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1、國外解決地區(qū)差距的宏觀政策
文章了一些國家調控地區(qū)差距的主要做法和經驗，并據(jù)此提出，我國解決地區(qū)差距必須從明確區(qū)域政策目標、強化宏觀調控、培植增長點、加快基礎設施建設和成立管理機構等方面采取措施。[關鍵詞]地區(qū)差距；宏觀政策；啟示 地區(qū)不平衡作為一個客觀的經濟與現(xiàn)象，具有一定的普遍性，發(fā)達國家和發(fā)展家概不例外，區(qū)別只是這種差距的程度、產生的原因、治理時機的掌握和政策措施的著力點等有所不同。在解決地區(qū)差距過程中，一些國家采取了一系列有效的宏觀政策和措施，積累了豐富的經驗，其中有許多是帶有性的東西，對我國解決地區(qū)差距是大有裨益的。 一、國外地區(qū)差距的
2、基本情況及其解決的宏觀對策 對地區(qū)差距，尚未有統(tǒng)一的衡量標準，大家一般是從不同的角度和方面去認識和把握的。對于各個國家地區(qū)差距的基本情況，由于口徑、指標選擇和區(qū)域劃分單元的不同，客觀上存在一定的差異，我們不能把它絕對化，只能大概折射出這種差距的程度和趨勢。一般認為，在發(fā)達國家，美國的地區(qū)差距較大。在發(fā)展中國家，前南斯拉夫的地區(qū)差距較大。在解決地區(qū)差距時機的選擇上，雖然各個國家的情況不盡相同，具體掌握上有所區(qū)別，但從經濟發(fā)展過程和水平看，大致也有一個量的尺度和標準。一些發(fā)達國家在實施國民經濟區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略或政策時，其人均GDP一般都在500美元以上。1933年，美國成立“田納西河流域管理委員會
3、”時人均GDP也超過500美元；1992年英國設立“遷移局”時人均GDP也在500美元以上。 各國在解決地區(qū)差距時所采取的宏觀政策主要有以下幾個方面： 1．把解決或縮小地區(qū)差距作為明確的區(qū)域政策目標。各國在解決地區(qū)差距過程中，大多都把縮小地區(qū)經濟差距作為區(qū)域政策或國家政策的首選目標或主要目標。美國政府是在本世紀20年代之后開始對區(qū)域發(fā)展進行干預和采取措施的，其區(qū)域政策一開始就把促進落后地區(qū)的發(fā)展，縮小收入和生活水平在空間上的差距作為主要目標。從60年代開始，日本也是把促進地區(qū)間的均衡發(fā)展，消除經濟布局中過密和過疏問題，縮小經濟活動的地區(qū)差異作為區(qū)域政策的主要目標。意大利、巴西等國家也把促進落后
4、地區(qū)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，保證國民經濟的協(xié)調和均衡發(fā)展，作為一個時期區(qū)域政策的目標。 2.對落后地區(qū)實行政策傾斜和經濟扶持。這些政策涉及財政、稅收、和投資等各個方面，包括實施財政補貼、稅收減免、貨款優(yōu)惠、貸款擔保及加大投資和提供信息服務等。 實行規(guī)范的財政轉移支付制度是各國解決地區(qū)差距的通行做法，也是各國縮小地區(qū)差距、實行地區(qū)公共服務水平均等化最基本的手段。美國財政由聯(lián)邦、州和地方三級獨立財政組成。在美國，許多公共服務項目如、公共衛(wèi)生和道路建設主要是由州和地方政府承擔的。在這方面，聯(lián)邦政府以其所集中的財力通過轉移支付的形式對州和地方政府給予財政補助，以增強州和地方提供公共服務的能力，平衡各地區(qū)的
