中國政府負債問題.pptx

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1、中 央 政 府與地 方 政 府 的 政 策諧調 :地 方 政 府負債 201001119 韓國語教育 系 羅陽 201003427 經營學系 陳禹 4個直轄市 2 3個省 5個自治區(qū) 2個特別行區(qū) 一 中 央 政 府與地 方 政 府 的財政關系 財權、財力在各級政府間的分配程度，直接關系到中央、地方政府各自利益的滿足程度?？傮w上說，中央與地方在財權的分配上是存在著一定矛盾。 這種矛盾主要表現在我國的“分稅制”上。 中國財政體制改革后，名義上是實行“分稅制”，但實際上，真正的“分稅制” 是稅種分開，地方政府有地方政府的主體稅種，中央政府有中央政府的主體稅種，地方立法機構有地方稅種的立法權。而中國

2、的稅種立法權都集中在中央，這就決定了稅收的絕大部分利益都歸集到了中央，對地方 來說有點不公，有可能會降低地方政府進行稅收征管的積極性。 1.1中 央與地 方 在財權的 分 配 一 中 央 政 府與地 方 政 府 的財政關系分稅制 1994年 中國開始實行 分稅制財政 管 理體 制 ， 其 主 要內容 是 ： 按 照 中 央與地 方 政府 的 事權劃分 ， 合 理 確 定 各級財政 的 支 出范圍。 根 據 事權與財權相結合 的 原則，將稅種分為中 央稅、 地 方稅和 中 央 地 方 共 享稅，將維護國家權益 和實施 宏觀調控 所 必需 的稅種列 入 中 央稅；將同經濟發(fā)展 直 接相關的 主 要

3、稅種列為中 央與地 方 共 享稅；將適 合 地 方 征 管 的稅種劃為地 方稅， 充實地 方稅稅種， 增 加 地 方稅收 入 ； 建 立 中 央 稅收與地 方稅收 體 系 ， 分設中 央與地 方兩套 機構分別征 管 ； 合 理 確 定 中 央財政 收 入和 地 方財政 收 入 的 比 例 ，實行 中 央財政對地 方 的 返還和轉移 支 付 制 度 等 。 維護國家權益 、實施 宏觀調控 所 必 需 的稅種關稅、 海關代 征 消費稅和 增值稅、 消費稅、 中央 企業(yè)所 得稅等 。中 央稅 同經濟發(fā)展 直 接 相關的 主 要稅種 增值稅、資源稅、證券 交 易稅等 。共 享稅 適 合 地 方 征 管

4、 的稅種個人 所 得稅、 城鎮(zhèn)土 地 使 用稅、 房產稅、車船使 用稅、 印 花稅、 耕 地 占 用稅、 契稅、 土 地 增 值稅等 小稅種地 方稅中央地方例：增值稅地方分享25%，中央分享75%，證券交易稅地方分享20%，中央分享80%； 1.2 中 央與地 方 的稅收 收 入 分 布 情況 一 中 央 政 府與地 方 政 府 的財政關系 一 中 央 政 府與地 方 政 府 的財政關系1.3 中 央與地 方 的財政 支 出劃分 情況 主 要 承 擔國家 安 全 、 外 交 和 中 央國家 機關運轉所 需經費，調整國民經濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展 、實施 宏觀調控 所 必 需 的 支 出 以及 由

5、中 央 直 接 管 理 的 事業(yè)發(fā)展 支 出 ， 包 括 ： 國防費、 武 警經費、 中 央級行 政 管 理費、中 央統(tǒng)管 的 基 本 建設投資等 。中 央財政 主 要 承 擔 本 地區(qū)政權機關運轉所 需 支 出 以及 本 地區(qū)經濟、 事業(yè)發(fā)展 所 需 支 出 ， 包 括地 方 行 政 管 理費、 部 分 武 警經費、 地 方統(tǒng)籌的 基 本 建設投資、 城 市維護和 建設經費、價 格補貼支 出 等 。地 方財政 由 此 可見，我國的財政支 出 是 根 據中 央 和 地 方的 具 體職責來進行劃分的 。 1.4 我國中 央 及 地 方財政關系顯現的 癥結 一 中 央 政 府與地 方 政 府 的財

