(yù)算考核信息的反饋以及相應(yīng)的調(diào)控，可隨時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正實(shí)際業(yè)績(jī)與預(yù)算的偏差，實(shí)現(xiàn)過程控制； 另一方面，預(yù)算編制、執(zhí)行、考核作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，相互作用，周而復(fù)始地循環(huán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的最終控制。單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行分析制度。單位預(yù)算管理部門應(yīng)當(dāng)定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議，通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，研究、解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進(jìn)措施。 （二）預(yù)算審計(jì)制度 單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部審計(jì)制度，通過定期或不定期地實(shí)

12、施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。預(yù)算審計(jì)以重點(diǎn)控制的四個(gè)節(jié)點(diǎn)。 1. 預(yù)算計(jì)劃系統(tǒng)。 2. 業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估及考核系統(tǒng)。 3. 關(guān)鍵職責(zé)系統(tǒng)。 4. 業(yè)績(jī)跟蹤系統(tǒng)。 （三）預(yù)算考核制度 單位預(yù)算管理部門應(yīng)當(dāng)定期組織預(yù)算執(zhí)行情況考核。 預(yù)算考核要求單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行情況獎(jiǎng)懲制度，明確獎(jiǎng)懲辦法，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施。單位根據(jù)考核結(jié)果，對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位和責(zé)任人進(jìn)行及時(shí)獎(jiǎng)懲。 九、預(yù)算控制實(shí)務(wù)案例 【案例】預(yù)算控制之外的社保資金“黑洞” 【案例啟示】制度性缺陷致資金安全問題暴露 預(yù)算的最基本功能體現(xiàn)在： 一是公共決策，公眾的錢不是政府官員或管理者想怎么花就怎么花。怎么花，花在哪里，要編制一個(gè)預(yù)算，預(yù)算要通過立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)； 二是公開信息，通過預(yù)算反映公眾資金的運(yùn)行狀況和來龍去脈，向社會(huì)提供真實(shí)、明確的信息； 三是落實(shí)責(zé)任，通過預(yù)算表明公共資金是由誰運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)的，誰對(duì)這些資金負(fù)責(zé)，出了問題去找誰。 當(dāng)然不是說有了預(yù)算，就解決了所有問題。預(yù)算制度是解決問題的基礎(chǔ)，是必要條件。有了預(yù)算的約束和督促，才有可能解決其他問題。