淺析《礦產(chǎn)資源法》中非法采礦行為主體民事責(zé)任制度缺陷及完善

《淺析《礦產(chǎn)資源法》中非法采礦行為主體民事責(zé)任制度缺陷及完善》由會員分享，可在線閱讀，更多相關(guān)《淺析《礦產(chǎn)資源法》中非法采礦行為主體民事責(zé)任制度缺陷及完善（10頁珍藏版）》請在裝配圖網(wǎng)上搜索。

1、淺析《礦法》中非法采礦行為主體民事責(zé)任制度缺陷及完善 作者： 劉權(quán)衡 發(fā)布時間： 2004-10-14 10:30:05 論文摘要 《礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦法》）第39、40 條規(guī)定的“停 止非法采礦、賠償損失”屬于民事責(zé)任，非法采礦行為主體應(yīng)當按非法消耗的礦 產(chǎn)資源的價值向國家進行損害賠償，現(xiàn)行《礦法》及其配套法規(guī)關(guān)于非法采礦行 為主體的民事責(zé)任制度極不完善，建議予以修改。 關(guān)鍵詞 非法采礦 民事責(zé)任 賠償范圍 非法消耗 礦產(chǎn) 資源 接受賠償 權(quán)利主體 國家 一、問題的提起 某縣級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門在未能制止住非法采礦的情況 下，向非法采礦行為主體征收了礦產(chǎn)資源補償

2、費，以后又以其實施非法采礦行為 為由作出處罰決定向其送達《行政處罰決定書》。處罰機關(guān)在行政訴訟中對自己 的前后行政具體行為不能自圓其說，被訴處罰決定沒有得到法院的維持，實際上 是被撤銷了。非法采礦行為主體訴稱，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，繳納礦產(chǎn)資 源補償費是采礦權(quán)人的義務(wù)，處罰機關(guān)既然向我們征收了礦產(chǎn)資源補償費，就已 經(jīng)把我們視為采礦權(quán)人，把我們的采礦行為視為合法，那就再也不能以“非法采 礦”為由對我們進行行政處罰。而處罰機關(guān)負責(zé)人認為，采礦權(quán)人的采礦行為是 合法的，都應(yīng)當繳納礦產(chǎn)資源補償費，而非法采礦行為主體不繳納這種費用，對 采礦權(quán)人就不公平了，礦產(chǎn)資源的國家財產(chǎn)權(quán)益又如何維護？ 這里提

3、出了面對非法采礦行為如何維護礦產(chǎn)資源國家財產(chǎn)權(quán)益的問題。 其實，這個問題可以從《礦法》關(guān)于非法采礦行為主體法律責(zé)任的規(guī)定中找到答 案?！兜V法》第 39、40 條規(guī)定的非法采礦行為主體的法律責(zé)任是：“責(zé)令停止 （采礦權(quán)人越界開采的退回本礦區(qū)范圍內(nèi)）開采（以下統(tǒng)稱“責(zé)令停止非法采 礦”）、賠償損失，沒收采出（采礦權(quán)人越界開采）的礦產(chǎn)品（以下統(tǒng)稱“沒收 非法采出的礦產(chǎn)品”）和違法所得，可以并處罰款；拒不停止（越界開采的采礦 權(quán)人拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)）開采（以下簡稱“拒不停止非法采礦”），造成礦 產(chǎn)資源破壞的”，依照修定的《刑法》第343 條的規(guī)定追究刑事責(zé)任，同時吊銷 （越界開采的采礦權(quán)人的）采礦

