武漢大學(xué)公共經(jīng)濟學(xué)第五講

第五講：公共預(yù)算理論與實踐第五講：公共預(yù)算理論與實踐n1、公共預(yù)算的內(nèi)涵公共預(yù)算的內(nèi)涵n含義含義、功能功能、實質(zhì)實質(zhì)、原則原則n2、公共預(yù)算的基本理論公共預(yù)算的基本理論n平衡預(yù)算論平衡預(yù)算論、功能預(yù)算論功能預(yù)算論、高度就業(yè)預(yù)算論高度就業(yè)預(yù)算論n3、公共預(yù)算的結(jié)構(gòu)形式與管理模式公共預(yù)算的結(jié)構(gòu)形式與管理模式n4、公共預(yù)算管理的基本環(huán)節(jié)公共預(yù)算管理的基本環(huán)節(jié)n預(yù)算編制預(yù)算編制、預(yù)算審議預(yù)算審議、預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督預(yù)算監(jiān)督、財政決算財政決算n5、公共預(yù)算實踐與改革公共預(yù)算實踐與改革中美對照中美對照n6、討論與思考題：討論與思考題：1、公共預(yù)算的內(nèi)涵公共預(yù)算的內(nèi)涵n1.1 公共預(yù)算的含義公共預(yù)算的含義n指經(jīng)過法律程序批準(zhǔn)的政府年度財政收支計指經(jīng)過法律程序批準(zhǔn)的政府年度財政收支計劃。劃。n1.2 公共預(yù)算的公共預(yù)算的功能功能：n1.3 公共預(yù)算的公共預(yù)算的實質(zhì)實質(zhì)n1.4 公共預(yù)算的公共預(yù)算的原則原則1.1 公共預(yù)算的含義公共預(yù)算的含義n指一定時期內(nèi)（通常是年度），經(jīng)法律程序批準(zhǔn)的政指一定時期內(nèi)（通常是年度），經(jīng)法律程序批準(zhǔn)的政府財政收支計劃。府財政收支計劃。n是一種存在于市場經(jīng)濟中并且公共財政相適應(yīng)的國家是一種存在于市場經(jīng)濟中并且公共財政相適應(yīng)的國家預(yù)算類型。預(yù)算類型。n一般包括收入預(yù)算和支出預(yù)算兩部分。一般包括收入預(yù)算和支出預(yù)算兩部分。1.2 公共預(yù)算的功能公共預(yù)算的功能n控制政府規(guī)模；控制政府規(guī)模；n促進(jìn)宏觀經(jīng)濟綜合平衡；促進(jìn)宏觀經(jīng)濟綜合平衡；n是立法機關(guān)和社會成員監(jiān)督政府收支運作的途徑和窗是立法機關(guān)和社會成員監(jiān)督政府收支運作的途徑和窗口；口；n通過促進(jìn)資源優(yōu)化配置，提高社會福利水平。通過促進(jìn)資源優(yōu)化配置，提高社會福利水平。1.3 公共預(yù)算的實質(zhì)公共預(yù)算的實質(zhì)nA、公共預(yù)算在經(jīng)濟上是公共部門配置資源的機制；、公共預(yù)算在經(jīng)濟上是公共部門配置資源的機制；nB、公共預(yù)算在政治上是把政治決定轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟決定的、公共預(yù)算在政治上是把政治決定轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟決定的機制；機制；nC、公共預(yù)算在本質(zhì)上體現(xiàn)了法律的權(quán)威性。、公共預(yù)算在本質(zhì)上體現(xiàn)了法律的權(quán)威性。1.4 公共預(yù)算的原則公共預(yù)算的原則n完整性原則：要求包括全部的公共收支項目；完整性原則：要求包括全部的公共收支項目；n統(tǒng)一性原則：計劃和編制上采用統(tǒng)一的方法和程序；統(tǒng)一性原則：計劃和編制上采用統(tǒng)一的方法和程序；n年度性原則：按年度編制（預(yù)算年度年度性原則：按年度編制（預(yù)算年度/財政年度）；財政年度）；n公開性原則：向全社會公布；公開性原則：向全社會公布；n可靠性原則：公共收支的測算必須有可靠的依據(jù)?？