整理公安機(jī)構(gòu)改革調(diào)研思考范文

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公安機(jī)構(gòu)改革調(diào)研思考范文 大部制通過將相近職能部門進(jìn)行整合，最大限度減少政出多門、職能交叉重疊，以整體 型組織結(jié)構(gòu)和資源應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的復(fù)雜性，提高組織績(jī)效。我國(guó)公安機(jī)關(guān)的內(nèi)外部環(huán)境現(xiàn)實(shí)使大部制改革成為必要和可能。應(yīng)通過整合職能、整合責(zé)權(quán)、整合流程，分層次構(gòu)建公安機(jī)關(guān)大部制改革框架。改 革應(yīng)遵循的原則有：依法改革、動(dòng)態(tài)改革、因地制宜改革、整體改革、配套改革以及加強(qiáng)理論與實(shí)證研究。 一、公安機(jī)關(guān)大部制改革的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù) (一) 理論依據(jù) 1.大部制的價(jià)值取向與實(shí)踐背景 大部制即大部門制，是當(dāng)前世界各國(guó)包括我國(guó)在內(nèi)的政府行政管理體制改革的流行趨勢(shì)。相對(duì)于“小部制”而言，其特點(diǎn)是通過將相近職能機(jī)構(gòu)實(shí)施整合，構(gòu)建管理幅度較寬、組織層次較少、內(nèi)部相互協(xié)作協(xié)調(diào)的大部門，以整體型部門結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)外部日益多元化、復(fù)雜化的需求，避免因機(jī)構(gòu)分設(shè)過于精細(xì)而帶來的職責(zé)不清、職能交叉、政出多門、多頭管理等引發(fā)的行政管理高成本、低效能，其本質(zhì)目標(biāo)在于通過簡(jiǎn)政放權(quán)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，降低政府行政管理成本，建立有限服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府行政管理的高效能。 大部制作為一種新型的組織結(jié)構(gòu)形式，超越了古典組織理論，是現(xiàn)代組織理論中適應(yīng)性系統(tǒng)理論與偶然性理論的融合體。適應(yīng)性系統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性，在穩(wěn)定的環(huán)境中組織趨于傳統(tǒng)的科層制官僚體系，而復(fù)雜多變的環(huán)境則強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)的靈活性與松散性。偶然性組織理論認(rèn)為組織生存依賴于其生存環(huán)境、技術(shù)和組織結(jié)構(gòu)三要素的良好配合，當(dāng)外部環(huán)境的不確定性增加時(shí)，組織必須學(xué)會(huì)“垂直兼并”，集中能力于核心職能，合并組織中的連續(xù)、相關(guān)生產(chǎn)階段，以組織較為完整的資源應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性。因此，適應(yīng)性系統(tǒng)理論與偶然性理論要求組織必須時(shí)刻關(guān)注外部環(huán)境的變化，不斷地做出適應(yīng)性調(diào)整，包括強(qiáng)調(diào)核心功能、下放權(quán)力、合并機(jī)構(gòu)等，即實(shí)行大部制。 大部制在西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政體制改革中的流行絕非偶然，我國(guó)政府的大部制改革更非盲目效仿。上世紀(jì)七八十年代以來，世界各國(guó)政府普遍面臨著日益復(fù)雜化、多元化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求與政府組織僵 化缺乏彈性、財(cái)政窘困的矛盾，為此，繼新公共管理改革之后，在現(xiàn)代公共部門的第二輪改革中，掀起了一場(chǎng)以結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能整合為重點(diǎn)的世界性的行政體制改革浪潮，即大部制改革。 2.大部制的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì) 大部制是科層制組織適應(yīng)外部環(huán)境復(fù)雜化、不確定性的一種適應(yīng)性改革優(yōu)化?？茖又平M織結(jié)構(gòu)以其專業(yè)化、層級(jí)制、技術(shù)化、規(guī)范化等特點(diǎn)一度成為各國(guó)行政管理的主流組織形式。