4、許可證。根據(jù)上述規(guī)定，地礦行政執(zhí)法機關(guān)首先 應(yīng)當責(zé)令非法采礦行為主體“停止非法采礦，賠償損失”，并在此基礎(chǔ)上實施行 政處罰，構(gòu)成犯罪的移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。只要嚴格依法查處非法采礦行 為，包括不折不扣的適用《礦法》關(guān)于“停止非法采礦，賠償損失”的規(guī)定，國 家因非法采礦行為遭受的礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)益的損失就能得到經(jīng)濟賠償，國家的礦 產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)益就能得到維護。 遺憾的是，上述處罰機關(guān)面對非法采礦行為，始終沒有責(zé)令非法采礦行 為主體向國家“賠償損失”，國家的礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)益當?shù)貌坏骄S護。筆者近日 瀏覽了國土資源部網(wǎng)站從 2004年 8月 4日到 2004 年 9 月 23日發(fā)表的，有關(guān)查 處非法

5、采礦案件行政執(zhí)法活動的報道。從這些報道得知：在全國范圍內(nèi)新發(fā)現(xiàn)的， 包括已經(jīng)查處的和準備查處的非法采礦案件不少于一萬起，竟無一起適用了或者 準備適用 “責(zé)令賠償損失”這一法律規(guī)定。如此辦案，國家的礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán) 益能夠得到維護嗎？ 形成這種現(xiàn)狀的主要原因主要有兩方面：一是《礦法》對其第 39、40 條規(guī)定的“停止非法采礦、賠償損失”實體性規(guī)定不明確——比如，這兩種法律 責(zé)任究竟屬于民事責(zé)任種類，還是行政處罰種類？賠償范圍如何確定？誰是接受 損害賠償費的權(quán)利主體？二是法律對實施上述規(guī)定的程序規(guī)定不完善——比如， 如果由地礦行政主管部門代表國家收取損害賠償費，應(yīng)當開具什么發(fā)票，收取的 賠償費

6、如何處理等。這兩個方面都有待《礦法》極其配套法規(guī)的完善。 二、非法采礦行為主體應(yīng)當向國家賠償其非法消耗的礦產(chǎn)資源的價值損 失 1、“停止非法采礦、賠償損失”屬于民事責(zé)任，而不是行政處罰。 要說明這個問題，必須以《民法通則》和《行政處罰法》為依據(jù)：《民 法通則》第134 條規(guī)定，侵犯財產(chǎn)所有權(quán)的民事責(zé)任主要方式有：停止侵害、返 還原物、恢復(fù)原狀（原物遭受破壞的應(yīng)當恢復(fù)原狀后返還）、賠償損失（無法恢 復(fù)原狀的應(yīng)當按權(quán)利主體遭受的經(jīng)濟損失進行等價賠償）；《行政處罰法》第8 條規(guī)定，屬于行政處罰種類的有：罰款、沒收違法所得、吊銷許可證。 礦產(chǎn)資源是有價值的國有資產(chǎn)，礦產(chǎn)資源所有權(quán)法律關(guān)系屬于民

7、法保護的財產(chǎn)所 有權(quán)法律關(guān)系。在礦產(chǎn)資源所有權(quán)法律關(guān)系中，作為礦產(chǎn)資源所有人的國家是一 個民事主體。礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)同民法保護的其它財產(chǎn)所有權(quán)一樣，屬于對 世權(quán)、絕對權(quán)，任何社會主體未經(jīng)國家同意，都不得對礦產(chǎn)資源進行開采。未從 國家取得采礦權(quán)的社會主體的義務(wù)是不得采礦，任何擅自采礦的行為都侵犯了國 家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，必須承擔(dān)民事責(zé)任。 針對非法采礦案件，所謂“停止侵害”指的是停止對礦產(chǎn)資源國家所有 權(quán)的侵害，保障國家的財產(chǎn)權(quán)益免遭進一步的損害，具體體現(xiàn)為“停止非法采 礦”。關(guān)于“返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失”——由于礦產(chǎn)資源的實體物質(zhì)是 自然產(chǎn)物，受到非法采礦影響的礦產(chǎn)資源的原始賦存狀

