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1、公共政策的執(zhí)行,,政策執(zhí)行是將已經(jīng)制定好的政策方案的內容付諸實施的過程。政策執(zhí)行過程會涉及到許多環(huán)節(jié)，其中首先需要紀律與服從，在某種程度上也需要主動與創(chuàng)新。政策的執(zhí)行也受到環(huán)境條件的影響。 本章主要分析政策執(zhí)行的重要意義，研究政策執(zhí)行問題的若干立論方法與模型，影響政策執(zhí)行的各種因素，以及對政策執(zhí)行效果的評估。,第一節(jié) 公共政策執(zhí)行的理論與模型,一、公共政策執(zhí)行的理論與模型 1973年，兩位學者A. Wildavsky和 J. L.Pressman共同撰寫了執(zhí)行：聯(lián)邦政府的期望在奧克蘭市落空一書，引起廣泛注意，作者考察分析了美國加州奧克蘭市的一個案例。 事實證明，理性政策模型與實際執(zhí)行效果之
2、間存在很多不和諧。本書 對政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)做了 認真分析。,政策能否執(zhí)行的好，受很多因素的影響和制約，其中政府機關的體系結構、權力配置、部門利益、資源條件等都對具體政策的執(zhí)行有影響。 在我國社會主義建設和改革開放的實踐中，政策執(zhí)行問題的重要性越來越突出。 在我國人口多，底子薄、各地發(fā)展極不平衡的條件下推進改革開放，是一項十分艱巨的事業(yè)，對政策執(zhí)行提出了很大的挑戰(zhàn)。對政策執(zhí)行研究不夠、執(zhí)行不力或 不當?shù)膯栴}突出。,二、政策執(zhí)行的本質解釋：行動還是組織,關于政策執(zhí)行的本質解釋大致分為兩大類：行動學派和組織學派。 行動學派側重從政策實施的活動鏈條上去尋找政策執(zhí)行成敗的原因。組織學派側重于從組織
3、機構的本性和特征上去說明政策執(zhí)行。,（一）行動學派 行動學派的學者們關于政策執(zhí)行的概念基本一致。政策執(zhí)行是將一種政策付諸實施的各種活動：在諸多活動中，解釋、組織和施用三種活動最為重要。 從這個角度出發(fā)，可以將政策執(zhí)行的行動的特征歸納如下： 第一，它是權威性的行動。 第二，它是有組織的行動。 第三，它是有明確目的的行動。 第四，它是面向公眾，涉及到公眾利益的行動。 第五，它是持續(xù)性的行動。 第六，包含有一定創(chuàng)造性的行動。,,（二）組織理論學派 組織理論學派主要關注承擔政策執(zhí)行的主體組織。它強調，任何政策都是由一定的組織來執(zhí)行，造成政策執(zhí)行不力的因素
4、有很多，但組織因素是關鍵因素之一。 分析組織的屬性：（正式的和非正式的） 第一，組織的內部分工與整合。分工可以提高組織的效率，但是分工使得各部門從自己的狹隘利益去看問題。,第二，組織的標準程序與變通。為了保證各環(huán)節(jié)工作質量的可測量性和一致性，必須建立標準的工作程序。但是，工作的環(huán)境和各種因素是不斷變化的，要求政策執(zhí)行要有一定的適應性和靈活性。 第三，組織的人力資源與文化。人員的素質是一個很重要的問題。（地方省、市、縣、鄉(xiāng)四級黨委展開換屆，目的在于希望挑選一批年輕的、有現(xiàn)代領導才能的地方官員。政策的落實主要靠地方的官員，所以地方人才的挑選非常重要。）組織文化由該組織大多數(shù)成員所共有的價值
5、觀念所構成。 第四，組織的運作方式與環(huán)境。 運作方式有兩種情況：第一，在政府內部，政策制定與政策執(zhí)行是依靠溝通與公式取得一致，還是依靠命令與指揮取得一致。第二，在政府外部，政策執(zhí)行與政策對象之間的關系是依靠權威協(xié)調還是依靠良性互動協(xié)調。,三、政策執(zhí)行的分析路徑：自上而下還是自下而上？ （一）自上而下的路徑（topdown approach） 其基本特征是，從政府（通常是中央政府）的政策決定出發(fā)，考察政策目標是否實現(xiàn)，何時實現(xiàn)，以及怎樣實現(xiàn)。以政府決策官員的政策為出發(fā)點，著重考察：（1）政策執(zhí)行官員和目標群體的行動在多大程度上與政策決定的要求相一致？ （2）政策實施之后，政策目標在多大
6、程度上得到了實現(xiàn)？ （3）影響政策輸出及效果的主要因素是什么？ （4）政策是如何在實際經(jīng)驗的基礎上被修正和調整的？,（二）自下而上的路徑 從“自下而上”學派的觀點來看，“自上而下”的分析路徑在方法論上存在重大缺陷。 “自下而上”分析路徑的基本特點是，將政策執(zhí)行中的一線官員（streetlevel bureaucrats）作為分析的起點，強調政策制定與政策執(zhí)行是一個沒有截然區(qū)分的、充滿了上級與下級、政府與社會之間往來互動的過程，并強調這個過程中多種行為者的多重互動及其與政策效果的關系。,四、政策執(zhí)行的其他分析模型,（一）過程模型 （二）互動理論模型 （三）博弈模型 （四）循環(huán)模式 （五）