5、公共服務水平。一般來說，聯(lián)邦政府要把財政支出的10％左右用于補助州和地方政府，其中大部分撥給了落后地區(qū)。德國聯(lián)邦政府把財政支出的20％用于補貼低于各州平均水平的窮州。日本政府直接用財政轉移支付和稅收調節(jié)來提高落后地區(qū)的財政能力。這主要是實行交互地方稅制度，用中央財政下?lián)芙o地方財政的稅收以補地方自主財源的不足部分，以此來縮小地區(qū)間人均財政支出或人均公共支付的差距，效果十分明顯。***年高收入的東京地區(qū)財政能力指數(shù)為1．527，低收入的四國地區(qū)為0．25，前者是后者的6．1倍。實行財政轉移支付后，東京地區(qū)財政能力指數(shù)仍為1．527，四國地區(qū)則提高到1．032，前者只相當于后者的1．5倍，兩者的差距
6、大大縮小。另外，日本政府還在金融體系內專門設有面向落后地區(qū)經濟發(fā)展的開發(fā)公庫。 為搞好財政轉移支付，各國都非常重視財力的集中，保證國家掌握足夠的財政收入。其具體做法，一是中央政府多收一塊，保證其財政收入占政府全部財政收入的比重大于地方政府財政收入的比重。如法國政府將100％的增值稅掌握在中央手里。1992年，美國聯(lián)邦、州和地方三級財政收入占全國財政收入的比重分別為57％、26％和17％。二是中央政府從富裕地區(qū)多收一點，即中央政府通過所得稅和增值稅等稅收手段從發(fā)達地區(qū)或高收入地區(qū)多集中一點收入。 在促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展時，各國都對落后地區(qū)采取稅收優(yōu)惠政策。20世紀50年代中期至70年代中期，意大
7、利為推動南方地區(qū)經濟發(fā)展和工業(yè)化進程，制定了到南方新辦工廠給予10年免征利潤所得稅的優(yōu)惠政策（當時的利潤稅率為28％－36％），以鼓勵家向南方投資。美國聯(lián)邦政府為鼓勵資本向落后地區(qū)流動，還專門擴大了州和地方政府的稅收豁免權。同時，美國還實行能自動調整地區(qū)收入差距的累進稅制。法國則在洛林、諾爾一加萊兩個重點地區(qū)實行“無稅特區(qū)”，即到這兩個地區(qū)投資辦廠創(chuàng)造就業(yè)機會者，除3年內免征地方稅、公司稅和所得稅外，還免征勞工稅名種社會雜稅和分攤。 對落后地區(qū)工業(yè)的發(fā)展進行扶持，也是一些國家解決地區(qū)差距的重要做法。在這方面，意大利較為典型。其具體做法：一是直接增加對工業(yè)的投資。如1966－1970年，政府設立
8、的“南方公共事業(yè)特別工程基金局”投入南方工業(yè)部門的資金占總投資的比重由1951－1955年的9％提高到63％。1976年至1984年，為扶持南方企業(yè)的發(fā)展，國家共向南方撥款34萬億里拉。二是對國有企業(yè)的投資進行地區(qū)比例調控。政府規(guī)定，國家參與制企業(yè)向南方的投資必須占工業(yè)投資的相應比重。三是對投資者給予政策優(yōu)惠和經濟扶持。政府對到南方興辦工廠的投資者給予特殊的優(yōu)惠和資助，規(guī)定南方新建企業(yè)、擴建或改造老企業(yè)，給予占固定資產投資總額40％的優(yōu)惠貸款，利率為普通利率的30％，期限為15年。此后又進一步規(guī)定，對于設備更新和進行結構改造的企業(yè)給予投資總額70％的優(yōu)惠貸款，并減少南方企業(yè)的增值稅和法人所得稅
9、。美國、英國等國家也通過采取補貼的形式對落后地區(qū)的企業(yè)進行援助。美國聯(lián)邦政府為支持落后地區(qū)的經濟發(fā)展，對在經濟開發(fā)區(qū)投資且符合條件的項目提供大約40％的投資補助。英國政府自1984年起對受援地區(qū)內的公司。每創(chuàng)造一個就業(yè)機會補貼3000英鎊，并對落后地區(qū)實行多種形式的資本補貼。 在政府扶持方面，有些國家還注意保持國內市場的統(tǒng)一和有關政策的協(xié)調。如美國以的形式禁止各地區(qū)限制商品流通和要素流動，規(guī)定各地區(qū)不得槁“‘諸侯經濟”，以促進地區(qū)經濟的一體化。這些政策措施對促進落后地區(qū)的發(fā)展，都起到了非常重要的作用。 3.對重大開發(fā)性項目進行直接投資和建設。在落后地區(qū)的開發(fā)中，有些國家除了實行財政、稅收政策扶