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改革與變遷，科層制組織結(jié)構(gòu)的以上特點(diǎn)逐漸形成理性主義的極端傾向，具體表現(xiàn)為：過度專業(yè)化分工引發(fā)組織內(nèi)部橫向部門眾多、壁壘森嚴(yán)、互相扯皮推諉，行政協(xié)作成本增加;等級(jí)化的指揮結(jié)構(gòu)使得信息傳遞失真扭曲、決策及執(zhí)行效率低下;過度強(qiáng)調(diào)規(guī)則化，使得組織運(yùn)行僵化，重視執(zhí)行程序規(guī)則而忽視結(jié)果。因此，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息時(shí)代背景下，傳統(tǒng)的科層制組織形式缺乏對(duì)外部環(huán)境的靈活應(yīng)對(duì)，被迫用增加專門職能部門的簡(jiǎn)單方式應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的新問題，導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)不斷膨脹，行政效能卻越發(fā)低下。大部制是科層制組織形式對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)性優(yōu)化調(diào)整的結(jié)果，它的顯著特征和優(yōu)勢(shì)在于:首先，通過將相近職能部門進(jìn)行整合，以整體型、完整型的組織結(jié)構(gòu)和資源應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的復(fù)雜性;其次，通過部門整合、下放權(quán)力、非核心職能的社會(huì)化等途徑減少部門數(shù)量，從而減少行政溝通、協(xié)調(diào)、決策等的成本，提高行政效能;最后，大部制兼具大框架的穩(wěn)定性和內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整靈活性的特點(diǎn)，能約束組織無(wú)限制膨脹，強(qiáng)化組織內(nèi)部的協(xié)作與協(xié)調(diào)，以不變應(yīng)萬(wàn)變的姿態(tài)靈活應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的變化。 (二) 公安機(jī)關(guān)大部制改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù) 公安機(jī)關(guān)探索大部制改革是解決公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制與現(xiàn)代警務(wù)工作之間存在的諸多不適應(yīng)與沖突問題的需要。我國(guó)現(xiàn)行的公安管理體制是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主，它與當(dāng)前瞬息萬(wàn)變、復(fù)雜的外部環(huán)境所需要的現(xiàn)代警務(wù)工作有很多不適應(yīng)的地方，亟須系統(tǒng)性改革?？v向上，當(dāng)前公安體制分為五級(jí)，即公安部、省(直轄市、 自治區(qū))公安廳、地級(jí)市公安局、縣(區(qū))公安局、派出所，層級(jí)較多，影響警令的上傳下達(dá);上下層級(jí)間事權(quán)劃分不清晰，責(zé)權(quán)利配置不合理，影響警力合理配置及基層警力積極性的激發(fā)。橫向上，機(jī)構(gòu)職能設(shè)置交叉、重合，引發(fā)利益部門爭(zhēng)斗、責(zé)任相互推諉、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè);部門數(shù)量膨脹，過度專業(yè)化建設(shè)帶來部門(警種)分工過細(xì)、部門壁壘嚴(yán)、資源信息無(wú)法共享、協(xié)作協(xié)調(diào)困難、難以形成合力等問題，整體作戰(zhàn)及應(yīng)急處突能力不足，無(wú)法滿足動(dòng)態(tài)化、信息化背景下的現(xiàn)代警務(wù)工作需求。現(xiàn)代警務(wù)強(qiáng)調(diào)警令暢通、運(yùn)作高效、整體作戰(zhàn)、靈活應(yīng)對(duì)、低成本高效能。因此，公安體制改革應(yīng)緊密依據(jù)外部環(huán)境的變化對(duì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制做適應(yīng)性調(diào)整。顯然，要解決以上沖突和問題，公安機(jī)關(guān)應(yīng)著力構(gòu)建精干、靈活、高效的結(jié)構(gòu)體系，強(qiáng)化整體應(yīng)對(duì)能力，即探索大部制改革。 