《土壤污染防治法》立法建議

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1、《土壤污染防治法》立法建議 摘要:我國目前在土壤污染防治方面不僅沒有專門性單行法律、法規(guī)而且在《環(huán)境保護 法》等法律、法規(guī)中也只有些零散規(guī)定，防治土壤污染的法律基本上是一項空白，缺乏系統(tǒng)的、 可操作性的具體法律制度。立法的缺乏直接導致環(huán)境管理權的缺乏，這與土壤污染的嚴峻形 勢及其防治的實際需要很不相適應，在土壤污染防治問題的原因分析中,幾乎都將政策與法律 的缺失問題作為最主要原因之一。為了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染 防治法律、法規(guī)體系，目前，最亟需制定的是一部綜合性的土壤污染防治的法律,對我國土壤污 染防治的主要制度作出規(guī)定。 關鍵詞:立法;土壤污染;防治 一、 立法

2、模式的選擇 鑒于我國當前嚴峻的土壤污染形勢以及土壤污染防治立法方面的缺陷，為綜合、全面、 長期和有效地防治土壤污染問題,進而從根本上改觀我國的土壤狀況，制定專門的《土壤污染 防治法》就顯得尤為必要。一方面相較于那些散見于各部門法中的有關土壤污染防治的條文, 設立專門的《土壤污染防治法》則更容易體現(xiàn)法律的系統(tǒng)性，在這個法律系統(tǒng)中所有的法律 規(guī)范都體現(xiàn)出共同的立法理念，它們共處一個統(tǒng)一的共同體內(nèi)部，相互之間互為因果，互為 印證，具有極強的邏輯性和體系性，彼此之間也不會發(fā)生矛盾沖突的情況。在實務操作方面 也較與散見式法條更易適用。另一方面專門立法具有很強的針對性，能夠向社會傳達出國家 注重土壤保護

3、的理念，使廣大民眾對土壤污染防治工作更加關注，進而能夠達到更好的社會 效果。從經(jīng)濟性上講專門的立法，能夠避免重復立法，節(jié)約立法成本。此外，制定專門的《土 壤污染防治法》也是提高人們土壤污染防治意識的客觀需要。由于相應法律的缺位，人們不 可能系統(tǒng)地了解法律關于保護土壤和防治土壤污染的規(guī)定，不知道自己在土壤污染防治方面 的權利和義務，自然，其土壤污染防治的意識就會淡薄。制定土壤污染防治法，不僅可以使我國 土壤污染防治工作的法律手段得到加強，更可以提高或加強人們的土壤污染防治意識,使其自 覺地遵守和執(zhí)行法律關于防治土壤污染的規(guī)定。 二、 調(diào)整范圍確定 當前，我國土壤污染日趨嚴重，耕地、城市土壤、

4、礦區(qū)土壤均受到不同程度的污染而且土 壤的污染源呈多樣化的特點。土壤污染的總體情況可以用“四個增加”來概括:土壤污染的 面積在增加，土壤污染物種類在增加，土壤污染的類型在增加,土壤污染物的含量在增加。需要 整治的污染土壤遍及城鄉(xiāng)，《土壤污染整治法》的調(diào)整范圍應既包括農(nóng)用土壤又包括城市土 壤。 城市土壤，包括市區(qū)和工礦區(qū)土壤。20世紀80年代后期，城市土壤在全世界范圍內(nèi)逐漸 得到重視。我國城市土壤污染嚴重污染源數(shù)量大、種類繁多。城市人口集中人類活動頻繁, 與土壤直接或間接接觸的幾率很高，相比于農(nóng)用土壤而言,更容易對人體健康造成危害。工廠、 企業(yè)廢止和轉(zhuǎn)產(chǎn)時，城市再開發(fā)等時,土壤污染狀況沒有得到調(diào)

5、查、核實，就將土地另作他用, 甚至在原來的危險廢物貯存地上建造商品房，帶來安全方面的重大隱患。采礦活動及尾礦對 礦區(qū)所在城鎮(zhèn)土壤的重金屬污染也已到了刻不容緩的地步。 由于農(nóng)田土壤污染同食品安全的直接聯(lián)系導致在以往的立法中人們只重視對于農(nóng)業(yè)土 壤污染的防治，但城市土壤的整治從原則到制度都沒有本質(zhì)的不同，土壤污染整治法的調(diào)整 范圍由農(nóng)用土壤擴展到城市土壤,既能節(jié)約立法成本,避免重復立法，也是世界土壤立法的趨 勢。 三、建立和健全土壤污染防治的管理體制與管理制度 行政監(jiān)督和管理對于土壤污染的防治來說具有極為重要的作用，但土壤污染防治工作有 其自身的特殊性，因此我們必須完善我國現(xiàn)有土壤污染防治的

6、監(jiān)督管理，進而更好地推動我 國土壤污染防治進程。首先應加強對政府土壤污染防治管理部門的授權，有權便有責，要求 政府有關部門采取各種行政措施，積極推動土壤污染整治和管理。其次，由于土壤污染本身 的特點致使涉及土壤污染的管理事項、管理部門眾多，各職能部門之間權責交叉。盡管土壤 污染防治多部門管理是必要的，但是，由于涉及部門眾多，職責分散，不利于土壤污染防治的高 效協(xié)調(diào)開展。因此，按照我國環(huán)境法規(guī)定的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的 原則,理順土壤污染防治的管理體制就是《土壤污染防治法》的一項重要任務。土壤污染防 治的管理應當是分工和協(xié)調(diào)相統(tǒng)一的。《土壤污染防治法》應確定監(jiān)督管理土壤污染防