10、持外，還對一些急需辦而地方又無力辦的大型開發(fā)和建設項目進行直接投資。如從30年代開始，美國聯(lián)邦政府曾直接投資建設了落后地區(qū)三大開發(fā)工程和項目。一是從30年代至80年代末的田納西河流域工程，二是從60年代初實施的阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)工程，三是哥倫比亞河的水電建設和流域開發(fā)。對三大工程的開發(fā)建設，聯(lián)邦政府投入了大量的財力，僅阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)，到1981年國家就投資了楊億美元。巴西政府在開發(fā)北部亞馬遜地區(qū)中，對具有戰(zhàn)略意義和長期效益的重點項目也進行直接投資和扶持，并為此專門設立了“亞馬遜投資基金”1958年以來，意大利政府把其采購資金總額的30％投向了落后的南方地區(qū)。 4.幫助落后地區(qū)進行基礎設施建
11、設。這些基礎設施包括高速鐵路、普通鐵路、高速公路、大型航港、大型水利設施、防洪設施、重要橋梁、港口、通訊設施、電力和水力設施等。50年代初，意大利政府曾撥?？钣糜诼浜蟮貐^(qū)――南方的鐵路、港口、水電等基礎設施建設。據(jù)統(tǒng)計，1950一1957年，意大利政府所屬的“南方公共事業(yè)特別工程基金局”用于鋪設供水管道，修建公路、鐵路、港口等基礎設施的資金占該局直接投資的50%以上。根據(jù)日本企劃廳計算，1980年日本用于基礎設施建設的公共投資占地方政府支出的比例，全國平均為9％，低收入的北海道地區(qū)為17％，東北地區(qū)為14.7％，北陸地區(qū)、中國地區(qū)和九州地區(qū)分別為12．4%、12.6％和12、0％。日本政府不但
12、注重落后地區(qū)的通信、電力等生產性基礎設施建設，而且還注重生活及文化性基礎設施建設。美國政府在落后地區(qū)的開發(fā)建設中，也十分注重水、電、路等基礎設施建設，30年代所實施的田納西河流域開發(fā)工程以及其他工程，實際上主要是改善基礎設施條件。 5．鼓勵和支持社會各方面參與落后地區(qū)的開發(fā)和建設。50年代中期至70年代中期，意大利政府為推動南方地區(qū)經濟的發(fā)展和工業(yè)化進程，特制定優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)家以及社會各界向南方投資。一是對到南方投資辦廠者除實行貸款和利率優(yōu)惠外，還實行稅收照顧和經濟資助，包括免征所得稅10年，廠房建設經費由政府補貼25％，機器設備購置由政府補貼10％。二是規(guī)定國家參與制企業(yè)須將其工業(yè)投資總額
13、的40％和新建企業(yè)投資的60％投向南方。1967年，巴西政府為鼓勵社會各方面到落后地區(qū)投資開發(fā)，曾在北部亞馬遜地區(qū)的瑪瑙斯建立起自由貿易區(qū)，規(guī)定在特區(qū)內設廠的私人企業(yè)10年內免繳所得稅，用于擴大再生產的進口商品免交進口稅，從國內其他地區(qū)購入的消費品和材料免交商品流通稅。通過政策吸引巴西各地的私人企業(yè)和來自美國、日本、荷蘭等國家的外商紛紛在特區(qū)投資辦廠。 6.促進人口和勞動力在地區(qū)間合理流動。利用市場機制，建立國內統(tǒng)一大市場，促進要素特別是人口和勞動力的流動，也是歐美各國和一些發(fā)展中國家縮小地區(qū)差距所采取的重要手段和措施。這種流動包括兩種形式：一種是人口從落后地區(qū)向發(fā)達地區(qū)順向流動和遷移。二戰(zhàn)后