近年來，地方公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)改革中對(duì)大部制進(jìn)行了有益的嘗試，改革思路皆為縱向上減少層級(jí)、橫向上合并相近職能部門，以實(shí)現(xiàn)指揮有力、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、權(quán)力下放、警力下沉，切實(shí)提升部門整體打擊犯罪和社會(huì)服務(wù)效能。如吉林省遼源市將原分局和派出所整合為警察署，警察署設(shè)置“三隊(duì)一室”，即將原各部門(警種)整合為刑事偵查隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、社區(qū)警務(wù)隊(duì)及法制綜合室;河南省地級(jí)市撤銷原分局和派出所，整合為大派出所，下設(shè)“四室一隊(duì)”，即偵查大隊(duì)、治安大隊(duì)、交管巡防大隊(duì)、綜合大隊(duì)、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)室;黑龍江大慶公安改革做法與河南相似，不同之處在于將原分局和派出所整合為新分局，下設(shè)機(jī)構(gòu)基本相同;深圳市2007年新設(shè)立的4個(gè)新區(qū)公安局的機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行大部制，共設(shè)綜合處、刑偵大隊(duì)、治安大隊(duì)、消防監(jiān)督大隊(duì)和機(jī)動(dòng)訓(xùn)練大隊(duì)5個(gè)機(jī)構(gòu);福建公安機(jī)關(guān)在前期“交巡合一”試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，推行“三警合一”、“三隊(duì)一室”派出所機(jī)構(gòu)改革。在取得成績(jī)的同時(shí)，我們 也發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)的公安機(jī)關(guān)大部制改革也帶來了一系列問題，如機(jī)構(gòu)整合“形合神不合”、組織內(nèi)部警務(wù)流程沒有隨之整合和簡(jiǎn)化、警力下沉配置不合理等。無(wú)論是成績(jī)還是問題，都將是下一步全面、深 入推進(jìn)大部制改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。 二、公安機(jī)關(guān)大部制改革路徑 (一) 職能定位、整合職能 公安機(jī)關(guān)職能即公安機(jī)關(guān)的職責(zé)作用和權(quán)力功能，是由公安機(jī)關(guān)及人民警察的性質(zhì)和任務(wù)決定的。公安機(jī)關(guān)職能在《人民警察法》、《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》等法律法規(guī)中均有規(guī)定，但都較為模糊，不夠明晰。學(xué)界對(duì)于公安機(jī)關(guān)職能的爭(zhēng)論也各有見地、眾說紛紜。以上情況既說明公安機(jī)關(guān)職能的明確是個(gè)理論與現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，也體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)職能在各歷史階段的側(cè)重點(diǎn)各不相同的動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)職能定位是公安管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限劃分、警務(wù)流程重構(gòu)的關(guān)鍵前提。在新的歷史背景下，必須重新深入研究和明確公安機(jī)關(guān)的職能，才能準(zhǔn)確把握公安機(jī)關(guān)大部制改革的方向，提升大部 制改革的成效。 依據(jù)法律法規(guī)以及人民警察性質(zhì)，現(xiàn)行公安機(jī)關(guān)行使的職能主要為行政管理、刑事司法兩大職能。刑事司法職能在《人民警察法》、《刑法》、《刑訴法》中有明確規(guī)定，即案件偵查及刑罰執(zhí)行，但隨著刑事司法改革的推進(jìn)，公安機(jī)關(guān)這部分職能也將面臨調(diào)整。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的行政管理職能包括治安管理、緊急狀態(tài)下的處置職能及社會(huì)救助救援三個(gè)方面，覆蓋范疇非常廣泛，是公安機(jī)關(guān)職能爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。近幾年來，無(wú)論是中央全面深化公安改革的框架意見，還是公安部領(lǐng)導(dǎo)提出的關(guān)鍵詞“開放、提效、脫鉤”，都給出了公安機(jī)關(guān)行政管理職能定位的科學(xué)方向，即突顯核心職能，簡(jiǎn)政放權(quán)。