8、態(tài)已經(jīng)改變，已經(jīng)不是可 以返還的“原物”，其原狀也不可能人為恢復(fù)。這樣，法律對非法采礦行為主體 只能規(guī)定賠償損失這種民事責(zé)任方式。 因此，“停止非法采礦、賠償損失”屬于民事責(zé)任而“沒收非法采出的 礦產(chǎn)品和違法所得”，“罰款”和“吊銷采礦許可證”則屬于行政處罰。 追究民事責(zé)任與實施行政處罰有著原則性的區(qū)別。 追究民事責(zé)任的目的，在于恢復(fù)受到破壞的民事法律關(guān)系，將當事人民 事權(quán)利義務(wù)恢復(fù)到侵權(quán)行為發(fā)生前的法定狀態(tài)。就受到破壞的礦產(chǎn)資源所有權(quán)法 律關(guān)系來說，“責(zé)令停止非法采礦”就是要保障國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)免遭進一 步的非法侵害復(fù)；“責(zé)令賠償損失”就是要通過損害賠償費的支付和收取，使國 家遭到

9、侵害的礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)益得到賠償。國家收取的損害賠償費當然只能專款 專用于對礦產(chǎn)資源實體物質(zhì)的再發(fā)現(xiàn)，就象從采礦權(quán)人收取的礦產(chǎn)資源補償費主 要用于礦產(chǎn)資源勘察一樣，使國家的礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)益得到補償。 而實施行政處罰的目的，在于恢復(fù)受到破壞的行政法律關(guān)系，將國家行 政管理機關(guān)的權(quán)力職責(zé)與非法行為主體的權(quán)利義務(wù)恢復(fù)到非法行為發(fā)生前的法 定狀態(tài)。為了實現(xiàn)這個目的，行政處罰必須合法地給非法行為主體的合法的民事 權(quán)益造成損失，迫使其不敢、不能再從事非法活動?！兜V法》第 39、40 條緊隨 “責(zé)令停止非法采礦、賠償損失”之后，規(guī)定的“沒收非法采出的礦產(chǎn)品和違法 所得”和“罰款”，就是要在通過追究民事責(zé)任，

10、使國家得到損害賠償?shù)幕A(chǔ)上， 進一步剝奪非法采礦行為主體的合法財產(chǎn)權(quán)益，以達到從主觀上迫使其放棄繼續(xù) 從事非法采礦活動的動機，從經(jīng)濟上迫使其喪失繼續(xù)進行非法采礦行為的能力的 效果，使受到破壞的地礦行政法律關(guān)系，地礦行政行政管理機關(guān)的權(quán)力職責(zé)與管 理相對人的權(quán)利義務(wù)恢復(fù)到非法采礦行為發(fā)生前的法定狀態(tài)。國家收取罰沒財物 的目的，是要恢復(fù)受到侵害的國家行政執(zhí)法權(quán)力，所收取的罰沒財物不用于對礦 產(chǎn)資源實體物質(zhì)的再發(fā)現(xiàn)，不用于補償國家的礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)益。 因此，根據(jù)《礦法》的規(guī)定，面對非法采礦行為，地礦行政主管部門必 須履行的職責(zé)分為兩部分。首先是追究非法采礦行為主體的民事責(zé)任。在礦產(chǎn)資 源所有權(quán)法

11、律關(guān)系中，作為所有權(quán)人的國家是一個特殊的民事主體，他不是民事 法律關(guān)系中的自然人、法人或其他經(jīng)濟組織，當自己的礦產(chǎn)資源所有權(quán)益遭受侵 害時，不能像自然人、法人或其他經(jīng)濟組織那樣以自己的名義行使訴權(quán)。但是國 家擁有政治權(quán)力，可以通過立法表達制止侵害、索要損害賠償?shù)囊庵?，并使用?家強制力實現(xiàn)這一意志。其次是追究非法采礦行為主體的行政法律責(zé)任，即實施 行政處罰。在地礦行政法律關(guān)系中，國家是政權(quán)主體，可以授權(quán)有關(guān)國家行政機 關(guān)對破壞行政法律關(guān)系的非法行為主體實施行政處罰。因此，地礦行政主管部門 在依照《礦法》第 39、40條的規(guī)定“責(zé)令停止非法采礦、賠償損失”，與“沒 收非法采出的礦產(chǎn)品和違法所得”