7、系統(tǒng)模式,綜合起來，任何一項政策的執(zhí)行都會涉及三個環(huán)節(jié)，即政策內容本身、政策執(zhí)行機構，以及政策實施對象即目標群體。這三個環(huán)節(jié)又在三個層面上發(fā)生相互聯(lián)系和相互作用，分別是政治層面、行政層面及傳播層面。,第二節(jié) 影響公共政策有效執(zhí)行的因素,一、政治因素 公共政策歸根到底是對社會資源或價值的權威性分配。影響政策有效執(zhí)行的政治因素包括以下幾個內容： （一）政策的政治特性與內容 第一，政策問題的性質。 第二，政策的合法性。,（二）政治體制與決策機制 這些內容是比較政治學和比較公共政策分析研究的重點之一。政治體制和決策機制的不同類型與結構對公共政策的有效執(zhí)行影響很大。 第一，集權與分權的影響。
8、 從縱向坐標上看中央與地方的分權體制，從橫向坐標上看立法、行政、司法的三權分立與制衡。 第二，政黨制度的影響。在實行多黨制的國家中，政黨的競爭格局都對實際的政策執(zhí)行產生很大影響。 第三，選舉制度的影響。高層領導人對決策的執(zhí)行起到關鍵作用。如果高級政治官員是由選舉產生的，那么選舉制度就會對政策實施產生影響。,（三）社會的利益格局 公共政策最終是要解決社會公共問題，因此必然涉及到公眾，即政策的目標群體，必然涉及到利益調整或分配。 面對復雜利益關系，政府必須以公共政策為手段加以調節(jié)。調節(jié)的結果會有以下幾種類型，它既取決于客觀的利益關系狀況，也取決于政策的設計和內容： 第一種是帕累托最優(yōu)。
9、第二種是“零和”博弈，或者是“贏家輸家類型”,第三種是“輸家輸家”類型。 兩敗俱傷的政策，典型的例子是國際關系中的“安全困境”和核軍備競賽。 第四種是理性妥協(xié)基礎上的“贏家贏家”類型。即各方尋求利益折衷的平衡點，“贏”是相對的。 第五種是在超優(yōu)方案設計基礎上的“雙贏”類型。超優(yōu)方案依賴于特定的條件。,二、行政因素 影響政策有效執(zhí)行還有狹義行政管理學上若干因素，主要包括執(zhí)行政策的機構部門及其職責、能力、權威、效率；人員的素質和行為方式；為順利而有效的落實政策所必須的各種資源條件等等。 （一）政策執(zhí)行機構 第一個條件是要有相應的職權。 第二個條件是執(zhí)行權威。 第三個條件是執(zhí)行保護。（地方
10、環(huán)保部門受地方政府的干預太大，）,（二）政策執(zhí)行人員 （1）專業(yè)技術水平。 （2）實際工作的經(jīng)驗。 （3）效忠國家的信念和自律的精神。,（三）政策執(zhí)行的資源 廣義的說，執(zhí)行機構和人員都是政策執(zhí)行的資源。 狹義的說，政策資源特指公共政策的執(zhí)行經(jīng)費?，F(xiàn)實中政策在決定一項政策時，實際上是在做兩項決定：一是政策內容本身，二是為政策的實施而撥款。,三、傳播因素 即對于政策的解釋和宣傳。建立一個有利于政策執(zhí)行的輿論環(huán)境和心理環(huán)境。 （一）政策解釋 （二）政策宣傳 （三）政策溝通,第三節(jié) 政策執(zhí)行效果及其評估,一、執(zhí)行效果評估的意義 如果認定執(zhí)行效果不合預想，就可能有三種類型的調整。 第一，當
11、效果不好的原因在于執(zhí)行環(huán)節(jié)上時，調整執(zhí)行的方向和力度。 第二，當效果不好的原因在于政策方案本身時，一方面向上級機關報告，一方面在允許的范圍內調整某些內容和規(guī)定，以求符合當時當?shù)氐目陀^情況。 第三，當政策方案在執(zhí)行過程中暴露出明顯重大缺陷時，按照常規(guī)或非常規(guī)方式終止政策執(zhí)行。,二、政策執(zhí)行的效果 在執(zhí)行的過程中對政策的執(zhí)行效果加以評估，有三種類型的政策效果需要加以討論。 （一）直接效果 （二）附帶效果 （三）意外效果,三、效果評估的困難 對政策與環(huán)境的相互作用以及政策執(zhí)行后對客觀事物產生的影響作出精確周延的評估，有利于改進政策系統(tǒng)，提高政策質量。在我國目前的條件下，政策評估仍然面對重重困難和障礙，主要有： （一）政策目標不清晰 （二）政策效果不確定 （三）因果關系不明顯 （四）有關方面不配合 （五）信息系統(tǒng)不完備 （六）研究經(jīng)費不充足,
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