本文認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)行政管理職能應(yīng)強(qiáng)化與治安管 理、應(yīng)急管理、社會(huì)救援等公共安全管理具有較強(qiáng) 相關(guān)性的行政管理職能，通過市場(chǎng)化、社會(huì)化和職 能轉(zhuǎn)化等途徑，逐步剝離非核心職能工作;在社會(huì) 救助方面，公安機(jī)關(guān)不應(yīng)成為主體，但為體現(xiàn)新時(shí) 期公安機(jī)關(guān)的服務(wù)性特點(diǎn)，應(yīng)積極配合其他政府機(jī) 構(gòu)開展社會(huì)救助相關(guān)工作。 (二) 理順關(guān)系、整合權(quán)責(zé) 大部制改革是建立在職能梳理基礎(chǔ)上的機(jī)構(gòu) 整，因此需要進(jìn)一步整合權(quán)責(zé)、理順關(guān)系。 1.明確公安機(jī)關(guān)在國(guó)家職能中的角色定位及主要功能 大部制改革必須首先厘清公安機(jī)關(guān)與其他政府部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確公安機(jī)關(guān)在國(guó)家職能中的角 色定位及主要功能。公安機(jī)關(guān)的職能是通過警察權(quán)實(shí)現(xiàn)的，因此首先需要區(qū)分警察權(quán)與一般行政管理權(quán)。警察權(quán)屬于一般行政管理權(quán)范疇，但又不同于一般的行政管理權(quán)，它具有刑事司法性質(zhì)和行政管理性質(zhì)，它強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家安全和公共秩序，只有關(guān)系這兩方面的行政管理事務(wù)才可納入警察權(quán)范疇。需要注意的是，警察權(quán)與公民權(quán)是成反比關(guān)系。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的歷史背景下，亟須合理劃分警察權(quán)的邊界，劃清公安機(jī)關(guān)與司法、檢察、 城管、民政、工商等易產(chǎn)生職能交叉、重合的單位 的職能界限，剝離非警察權(quán)范疇的一般行政管理事務(wù)，通過職能轉(zhuǎn)移或社會(huì)化方式進(jìn)一步精簡(jiǎn)公安機(jī)關(guān)的職能范疇，集中警力資源配置于公安機(jī)關(guān)核心職能。 2.理順公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的垂直關(guān)系與整合權(quán)責(zé) 應(yīng)根據(jù)公安工作的類別、性質(zhì)與特點(diǎn)，進(jìn)一步明確公安部與地方(省、市、縣)公安機(jī)關(guān)的事權(quán)劃分。警察權(quán)的核心職能是維護(hù)國(guó)家安全和公共秩序，其內(nèi)在地具有一定的層次性：維護(hù)國(guó)家安全、政治穩(wěn)定，鞏固執(zhí)政黨的地位為第一層次，屬于中央事權(quán)，與此相關(guān)的國(guó)內(nèi)安保、邊防保衛(wèi)、出入境管理、反恐工作、重要首腦的警衛(wèi)、國(guó)際警務(wù)合作等都屬于這一層次的警察權(quán)范疇;第二層次側(cè)重于維護(hù)社會(huì)面的安全穩(wěn)定，屬中央地方共同事權(quán)，包括打擊和預(yù)防犯罪、維護(hù)社會(huì)面穩(wěn)定等;第三層次是較為一般性的地方事權(quán)，側(cè)重于公共秩序的維護(hù)，如治安、交通、人口、戶籍、安全防范等行政管理。考慮到中央與地方公安機(jī)關(guān)的資源與權(quán)力的配置現(xiàn)狀，應(yīng)將第一層次劃歸公安部負(fù)責(zé);第二層次由公安部主導(dǎo)，地方公安機(jī)關(guān)全力配合，上下關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系;第三層次應(yīng)充分放權(quán)，由地方公安機(jī)關(guān)因地制宜實(shí)施管理，上下關(guān)系為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。至此，上下關(guān)系明確，可以有效避免越位、錯(cuò)位和缺位。 3.橫向整合公安機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)責(zé) 公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)林立、警種眾多，職能分散、交叉、重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，易形成資源浪費(fèi)、內(nèi)耗加劇，難以形成合力，亟須借鑒中央大部制改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。