7、治工 作的具體主管機關，明確各監(jiān)督管理部門的職責和權限，以避免因管理部門多而造成的相互 扯皮和推卸責任現(xiàn)象。同時，劃清中央和地方政府的職責權限，充分發(fā)揮地方政府的積極性， 建立地方人民政府對土壤環(huán)境質(zhì)量的負責機制。在我國現(xiàn)有的立法中,已經(jīng)建立了一些土壤 污染防治的管理制度，但由于這些制度的設計不全面、不完善，難以真正發(fā)揮其作用。還應建 立和完善諸如土壤污染管制區(qū)制度、土壤污染防治規(guī)劃制度、土壤污染防治標準制度、土壤 污染防治監(jiān)測制度、土壤污染防治調(diào)查及信息披露制度、土壤污染環(huán)境風險評價制度等管理 制度。 五、 建立和完善土壤污染預防和修復制度 防治土壤污染從內(nèi)容上講主要包括兩個方面：一是土

8、壤污染預防;二是污染土壤修復與 整治。 土壤一旦受到污染,要清除其中的污染物則不是一件容易的事。在這種情況下土壤污染 的預防就遠比土壤污染的治理重要的多。實踐證明，污染源的控制是避免土壤污染切實可行 的方法。農(nóng)藥、化肥的過度使用是造成農(nóng)田土壤污染的重要原因，但由于農(nóng)藥、化肥污染分 布廣泛，時空變化幅度大，發(fā)生具有隨機性、間接性等諸多不確定性因素，使得監(jiān)測和管理的難 度大。因而要預防農(nóng)田土壤的污染就必須要建立和完善農(nóng)藥、化肥的使用制度。農(nóng)藥、化肥 立法應以安全使用為中心，對于劇毒農(nóng)藥要禁止使用，高毒、高殘留及殘留期較長的農(nóng)藥限 制使用，進而對農(nóng)田土壤污染從源頭上進行預防。 土壤污染不同于大氣

9、污染和水污染，它具有污染累積性和可修復性，單純地對污染物、 污染源進行預防是不夠的，同時還需要對受污染的土壤進行修復與整治。但目前在我國環(huán)境 法律中，污染土壤修復與整治制度基本上是空白，因此在制定《土壤污染防治法》的過程中 應當從人民生命健康安全、生態(tài)安全和國家安全以及土地資源保護與合理利用的高度，對土 壤污染和污染修復予以重視，確立土壤污染修復的對象和優(yōu)先序位，制定污染土壤修復計劃, 建立污染土壤修復評估與鑒定制度、污染土壤的修復責任制度、污染土壤的修復技術開發(fā)與 應用制度、土壤污染防治基金制度等。 六、 發(fā)揮公眾在土壤污染防治上的作用 環(huán)境質(zhì)量的好壞關系到每一個公民的切身利益，因而環(huán)境

10、保護事業(yè)的發(fā)展也需要每一個 公民的參與。正如對水體、大氣等其他環(huán)境要素的保護需要公眾參與一樣，對土壤的保護也 需要公眾的參與。由于政府職能的有限性，僅憑政府的力量難以及時有效地防治土壤污染，因 而在土壤污染的防治過程中有必要加強公眾參與，增強公眾的參與意識和土壤保護意識。 我國雖然在環(huán)境立法中已經(jīng)有了一些鼓勵公眾參與的規(guī)定,但這些規(guī)定既不全面、也不 系統(tǒng)、還缺乏程序性規(guī)定與救濟保障。特別是在土壤污染防治法方面還缺乏規(guī)定。為此，在 制定《土壤污染防治法》的時候應當將公民在土壤污染防治方面的環(huán)境權具體化、制度化, 明確公眾參與環(huán)境保護的權利義務，充分保障公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。首先，要落

11、實公眾的知情權。參與權的實現(xiàn)是以知情為前提,各級環(huán)保部門應定期向社會公布土壤污染 防治的具體情況，切實保障公眾的知情權。其次在落實了公眾的知情權之后，法律應當通過 規(guī)范公眾參與的各種途徑和程序來保障參與權的實現(xiàn)，進而鼓勵公眾參與到具體防范土壤污 染的工作中去。在進行土壤環(huán)境影響評價時,要傾聽廣大人民群眾的意見。最后，在制土壤污 染防治法時還要保障民眾的監(jiān)督權。要通過立法的形式明文規(guī)定鼓勵公眾通過檢舉、舉報等 手段行使自己的權利，營造良好的環(huán)境執(zhí)法氛圍。 七、法律責任的承擔 法律責任是實現(xiàn)土壤污染防治目標的根本保障?？茖W、合理地設定法律責任是保障法律 能發(fā)揮實際效果的需要?！锻寥牢廴痉乐畏ā?/p>

12、在建立“誰污染誰負責”原則的同時也應體現(xiàn) “受益者付費”的理念，設立盡可能公平合理的責任機制。在土壤污染防治的立法過程中， 要把土壤污染防治的問題提到國家環(huán)境安全的高度，通過立法強化各級政府、企業(yè)和全國公 民的土壤安全意識，明確政府、企業(yè)、公民的職責和任務。中國《土壤污染防治法》的法律 責任主體應主要包括：應當承擔相應法律責任的主管部門及其責任人員；導致土壤污染的生 產(chǎn)者經(jīng)營者以及其他相關責任人員等。對于造成土壤的責任主體，應根據(jù)不同情形承擔民事、 行政和刑事責任。不過，請求污染損害賠償使相關權利主體的權利損害降至最低程度，給予 行為主體行政處罰，甚至通過追究行為主體的刑事責任以示警戒，均不是土壤污染防治立法 設置法律責任的根本目的；而應以通過責任的約束來改善、恢復污染土壤的環(huán)境質(zhì)量為法律 責任制度設置的中心。