6、政關系 稅費立法權高度集權。我國稅收的立法權高度集中在中央，收費的立法權高度集中在中央、省和一些較大的市，而且最終需要中央點頭，不能充分調動地方涵養(yǎng)稅源的積極性。而且稅收的立法權往往集中在政府手中，以“決定”、“通知”、“條例”來制定和執(zhí)行，全國人大和地方人大的作用有限，而且后兩者目前本身的人員結構也有問題。預算法甚至把財政管理體制的決定權一次性下放給了國務院，相當于一個公司的財權，從董事會移交給總經理。 中國在法律上并非分權國家，中央和地方迄今為止的所有財政安排和事權調整都是中央和地方談判妥協(xié)的結果。地方政府經常需要通過討價還價、叫苦、申請項目、收取預算外收入、制度外收入、土地出讓以及負債等

7、形式來部分維護財權。 二 地 方 政 府負債 2 0 1 1年中國巨額地方政府性債務終于浮出水面。審計署2 7日發(fā)布2 0 1 1年第3 5號審計結果公告顯示，截至2 0 1 0年底，全國地方政府性債務余額1 0 7 1 7 4 .9 1億元。省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為5 2 .2 5 %，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為7 0 .4 5 % 。7 0 .4 5 %8 0 %以上便步入高危2.1 地 方 政 府負債的現狀 這次被稱為“我國自上世紀8 0年代審計機關成立以來開展的最大規(guī)模的一次審計工作”，開始于今年3

8、月，涉及3 1個省(自治區(qū)、直轄市)和5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府，涵蓋所有涉及債務的2 5 5 9 0個政府部門和機構、6 5 7 6個融資平臺公司、4 2 6 0 3個經費補助事業(yè)單位、2 4 2 0個公用事業(yè)單位、9 0 3 8個其他單位、3 7 3 8 0 5個項目，共1 8 7 3 6 8 3筆債務。普遍認為，這次號稱“我國自上世紀8 0年代審計機關成立以來開展的最大規(guī)模的一次審計工作”具有十分積極的意義。 二 地 方 政 府負債 2.2 地 方 政 府負債的 成 因 二 地 方 政 府負債根據審計結果公告，在1 0 .7 2萬億元的全國地方政府性債務余額中，政府負有償

9、還責任的債務6 7 1 0 9 .5 1億元，占6 2 .6 2 %；政府負有擔保責任的或有債務2 3 3 6 9 .7 4億元，占2 1 .8 0 %；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務1 6 6 9 5 .6 6億元，占1 5 .5 8 %。從債務產生發(fā)展情況看，我國地方政府負有償還責任的債務最早發(fā)生在1 9 7 9年，有8個縣區(qū)當年舉借了政府負有償還責任的債務。此后，各地開始陸續(xù)舉債，至1 9 9 6年底，全國所有省級政府、3 9 2個市級政府中的3 5 3個(占9 0 .0 5 %)和2 7 7 9個縣級政府中的2 4 0 5個(占8 6 .5 4 %)都舉借了債 務。至2 0 1

10、 0年底，全國只有5 4個縣級政府沒有舉借政府性債務。政 府 性債務償還責任擔 保責任救 助責任 二 地 方 政 府負債 二 地 方 政 府負債2.3 地 方 政 府負債的隱患審計公告認為，地方政府性債務的形成有其歷史的、客觀的原因，對地方經濟社會發(fā)展也發(fā)揮了一定積極作用，但在債務舉借、管理和使用中出現一些問題，有的地方還存在較大風險隱患。根據公告，個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重。2 0 1 0年底，有7 8個市級和9 9個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于 1 0 0 %。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2 0 1 0年底，有2 2個市級政府和2 0個縣

11、級政府的借新還舊率超過2 0 %。還有部分地區(qū)出現了逾期債務，有4個市級政府和2 3個縣級政府逾期債務率超過了1 0 %。 地方政府融資平臺公司數量多，管理不規(guī)范也是審計發(fā)現的主要問題之一。審計數據顯示: 二 地 方 政 府負債至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。 此外，審計發(fā)現的主要問題還包括，地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，地方政府性債務收支未納入預算管理，部分政府性債務資金未及時安排使用、部分行業(yè)償債能力弱以及部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務資金等。 二 地 方 政 府負債現在的