公安機(jī)關(guān)大部制改革應(yīng)將機(jī)構(gòu)大部制與大警種制相結(jié)合，共同推進(jìn)。因此，理順內(nèi)部機(jī)構(gòu)關(guān)系和各專業(yè)警種間關(guān)系顯得尤為重要。現(xiàn)行公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)紛繁復(fù)雜，但大致可分為決策、執(zhí)行、 監(jiān)督、保障關(guān)系，由此形成四種類型機(jī)構(gòu)組成：警務(wù)指揮機(jī)構(gòu)、專業(yè)警務(wù)機(jī)構(gòu)、警務(wù)保障機(jī)構(gòu)、警務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)?；诖?，大部制探索的重點(diǎn)應(yīng)是將眾多分散的機(jī)構(gòu)根據(jù)職能相近原則實(shí)施合并重整，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，形成寬幅度、少層次的組織架構(gòu)。當(dāng)前公安部門警種根據(jù)業(yè)務(wù)工作類型大致有四種類型，即社會(huì)管理(治安、交通、消防)、偵查(刑偵、經(jīng)偵、 國(guó)保、禁毒、反恐)、監(jiān)所管理(看守、拘留) 和公安技術(shù)(技偵、網(wǎng)安、信通、視頻偵查)。應(yīng)根據(jù)職能相近原則進(jìn)行合并，但合并需經(jīng)過嚴(yán)格調(diào)研論證，應(yīng)考慮到各專業(yè)警種的具體工作內(nèi)容、工作量及專業(yè)化程度，避免簡(jiǎn)單合并帶來的“形合神不合” 和效率低下。 (三) 流程再造、整合警務(wù) 公安機(jī)關(guān)大部制改革并非機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單合并與增減，需要警務(wù)流程的再造與整合。警務(wù)流程再造概念得益于新公共管理中政務(wù)流程再造理論。政務(wù)流程再造強(qiáng)調(diào)以滿足公眾需求為終極目標(biāo)，打造“一 站式”整體服務(wù)流程，變傳統(tǒng)政務(wù)“職能導(dǎo)向”為“公眾需求導(dǎo)向”，關(guān)注外部需求并積極回應(yīng)，重塑組織架構(gòu)和管理模式?；诖?，警務(wù)流程再造可以描述為以滿足公眾公共安全需求為核心，以“一站 式警務(wù)”服務(wù)為目標(biāo)，以警務(wù)鏈為紐帶構(gòu)建警務(wù)流程。警務(wù)流程再造是對(duì)大部制改革的強(qiáng)化與完善。以往，公安部門強(qiáng)調(diào)職能分工，警務(wù)流程被迫割裂與分解，造成各警種、各部門單方面追求部門利益，降低組織整體效能。警務(wù)流程再造突破傳統(tǒng)警務(wù)(警種)分工，強(qiáng)調(diào)流程導(dǎo)向、重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)，提升大部制組織績(jī)效;同時(shí)，大部制組織創(chuàng)新也為警務(wù)流程再造提供組織支撐，有利于整合組織資源，再造業(yè)務(wù)流程，為公眾提供便利和高效服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無(wú)縫隙的服務(wù)”。警務(wù)流程再造是大部制應(yīng)有之義，決定大部制改革的成敗。大部制改革應(yīng)從警務(wù)流程需求出發(fā)，圍繞警務(wù)流程的優(yōu)化、整合，重新設(shè)計(jì)公安組織結(jié)構(gòu)。 借鑒波特企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)理論中提到的企業(yè)價(jià)值鏈分類：直接面向客戶服務(wù)的業(yè)務(wù)流程和支撐業(yè)務(wù)流程的管理流程，可以明確，警務(wù)流程再造包括：以滿足公眾安全需求的警務(wù)職能流程和支撐警務(wù)職能的管理服務(wù)流程再造。一是管理職能的流程再造。公安職能管理機(jī)構(gòu)重疊、交叉、層次多，但只執(zhí)行 統(tǒng)計(jì)、匯總、填表等非警務(wù)的工作，借助警務(wù)信息化平臺(tái)實(shí)施管理流程再造，可以減少管理職能部門的數(shù)量與層次，避免職能管理工作的重復(fù)與交叉。二是警務(wù)職能間的流程再造，即根據(jù)外部需求整合各職能部門、各警種資源，形成無(wú)縫隙警務(wù)鏈，連 續(xù)處理、整體輸出。公眾安全需求好似訂單，公安 機(jī)關(guān)好似企業(yè)，各項(xiàng)警務(wù)職能應(yīng)圍繞訂單展開。內(nèi)部警務(wù)流程強(qiáng)調(diào)各方資源的共享與整合，各職能部門(警種)都作為警務(wù)鏈中的某個(gè)節(jié)點(diǎn)，及時(shí)做出響應(yīng)，形成整體高效的現(xiàn)代警務(wù)。 