14、，法國就曾經有過這種流動。通過落后地區(qū)人口遷出和減少，使得人均收入水平相對上升，與發(fā)達地區(qū)的相對差距縮小。另一種是人口從發(fā)達地區(qū)向落后地區(qū)逆向流動和遷移。美國上解決東南部地區(qū)的發(fā)展中曾有過這種流動。目前，印尼也在通過這種逆向移民方式解決地區(qū)差距，它主要是由經濟發(fā)達的爪哇島向外島移民。近20年，其移民總量已達400多萬人次，政府的長遠目標是移民2000萬人。 7．加強對落后地區(qū)的教育投資，為其經濟發(fā)展提供必要的人力資源。在這方面，美國等國家的經驗可資借鑒。60年代，美國聯(lián)邦政府為縮小南部地區(qū)與北部地區(qū)經濟社會發(fā)展水平上的差異，盡快振興南部經濟，滿足南部落后地區(qū)對人才的需求，大力增加對南部的教育投
15、資，以推動教育事業(yè)的發(fā)展。這期間，其人口不到30％的落后地區(qū)所得到的聯(lián)邦教育支出占聯(lián)邦支出的45％。聯(lián)邦政府大量的教育投資為縮小落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的經濟發(fā)展差距提供了重要的人力資源。8．建立健全落后地區(qū)開發(fā)和管理機構。為加強區(qū)域政策的制定，加強對經濟活動的干預，保證區(qū)域政策的有效實施，許多國家都設有專門的針對落后地區(qū)開發(fā)的區(qū)域經濟管理機構。這些管理機構，有的除負責制定有關政策和進行區(qū)域管理外，還負責制定地區(qū)綜合開發(fā)計劃、籌措開發(fā)資金和進行基礎設施建設。1933年，美國政府根據(jù)“新政”中的有關法案所成立的“田納西河流域管理局”就是一個直屬聯(lián)邦政府的、擁有對該流域經濟活動進行直接干預的權力較大
16、的政府管理機構。1950年，意大利政府在其南方的開發(fā)建設中，專門成立的“南方公共事業(yè)特別工程基金局”也是一個管理協(xié)調機構。1984年該局的使命完成后，意大利政府又設立了促進落后地區(qū)經濟社會平衡發(fā)展的新的特別干預機構――南方發(fā)展促進公司及其他有關促進公司。德國從聯(lián)邦政府到地方各級政府都沒有專門負責區(qū)域政策的委員會。從80年代開始，巴西政府也先后在落后的東北部、中西部和亞馬遜三個地區(qū)設立開發(fā)署、專司落后地區(qū)的經濟開發(fā)和管理。 9．實行區(qū)域開發(fā)政策的化。為保證有關政策的落實，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，許多國家都把解決地區(qū)差距的區(qū)域政策上升為法律法規(guī)，通過法律法規(guī)的形式體現(xiàn)出來。在這方面，德國、美國等
17、國家較為典型。如德國《聯(lián)邦基本法》規(guī)定，聯(lián)邦各地的和居民生活水平應該趨于一致。《聯(lián)邦空間布局法》規(guī)定，聯(lián)邦領土在空間上應該得到普遍的發(fā)展?！堵?lián)邦改善區(qū)域結構共同任務法》規(guī)定，聯(lián)邦和州共同出資（各出50％）對落后地區(qū)的開發(fā)給予補貼。 60年代以來，美國政府也通過制定一系列法案來解決地區(qū)差距，促使區(qū)域均衡發(fā)展，如1961年制定了《地區(qū)再開發(fā)法案》，1962年制定了《人力發(fā)展和訓練法案》和《加速公共工程法案》，1964年制定了《經濟機會法案》，1965年制定了《公共工程與經濟開發(fā)法案》和《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法案》等。 從總體上看，各國區(qū)域政策的制定和實施，都取得了一定的成效，其中尤以美國、德國、日本