12、，“并處罰款”時，盡管作出的都是具體行政 行為，但前者維護的是國家的民事財產(chǎn)權(quán)益，調(diào)整的是受到破壞的礦產(chǎn)資源所有 權(quán)法律關(guān)系，追究的是非法采礦行為人的民事責(zé)任；后者維護的是國家的地礦行 政權(quán)力，調(diào)整的是受到破壞的地礦行政法律關(guān)系，追究的是非法采礦行為人的行 政法律責(zé)任。 可見，對非法采礦行為主體追究民事責(zé)任與實施行政處罰，在目的、對 非法采礦行為主體合法財產(chǎn)權(quán)益的影響、國家收取的財物的使用方向都是不同 的，二者不可混淆?！巴Ｖ狗欠ú傻V、賠償損失”只能屬于民事責(zé)任，而不是行 政處罰。 可惜,《礦法》沒有進一步對追究非法采礦行為主體民事責(zé)任進行規(guī)范， 反而在第45 條把第 39、40 條規(guī)定的

13、除刑事處罰之外的所有法律責(zé)任都使用了同 一個概念——“行政處罰”。原地礦部 1993年發(fā)布的《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政 處罰辦法》（以下簡稱《處罰辦法》），是到目前為止唯一的一部有關(guān)違反礦產(chǎn) 資源法規(guī)行為法律責(zé)任的配套規(guī)章.?！短幜P辦法》第 8 條干脆把“責(zé)令停止（采 礦權(quán)人越界開采的退回本礦區(qū)范圍內(nèi)）開采、賠償損失”明確地規(guī)定為行政處罰 種類?！睹穹ㄍ▌t》和《行政處罰法》都是全國人大通過的，其效力高于全國人 大常委會通過的《礦法》，更高于原地礦部發(fā)布的《處罰辦法》，因此《礦法》 《處罰辦法》把 “責(zé)令停止非法采礦、賠償損失”劃歸行政處罰種類是錯誤的。 2、非法采礦行為主體應(yīng)當按非法消耗的礦產(chǎn)

14、資源的價值向國家進行損 害賠償 非法采礦行為具有徹底的民事違法性，不但非法采出礦產(chǎn)資源的行為是 非法的，而且為非法采出礦產(chǎn)資源行為服務(wù)的所有工程活動都是非法的。非法采 礦行為主體必須對其非法采礦行為影響范圍內(nèi)的全部礦產(chǎn)資源價值損失承當損 害賠償責(zé)任。非法采礦影響范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源包括兩個部分——因非法采出的礦 產(chǎn)資源和被廢棄的礦產(chǎn)資源。非法采出的礦產(chǎn)資源已經(jīng)構(gòu)成礦產(chǎn)品被非法采礦行 為主體非法占有，被廢棄的礦產(chǎn)資源在原始賦存狀態(tài)發(fā)生改變的情況下，由于品 位低、難開采和不安全等原因，已經(jīng)失去了開發(fā)利用價值，不再作為礦產(chǎn)資源而 存在。這兩部分礦產(chǎn)資源的儲量都要從國家的礦產(chǎn)資源儲量中勾銷，這種被勾銷

15、的礦產(chǎn)資源儲量，被礦業(yè)界稱為被“消耗”的礦產(chǎn)資源儲量。非法采礦行為主體 消耗礦產(chǎn)資源的行為，可稱為“非法消耗礦產(chǎn)資源”行為。被非法消耗的礦產(chǎn)資 源的價值，就是作為礦產(chǎn)資源所有人的國家的經(jīng)濟損失。所以，非法采礦行為主 體的賠償范圍應(yīng)當是其非法消耗的礦產(chǎn)資源的價值。 礦產(chǎn)資源屬于國家所有，礦產(chǎn)資源被非法消耗，國家當然是礦產(chǎn)資源財 產(chǎn)權(quán)益遭受侵害的權(quán)利主體，當然是接受損害賠償費用的權(quán)利主體。除了國家之 外，非法采礦行為也可能對公民、法人和其他組織合法民事權(quán)益造成損害，例如 在國家設(shè)定了采礦權(quán)或探礦權(quán)的礦區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生的非法采礦行為，同時也侵犯了 礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)益等合法民事權(quán)益。非法采礦行為主體當