三、公安機(jī)關(guān)大部制改革框架設(shè)想 公安機(jī)關(guān)大部制改革既要積極又要穩(wěn)妥，應(yīng)特 、別注重總體頂層設(shè)計(jì)?？傮w思路是：縱向上通過精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，減少管理層次;橫向上通過整合業(yè)務(wù)相關(guān)職能部門，增加管理幅度。具體改革設(shè)想如下： (一) 省部級(jí)公安機(jī)關(guān)橫向整合，基本保持職責(zé)同構(gòu) 部級(jí)與省級(jí)公安機(jī)關(guān)縱向基本保持不變，橫向考慮整合。部級(jí)和省級(jí)公安機(jī)關(guān)職能定位較為相似， 因此部級(jí)和省級(jí)公安機(jī)關(guān)可按照“職責(zé)同構(gòu)”原則，實(shí)施上下對(duì)口設(shè)計(jì)，以便上傳下達(dá)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)。以部級(jí)公安機(jī)關(guān)大部制改革為例，側(cè)重橫向整合，遵循“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”相分離、職能相近原則，可將現(xiàn)行公安部各部門進(jìn)行整合，形成七大部： 警務(wù)指揮部(辦公廳、政治部、宣傳局、改革辦、情報(bào)中心、國(guó)際合作局、法制局) 警力資源管理部(政治部相關(guān)職能、人事訓(xùn)練 局、現(xiàn)役工作辦公室) 監(jiān)督部(紀(jì)委監(jiān)察局、警務(wù)監(jiān)察局、審計(jì)局、巡視工作辦公室、法制局相關(guān)職能部門) 偵查部(國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)局、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局、刑事偵查局、網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)局、技術(shù)偵查局、禁毒局) 公共安全管理部(治安管理局、邊防管理局、出入境管理局、消防局、監(jiān)所管理局、交通管理局、反恐怖局、維穩(wěn)辦) 警務(wù)保障部(裝備財(cái)務(wù)局、科技信息化局、警衛(wèi)局、離退休干部局) 專業(yè)公安職能部(鐵道部公安局、交通運(yùn)輸部公安局、民航局公安局、國(guó)家林業(yè)局森林公安局、海 關(guān)總署緝私局) (二) 地市級(jí)公安機(jī)關(guān)縱向壓縮、橫向整合， 打破職責(zé)同構(gòu) 地市級(jí)公安機(jī)關(guān)與省部級(jí)公安機(jī)關(guān)在職能上有較大區(qū)別。與省部級(jí)公安機(jī)關(guān)的宏觀政策制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能不同，其主要職能是維護(hù)其轄區(qū)的安全穩(wěn)定、打擊犯罪、服務(wù)公眾，更重視公安業(yè)務(wù)實(shí)戰(zhàn)，其大部制改革思路是縱向壓縮層次、橫向拓寬幅度，打破與部級(jí)、省級(jí)公安機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)上的職責(zé)同構(gòu)，精簡(jiǎn)管 理職能部門、強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)警務(wù)流程再造設(shè)計(jì)大部制改革組織架構(gòu)。本文設(shè)想的市級(jí)公安機(jī)關(guān)改革框架如下：首先對(duì)管轄區(qū)域?qū)嵤﹦澐郑砂葱姓^(qū)劃，也可綜合考慮轄區(qū)人口、面積、人口結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)、治安情況等進(jìn)行均衡劃分，從而形成一定數(shù)量的警區(qū);縱向上，變當(dāng)前“市局—分局—派出所”三級(jí)制為“市局—警署”兩級(jí)制，警署的職能即為原分局職能中的實(shí)戰(zhàn)部門和原派出所職能;橫向上，市 局內(nèi)部實(shí)施整合，內(nèi)設(shè)警務(wù)指揮處、政務(wù)處、人事及訓(xùn)練處、交管處、案件偵查處、警保處六個(gè)部門，警署下設(shè)社區(qū)警務(wù)、治安巡防、刑事偵查、綜合內(nèi)勤四 個(gè)綜合實(shí)戰(zhàn)部門。 (三) 直轄市公安機(jī)關(guān)縱向?qū)哟尾蛔儯瑱M向相近整合 直轄市公安機(jī)關(guān)的職能兼具省級(jí)公安機(jī)關(guān)與地市級(jí)公安機(jī)關(guān)之職能，既要貫徹執(zhí)行上級(jí)公安機(jī)關(guān)即 公安部的政策制度，又要根據(jù)地方實(shí)際情況研究制定相關(guān)制度;既要領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和指揮各分局的業(yè)務(wù)工作，又要直接完成相應(yīng)的公安實(shí)戰(zhàn)工作。因此，縱向上可保持現(xiàn)行“市局—分局—派出所”架構(gòu)，在橫向 上按照職能相近原則，優(yōu)化警務(wù)流程，實(shí)行大部門制，其中市局層面機(jī)構(gòu)設(shè)置可借鑒省部級(jí)公安機(jī)關(guān)設(shè) 置警務(wù)指揮部、警力資源部、監(jiān)督部、偵查部、公共 安全管理部、警務(wù)保障部，分局層面則借鑒地市級(jí)局 機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置。 (四) 縣級(jí)公安機(jī)關(guān)橫向整合 縣級(jí)公安機(jī)關(guān)以及市局下面的分局，是公安機(jī)關(guān)基層實(shí)戰(zhàn)部門，下設(shè)派出所，派出所規(guī)模因轄區(qū)面 積及人口數(shù)量不同而差異較大。縣級(jí)公安機(jī)關(guān)是與群眾接觸最廣泛的公安部門，因此也是最適合探索大部 制改革以及時(shí)響應(yīng)群眾需求的公安部門?？h級(jí)公安機(jī) 關(guān)的改革重點(diǎn)是縣局內(nèi)部橫向整合，可借鑒以上地級(jí)市公安局組織架構(gòu);下面的派出所實(shí)施就近合并，尤 其須合并規(guī)模5人以下的派出所，派出所內(nèi)設(shè)社區(qū)民警，分管轄區(qū)內(nèi)的各社區(qū)。 四、公安機(jī)關(guān)大部制改革應(yīng)遵循原則 (一) 依法改革，循序漸進(jìn) 依法推進(jìn)公安機(jī)關(guān)大部制改革，是依法治國(guó)的必然要求。公安機(jī)關(guān)大部制改革應(yīng)在憲法框架下進(jìn)行，遵守中央及地方人民政府組織法、人民警察法、公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例等相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)應(yīng)遵循近年來中央國(guó)家層面出臺(tái)的相關(guān)政策文件，將大部制改革納入法治軌道。與此同時(shí)，法律的滯后性可能無(wú)法給予公安機(jī)關(guān)大部制改革以充分的法律保障，公安 機(jī)關(guān)大部制改革必然涉及現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的修改問題。應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，切實(shí)加強(qiáng)人民警察法、公安機(jī)關(guān)組織法等法律體系建設(shè)，推動(dòng)公安機(jī)關(guān)組織設(shè)置、職能定位和機(jī)制運(yùn)行的法治化。 循序漸進(jìn)推進(jìn)公安機(jī)關(guān)大部制改革，是處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的內(nèi)在要求。從我國(guó)中央政府大部制改革實(shí)踐來看，也已經(jīng)歷了兩屆政府。改革不可能一蹴而就，一步到位式的改革可能產(chǎn)生不穩(wěn)定因素，引起組織劇烈震蕩，增加改革風(fēng)險(xiǎn)，破壞改革成效。因此，公安機(jī)關(guān)大部制改革不適宜一次性大幅度 兼并部門、精簡(jiǎn)人員，采取分步走的漸進(jìn)策略較為穩(wěn)妥。另外需要注意的是，外部環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化，也使得公安機(jī)關(guān)大部制改革不可能一勞永逸，應(yīng)以動(dòng)態(tài)發(fā)展觀引領(lǐng)公安機(jī)關(guān)體制機(jī)制改革，努力實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制管理、崗位設(shè)置的科學(xué)化與合理化。 (二) 因地制宜，突出特色 我國(guó)幅員遼闊，各區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化、自然人文、風(fēng)俗民情、民族構(gòu)成等均有很大差異，東部、中部、西部地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，這就要求公安機(jī)關(guān)大部制改革不可千篇一律、固定模式，應(yīng)從地方實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜。在中央層面和省級(jí)層面，公安機(jī)關(guān)大部制改革可以相同機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)，上下一致，便于警令暢通、銜接溝通;市、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)則應(yīng)根據(jù)實(shí)際警務(wù)環(huán)境的特殊性，突出自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，打破職責(zé)同構(gòu)。 (三) 全局出發(fā)，達(dá)成共識(shí) 大部制改革涉及方方面面，職能整合、機(jī)構(gòu)合并，牽一發(fā)而動(dòng)全身，責(zé)權(quán)利的重新劃分必然帶來個(gè)人利益、部門利益的沖突，這些都構(gòu)成了公安機(jī)關(guān)大部制的巨大阻力。單兵作戰(zhàn)式的改革可能力不從心，受阻甚至失敗。因此，需要領(lǐng)導(dǎo)重視，統(tǒng)一 各部門思想，達(dá)成改革共識(shí);并從全局出發(fā)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、利益協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)，促進(jìn)改革的順利進(jìn)行。 (四) 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，配套改革 公安機(jī)關(guān)大部制改革應(yīng)以現(xiàn)代系統(tǒng)論為指導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)外要素，推進(jìn)配套改革。宏觀層面，需要政治經(jīng)濟(jì)體制改革、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革、政府關(guān)系改革等;中觀層面，需要行政審批制度改革、事業(yè)單位改革、干部人事制度改革。公安機(jī)關(guān)大部制改革需要進(jìn)一步推行警務(wù)社會(huì)化，發(fā)揮社會(huì)公眾和社會(huì)中 介組織的作用，在公安職能整合后，不留管理死角。 因此，大部制改革之初，對(duì)以上問題應(yīng)予以考慮，尤其應(yīng)積極探索建立公安機(jī)關(guān)與市場(chǎng)、社會(huì)中介組織之間的密切合作，以剝離大量技術(shù)性、服務(wù)型和經(jīng)辦型的非警務(wù)工作，集中警力資源配置于公安核心工作;同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和企業(yè)等的管理，制定管理法規(guī)、制度、產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，為公安機(jī)關(guān)大部制改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。 (五) 理論研究，實(shí)證分析 從已有的公安機(jī)關(guān)大部制改革實(shí)踐案例來看，有的是改革效能低下，有的重走回頭路，以失敗而告終。實(shí)踐證明，公安機(jī)關(guān)大部制改革不可照搬國(guó)家政府部門的大部制改革套路，更不可迫于外部形勢(shì)壓力而以權(quán)宜之計(jì)敷衍應(yīng)付。缺乏理論層面的系統(tǒng)、理性研究和闡釋，必將導(dǎo)致改革缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)理論研究滯后于公安實(shí)踐日益 成為制約公安體制機(jī)制改革的重要問題，在政府推行大部制改革的歷史背景下，亟須對(duì)公安改革相關(guān)問題進(jìn)行理性反思，從理論層面追根溯源，厘清頭緒。加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)大部制改革相關(guān)理論與實(shí)證研究應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：一是加強(qiáng)組織理論研究，理解大部制 改革的精髓;二是加強(qiáng)公安理論研究，如公安機(jī)關(guān)的特點(diǎn)、性質(zhì)、職能、體制等的研究;三是加強(qiáng)比較研究，積極借鑒國(guó)外警察機(jī)構(gòu)組織管理模式、運(yùn)行機(jī)制，借鑒相似行業(yè)如軍隊(duì)大部制改革經(jīng)驗(yàn);四是加強(qiáng)實(shí)證研究，吸取成功典范經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)失敗案例教訓(xùn)。總之，通過理論研究和實(shí)證調(diào)研，提煉和總結(jié)理論精華、改 革規(guī)律和通行做法，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)大部制改革的順利進(jìn)行。