12、審計結果已經可以使我們有依據來形成一個基本判斷，即中國走到現在，公共部門以債務率水平為關鍵指標的債務總量，總體上講是在安全區(qū)，可以有充分把握得出這樣一個基本判斷，但是在局部，顯然已經出現了某些地方公共部門負債過量的問題它是不均勻的、隱性的，在很長一段時間內人們不好察覺、無從判斷。地方綜合財力主要用于提供地方公共服務 ，如果超過一半甚至更多都要用于債務償還 將會嚴重削弱提供公共服務的能力，特別是長期能力。這在一定程度上說明未來年度，地方政府公共服務的能力和潛力十分不樂觀。每個國家對政府債務都有一套預警體系，大體而言，如果政府財政收入的1 /1 2要用來償還債務就已經足以引起重視和關注。 二 地

13、方 政 府負債2.4 地方政府負債的解決和展望計建議，在繼續(xù)推進融資平臺公司的清理規(guī)范，堅決制止地方政府違規(guī)擔保行為的同時，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制， 實施全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控。可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準?！安唤o地方發(fā)債權，他想別的辦法變相發(fā)債，結果很亂，還不如給他發(fā)債權，再加強管理和完善，但要有一定的條件，不能隨便發(fā)?！敝袊嗣翊髮W財金學院教授安體富接受經濟參考報記者采訪時表示。從現在的審計結果看，今后肯定需要推動地方陽光融資制度的形成，審計部門提出的建議已經包

14、含了這方面的內容，包括怎么樣考慮地方公債制度建設，以及法規(guī)的修改。以后還可以考慮地方根據項目情況發(fā)行與之對應的市政債，這樣使地方政府舉債有透明度、有公眾監(jiān)督，也有其他監(jiān)督機制的綜合作用，這也是分稅制下分級財政不能不解決的一個重大問題，基本原則應該是一級政權，有一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，以及相呼應的一級產權和一級舉債權。應首先從項目舉債權開始，先給予地方政府項目舉債權，然后逐步過渡到限額管理舉債權，再過渡到一般舉債權，“即使一般舉債權也要限額管理，向中央政府報批”，這個過程會比較長一點，包括債權評級、中介機構的建設等在內的一些基礎性工作要做。從更深層面看，按照正確方向推進財稅體制深

15、化改革勢在必行。搞市場經濟，除了分稅制為基礎的分級財政體制，我們別無選擇，那么今后怎么辦？現在已經有了很好的實行“扁平化”、減少層級的開端。對財政“省直管縣”改革，財政部已有明確要求，明年除了民族地區(qū)之外，要全覆蓋。今后省下面的市和縣，一般情況可能先形成財政為一個實體層級、一個平臺，再以后行政也跟著它，達到減少層級的結果。至于說鄉(xiāng)鎮(zhèn)，取消農業(yè)稅以后，大多數地區(qū)實際上早已經通過鄉(xiāng)財縣管和 綜合改革不再考慮財政設置實體層級，也沒有任何條件設置實體層級。這樣一來，新的思路可以勾畫出來了，即扁平化在先，跟著就是按照中央，省、市縣三個層級分稅，三級配置稅基。 1、進一步轉變政府職能十六大報告強調要深化行

16、政管理體制改革，進一步轉變政府職能，改進管理方式，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，并提出“完善政府的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能，減少和規(guī)范行政審批”。實踐證明，政府職能不轉變，仍然像過去一樣無所不管，就很難解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題，也難以跳出行政機構和人員“膨脹-精簡-再膨脹”的循環(huán)。2、合理設置地方政府機構從過去情況看，中國地方各級人民政府的機構中，既有擔負宏觀調控或監(jiān)督職能的部門，也有擔負企業(yè)、產品或資源管理職能的專業(yè)經濟部門，還有擔負社會管理或國家政務職能的部門。與西方國家地方政府相比，機構設置種類多、規(guī)模大，分工過于復雜；尤其是專業(yè)經濟部門過多承擔了直接管理企業(yè)的職能。隨著政府職能的轉變， 需要進行相應的調整。為此，十六大報告提出要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求，繼續(xù)推進政府機構改革，科學規(guī)范部門職能，合理設置機構，優(yōu)化人員結構。