16、然應(yīng)當對合法民事權(quán) 益受其損害的公民、法人和其他組織進行損害賠償。但是，公民、法人和其他組 織與國家不同，是可以以自己的名義行使訴權(quán)的民事主體，公民、法人和其他組 織可以依照《民法通則》及和《民事訴訟法》的規(guī)定，通過人民法院追究非法采 礦行為主體的民事責(zé)任，向其索取損害賠償。由于國家是一個特殊的民事主體， 不能以自己的名義自己行使訴權(quán)，而《礦法》又以保護國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)為 立法目的，《礦法》作出了通過追究非法采礦行為主體的民事責(zé)任，保護礦產(chǎn)資 源國家財產(chǎn)權(quán)益的規(guī)定。因此，只有國家才是《礦法》第 39、40條規(guī)定的接受 損害賠償費用的權(quán)利主體。而公民、法人和其它組織不是這兩個法條規(guī)定的接受

17、損害賠償費的權(quán)利主體。 可惜，唯一作為關(guān)于《礦法》法律責(zé)任制度的配套法規(guī)的《處罰辦法》 第9 條規(guī)定，賠償數(shù)額“根據(jù)直接財產(chǎn)損失和礦產(chǎn)資源損失程度確定”。其中 “直接財產(chǎn)損失”的受損害權(quán)利主體無疑是公民、法人和其他組織，“礦產(chǎn)資源 損失”的受損害權(quán)利主體作為礦產(chǎn)資源所有人的國家，這就把《礦法》第 39、 40 條規(guī)定中不包含的公民、法人和其他組織規(guī)定為首要的接受損害賠償?shù)臋?quán)利 主體，而把唯一的接受損害賠償?shù)臋?quán)利主體——國家擺到了次要的地位。其中作 為向國家進行損害賠償?shù)馁r償范圍的“礦產(chǎn)資源損失”，又只是非法消耗的礦產(chǎn) 資源的一小部分。按此規(guī)定，國家是不可能得到足額賠償?shù)?。同時《礦法》第 39

18、、40 條不是把非法消耗礦產(chǎn)資源規(guī)定為構(gòu)成非法采礦犯罪的結(jié)果要件，而是 把“對礦產(chǎn)資源造成破壞”同時規(guī)定為非法采礦罪的犯罪結(jié)果要件。而“對礦產(chǎn) 資源造成破壞”只是對礦產(chǎn)資源的非正常損失，只是“礦產(chǎn)資源損失”的一部 分。照此執(zhí)行，將嚴重地放縱非法采礦行為。 3、全面實現(xiàn)非法采礦行為主體民事責(zé)任的重大意義 （1）如前所述，只有制止住非法采礦行為并實現(xiàn)非法采礦行為主體賠 償損失責(zé)任，國家因非法采礦行為遭受的礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)益的損失才能得到賠 償，國家的礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)益才算得到真正的保護。這個是實施行政處罰和刑事 處罰所不能奏效的。 （2）只有在制止住非法采礦行為并實現(xiàn)非法采礦行為主體賠償損失責(zé)