18、以及巴西等國家的成效較為明顯和突出。美國政府經過近半個世紀的努力，其國民經濟在空間上基本上達到了均衡增長的目標，各州的經濟實力雖然還存在著一定的差距，但這種空間差距已大大縮小，也可以說是在適度的范圍內。德國通過實施加快落實地區(qū)發(fā)展的經濟政策，有效地控制了經濟活動的空間差異，促進了國家的穩(wěn)定和國民經濟的振興，使德國一躍發(fā)展成為經濟強國之一。日本政府所采取的區(qū)域均衡發(fā)展政策，一方面縮小了區(qū)域發(fā)展差距，另一方面為國民經濟的快速發(fā)展提供了重要條件。日本人均國內生產總值已經超過西方其他一些經濟大國，經濟總量已達到美國的70％，成為舉世公認的世界強國之一。巴西政府從50年代中期著手解決南北發(fā)展不平衡以來，
19、經過30多年的努力，三大落后地區(qū)的經濟發(fā)生了很大變化，初步改變了地區(qū)發(fā)展不平衡的局面，對全國經濟的發(fā)展起到了重要的促進和推動作用。 二、對我國的若干啟示 國外解決地區(qū)差距方面的做法和經驗，有許多可以稱道的地方，它不但遵循了市場經濟的發(fā)展要求，而且也立足于各個國家的基本國情。對我國來說，這些做法和經驗，無疑有著非常重要的啟示作用。 1．解決地區(qū)差距，必須制定明確的區(qū)域政策目標，提出明確的任務和要求。只有制定明確的政策目標，提出明確的政策任務和要求，才能確保區(qū)域政策的有效實施，才能把區(qū)域開發(fā)和有關政策落到實處。根據(jù)我國的基本國情，今后一個時期，我國區(qū)域政策總的目標是，在為各地區(qū)提供公平發(fā)展機會的前
20、提下，適時調整經濟發(fā)展戰(zhàn)略，加大調控力度，盡快緩解東西部差距繼續(xù)拉大的趨勢。在此基礎上，再經過一段時間的努力，進一步把東西部差距縮小到適度的范圍內。圍繞這一目標，首先要處理好公平與效率、整體利益與局部利益、近期發(fā)展與長期發(fā)展的關系。一方面我們必須正視東西部差距的現(xiàn)實，充分認識解決東西部差距的必要性和迫切性，另一方面又應當明確，我國東西部差距的解決，只能在加快整個國民經濟發(fā)展的前提下，通過綜合國力的增強，通過國家政策的調整和宏觀調控的加強，通過東部沿海地區(qū)的示范、輻射和帶動來逐步進行，而不能一步到位，不能用犧牲東部和整體發(fā)展的辦法來尋求和換取西部的發(fā)展。在政策取向和選擇上，自20世紀90年代中期
21、開始，首先應當調整發(fā)展戰(zhàn)略，即由差別發(fā)展轉向協(xié)調發(fā)展，從外部加大對西部地區(qū)的經濟扶持和政策傾斜，幫助西部地區(qū)打基礎、調結構，使西部地區(qū)保持一定的發(fā)展速度，保證東西部差距不被繼續(xù)拉大或拉得很大，進而緩解東西部差距拉大的趨勢。然后，再經過一段時間的努力，通過西部地區(qū)自身的努力和國家以及發(fā)達地區(qū)的扶持，進一步加快發(fā)展速度，使地區(qū)差距逐步縮小，保持在適度的范圍內。 2．解決地區(qū)差距，必須強化國家的宏觀調控和政策支持。實行國家強有力的宏觀調控，是解決地區(qū)差距最為重要的條件。落后地區(qū)只有借助于政府的力量，靠行政這只“看得見的手”，才能盡快起步，加快發(fā)展，并最終緩解和解決差距。對我國來說，加快對中西部地區(qū)的
22、調控和支持，就是要實行地區(qū)傾斜與產業(yè)傾斜的有機結合，對落后地區(qū)給予重點傾斜和扶持。這些調控措施包括：實行中央財政轉移支付制度，逐步增加對西部地區(qū)的財政支持和建設投資，調整布局以引導某些資源加工和勞動密集型產業(yè)向西部地區(qū)轉移；進一步理順資源性產品價格，以增強資源豐富而經濟落后的西部地區(qū)的自我發(fā)展能力。此外，為保證西部開發(fā)有相應的資金保障，還必須建立西部開發(fā)促進基金和西部專項開發(fā)基金。 3．解決地區(qū)差距，必須著力培植落后地區(qū)新的經濟增長點。通過“點”的培育，帶動整個“面”的發(fā)展，這一點也是國外加快落后地區(qū)開發(fā)的重要做法。對我國來說，一是可以考慮在合理規(guī)劃的前提下，盡快在西部地區(qū)發(fā)展一批區(qū)域性中心城