煽啃栽瓌t：公共收支的測算必須有可靠的依據(jù)。2、公共預(yù)算的基本理論公共預(yù)算的基本理論n2.1 平衡預(yù)算論平衡預(yù)算論n2.2 功能預(yù)算論功能預(yù)算論n2.3 高度就業(yè)預(yù)算論高度就業(yè)預(yù)算論2.1 平衡預(yù)算論平衡預(yù)算論n二十世紀(jì)三十年代經(jīng)濟危機以前的主導(dǎo)預(yù)算理論。二十世紀(jì)三十年代經(jīng)濟危機以前的主導(dǎo)預(yù)算理論。n基本主張：基本主張：n公共預(yù)算應(yīng)收支平衡，財政無赤字。公共預(yù)算應(yīng)收支平衡，財政無赤字。n理論基礎(chǔ)：理論基礎(chǔ)：n古典經(jīng)濟理論，即主張讓市場這只看不見的手來發(fā)揮作用，古典經(jīng)濟理論，即主張讓市場這只看不見的手來發(fā)揮作用，政府對經(jīng)濟持自由放任態(tài)度，只讓財政起自動穩(wěn)定作用。政府對經(jīng)濟持自由放任態(tài)度，只讓財政起自動穩(wěn)定作用。n類型：類型：n年度預(yù)算平衡年度預(yù)算平衡n周期預(yù)算平衡。周期預(yù)算平衡。2.2 功能預(yù)算理論功能預(yù)算理論n凱恩斯主義的預(yù)算理論（凱恩斯主義的預(yù)算理論（20世紀(jì)世紀(jì)30-60年代）年代）n基本觀點：基本觀點：n政府應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟增長，政府財政收支應(yīng)服從于宏觀經(jīng)濟調(diào)控政府應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟增長，政府財政收支應(yīng)服從于宏觀經(jīng)濟調(diào)控的總體目標(biāo)，即實現(xiàn)沒有通貨膨脹的充分就業(yè)。即：為了保的總體目標(biāo)，即實現(xiàn)沒有通貨膨脹的充分就業(yè)。即：為了保證經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，要有意識地運用財政收支去干預(yù)宏觀經(jīng)證經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，要有意識地運用財政收支去干預(yù)宏觀經(jīng)濟（總需求），而不不必拘泥于預(yù)算平衡。濟（總需求），而不不必拘泥于預(yù)算平衡。n理論基礎(chǔ)：凱恩斯主義經(jīng)濟理論理論基礎(chǔ)：凱恩斯主義經(jīng)濟理論n具體措施：具體措施：n當(dāng)國民收入低于充分就業(yè)水平時：實行積極的財政政府，減當(dāng)國民收入低于充分就業(yè)水平時：實行積極的財政政府，減少預(yù)算盈余或增加赤字以刺激經(jīng)濟；少預(yù)算盈余或增加赤字以刺激經(jīng)濟；n當(dāng)國民入高于充分就業(yè)水平時：實行緊縮的財政政府，減少當(dāng)國民入高于充分就業(yè)水平時：實行緊縮的財政政府，減少財政赤字或增加預(yù)算盈余以抑制總需求；財政赤字或增加預(yù)算盈余以抑制總需求；2.3高度就業(yè)預(yù)算理論高度就業(yè)預(yù)算理論n20世紀(jì)世紀(jì)50年代由美國經(jīng)濟發(fā)展委員會所提出。年代由美國經(jīng)濟發(fā)展委員會所提出。n基本主張：政府的支出水平應(yīng)保持在充分就業(yè)條件下基本主張：政府的支出水平應(yīng)保持在充分就業(yè)條件下所能達(dá)到的凈稅收的收入水平上。所能達(dá)到的凈稅收的收入水平上。