19、任的基礎(chǔ)上，行政處罰才能發(fā)揮作用。如果非法采礦行為主體沒有向國家進行損 害賠償 ，罰沒財物的行為就不能使非法采礦行為人的合法財產(chǎn)受到損失，就不 足以從主觀上迫使其從主觀上放棄繼續(xù)從事非法采礦的動機，從經(jīng)濟上使其喪失 繼續(xù)從事非法采礦行為的能力。 （3）全面追究非法采礦行為主體的民事責(zé)任，是對非法采礦罪犯實施 刑事處罰的基礎(chǔ)。 《刑法》第 343條第一款所規(guī)定的非法采礦罪的犯罪構(gòu)成要件，有兩個 要件與非法采礦行為主體民事責(zé)任的實現(xiàn)密切相關(guān)。這就是“經(jīng)責(zé)令停止開采后 拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞”。第一個要件是地礦行政主管部門作出了 “責(zé)令停止非法采礦”的具體行政行為，而非法采礦行為主體“拒

20、不停止開 采”。如果地礦行政主管部門沒有作出“責(zé)令停止非法采礦”的具體行政行為， 那么無論非法采礦行為主體給國家造成多大的經(jīng)濟損失，都不構(gòu)成犯罪。第二個 要件是非法采礦行為已經(jīng)“造成礦產(chǎn)資源破壞”。這里所謂對礦產(chǎn)資源的破壞， 應(yīng)當理解為對礦產(chǎn)資源的非法消耗。而對礦產(chǎn)資源的非法消耗儲量的確定，又是 地礦行政主管部門責(zé)令非法采礦行為主體“賠償損失”的前提。如果地礦行政主 管部門不責(zé)令非法采礦行為主體 “賠償損失”，就不會對非法采礦行為所造成 的礦產(chǎn)資源破壞的儲量進行調(diào)查并做出結(jié)論，對非法采礦行為主體的定罪量刑也 就無法進行，刑事處罰就無從實施。所以說全面追究非法采礦行為主體的民事責(zé) 任，是對非法采

21、礦罪犯實施刑事處罰的基礎(chǔ)。 總之，只有全面實現(xiàn)非法采礦行為主體的民事責(zé)任，才能真正維護礦產(chǎn) 資源的國家所有權(quán)益，才能使行政處罰發(fā)揮應(yīng)有的作用，才能對非法采礦罪犯實 施刑事處罰。 三、結(jié)語和建議 綜上所述，《礦法》第 39、40條規(guī)定的“責(zé)令停止非法采礦、賠償損 失”屬于非法采礦行為主體的民事責(zé)任，而不是對非法采礦行為主體的行政處 罰。損害賠償?shù)姆秶潜环欠ú傻V行為主體所非法消耗的礦產(chǎn)資源的價值，接受 損害賠償?shù)臋?quán)利主體是國家。只有全面實現(xiàn)非法采礦行為主體的民事責(zé)任，才能 真正維護礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)益，才能使行政處罰發(fā)揮應(yīng)有的作用，才能對非 法采礦罪犯實施刑事處罰。 然而現(xiàn)行《礦法》及

22、其配套法規(guī)關(guān)于非法采礦行為主體的民事責(zé)任制度 極不完善，建議予以修改： 1、《礦法》第39、40 條中“賠償損失”修改為“按非法消耗的礦產(chǎn)資 源的價值向國家賠償損失”； 2、《礦法》第 45、第46、第47條中規(guī)定事關(guān)非法采礦行為主體的 “處 罰”修改為“處理”。 3、就追究非法采礦行為主體的民事責(zé)任制定行政法規(guī)，規(guī)定責(zé)令停止 非法采礦、按非法消耗的礦產(chǎn)資源的價值向國家賠償損失的程序、損害賠償費的 入庫與使用以及地礦行政主管部門收取損害賠償費時出具的收據(jù)等。 4、結(jié)合 1997 年修訂的《刑法》，《礦法》第 39、40條中的“造成礦 產(chǎn)資源破壞的，依照刑法第一百五十六條的規(guī)定”修改為“非法消耗礦產(chǎn)資源 的，依照刑法第三百四十三條第一款的規(guī)定”。第 44條中“依照刑法第一百五 十六條的規(guī)定”修改為“依照刑法第三百四十三條第二款的規(guī)定”。 5、對包括《處罰辦法》在內(nèi)的配套法規(guī)作出相應(yīng)修改。 （作者單位：江西省九江市國土資源局）