23、市和大城市，使之能成為帶動區(qū)域發(fā)展的經濟中心；二是可以考慮在西部地區(qū)建立一批具有示范性質和效應的加工貿易區(qū)、經濟協(xié)作區(qū)和經濟開發(fā)特區(qū)，其性質如同早期沿海地區(qū)的經濟特區(qū)一樣，可以作為新的經濟增長點。 4．解決地區(qū)差距，必須積極引導發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間進行經濟技術聯(lián)合和協(xié)作。發(fā)達地區(qū)必要的支持，是落后地區(qū)加快發(fā)展不可缺少的條件。對我國來說，這種支持需要更多地以聯(lián)合和協(xié)作的形式出現(xiàn)，最大限度地發(fā)揮東部地區(qū)的示范、輻射和帶動作用。從我國各地的發(fā)展看，經過改革開放十幾年的發(fā)展，東部地區(qū)已有相當?shù)膶嵙韼椭椭С治鞑康貐^(qū)的發(fā)展。從經濟總量看，1995年廣東、江蘇、山東三個沿海經濟大省的國內生產總值都超過
24、了5000億元，各省1％的國內生產總值就相當于甘肅、貴州90％和80％的國內生產總值。加強東西部聯(lián)合，國家可以統(tǒng)一協(xié)調政策，實行東西部省市和地區(qū)之間的目標結合和結對扶持，促使東西部之間在互惠互利和優(yōu)勢互補的基礎上開展經濟技術聯(lián)合和協(xié)作。事實上，我國東西部之間在客觀上也存在著優(yōu)勢互補的條件。加強東西部的聯(lián)合和協(xié)作，不但可以促進西部地區(qū)的發(fā)展，而且也有利于加快樂部地區(qū)的發(fā)展。 5．解決地區(qū)差距，必須重視落后地區(qū)的基礎設施建設。從國外的經驗看，加快落后地區(qū)的開發(fā)，必須把基礎設施建設放在首位。特別是、通信、水利等投資比較大的基礎設施建設項目，國家應在通盤考慮和論證的基礎上，給予重點扶持和安排。在投資方
25、式上，借鑒國外的經驗，除了國家投資外，還應當鼓勵和支持地方、乃至個人和外資共同投資和建設。通過適當超前的基礎設施建設，為落后地區(qū)的經濟開發(fā)乃至起飛創(chuàng)造必要的條件。 6．解決地區(qū)差距，必須重視建立區(qū)域經濟的管理機構及其監(jiān)測系統(tǒng)。促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展，加快落后地區(qū)的經濟開發(fā)，除了要有宏觀政策強有力的調控和引導各方面的參與外，還必須成立專門的管理機構。一方面要通過這個機構貫徹執(zhí)行國家有關的宏觀調控政策，監(jiān)控地區(qū)差距實情，監(jiān)督落實有關規(guī)劃和措施；另一方面要通過這個機構，對區(qū)域開發(fā)中方方面面的關系，諸如地區(qū)與地區(qū)之間、部門與部門之間、上下級之間等方面的關系進行必要的協(xié)調。對我國來說，也需要建立面向中西部地區(qū)經濟開發(fā)的區(qū)域經濟管理機構和監(jiān)督系統(tǒng)。以此協(xié)調有關政策的實施，協(xié)調有關方面的關系。同時，對東西部經濟發(fā)展水平、收入差距、居民生活水平等相關指標進行監(jiān)控，為決策提供科學依據(jù)。 此外，國外的做法和經驗還告訴我們，缺乏高素質的人才是落后地區(qū)經濟和社會落后的深層次原因。因此，加快落后地區(qū)的開發(fā)，必須重視落后地區(qū)人力資源的開發(fā)，必須加大對落后地區(qū)的投資和支持，這是解決的根本之策。
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國外解決地區(qū)差距的宏觀政策