n認(rèn)為，政府的預(yù)算和經(jīng)濟政策不應(yīng)該只著眼于認(rèn)為，政府的預(yù)算和經(jīng)濟政策不應(yīng)該只著眼于“燙平燙平”短期短期經(jīng)濟波動，而應(yīng)該從長計議，為此政府的財政收支水平應(yīng)該經(jīng)濟波動，而應(yīng)該從長計議，為此政府的財政收支水平應(yīng)該依照充分就業(yè)條件下的收入水平來確定，而且應(yīng)該保持一定依照充分就業(yè)條件下的收入水平來確定，而且應(yīng)該保持一定的財政盈余，以保證公債還本付息的需要。的財政盈余，以保證公債還本付息的需要。n回歸平衡預(yù)算立場，但也不完全排斥功能財政?；貧w平衡預(yù)算立場，但也不完全排斥功能財政。3.公共預(yù)算的結(jié)構(gòu)形式與管理公共預(yù)算的結(jié)構(gòu)形式與管理模式模式n3.1 公共預(yù)算的結(jié)構(gòu)形式公共預(yù)算的結(jié)構(gòu)形式n單式預(yù)算單式預(yù)算n復(fù)式預(yù)算復(fù)式預(yù)算n3.2 公共預(yù)算的管理模式（預(yù)算編制依據(jù)）公共預(yù)算的管理模式（預(yù)算編制依據(jù)）n分項排列預(yù)算模式分項排列預(yù)算模式n規(guī)劃規(guī)劃-計劃預(yù)算模式計劃預(yù)算模式n績效預(yù)算績效預(yù)算n增量預(yù)算增量預(yù)算n零基預(yù)算零基預(yù)算單式預(yù)算單式預(yù)算n特征：特征：n將預(yù)算年度內(nèi)政府的全部預(yù)算收入和支出匯集編入單一的將預(yù)算年度內(nèi)政府的全部預(yù)算收入和支出匯集編入單一的總體預(yù)算內(nèi)。總體預(yù)算內(nèi)。如表示。如表示。n優(yōu)點：優(yōu)點：n簡單明了、反映全貌、方法簡單，便于操作。簡單明了、反映全貌、方法簡單，便于操作。n缺點：缺點：n沒有把全部收入支出按經(jīng)濟性質(zhì)分列和匯總，為經(jīng)濟分析沒有把全部收入支出按經(jīng)濟性質(zhì)分列和匯總，為經(jīng)濟分析和宏觀調(diào)控帶來不便。和宏觀調(diào)控帶來不便。n適用：適用：n20世紀(jì)世紀(jì)30年代以前普遍采用（小政府時代）。年代以前普遍采用（小政府時代）。n二戰(zhàn)后大多西方國家棄用。我國自二戰(zhàn)后大多西方國家棄用。我國自1949年采用至年采用至1991放棄放棄單式預(yù)算收支平衡表單式預(yù)算收支平衡表n預(yù)預(yù) 算算 收收 入入預(yù)預(yù) 算算 支支 出出序號序號 項項 目目 金金 額額序號序號 項項 目目 金金 額額1、稅收收人稅收收人 3 600 消消費費稅稅 略略 2、基金收人基金收人 7003、債務(wù)債務(wù)收入收入 500 公公債債收人收人 略略 4、其他收入其他收入 合合 計計 4800 1、行政管理行政管理費費 600 2、國防國防費費 6003、各各項項事事業(yè)費業(yè)費 2 000 衛(wèi)衛(wèi)生事生事業(yè)費業(yè)費 文化事文化事業(yè)費業(yè)費 略略4 社會福利社會福利費費 16005 其他支出其他支出 合合 計計 4800復(fù)式預(yù)算復(fù)式預(yù)算n特征：特征：n在預(yù)算年度內(nèi)，把全部預(yù)算收支按經(jīng)濟性質(zhì)匯集編入兩個或在預(yù)算年度內(nèi)，把全部預(yù)算收支按經(jīng)濟性質(zhì)匯集編入兩個或兩個以上的收支對照表，以特定來源的預(yù)算收入保證特定的兩個以上的收支對照表，以特定來源的預(yù)算收入保證特定的預(yù)算支出，并使二者具有相對穩(wěn)定的關(guān)系。預(yù)算支出，并使二者具有相對穩(wěn)定的關(guān)系。n如圖示：如圖示：經(jīng)常性預(yù)算收支表經(jīng)常性預(yù)算收支表、資本性預(yù)算收支表；資本性預(yù)算收支表；n優(yōu)點：優(yōu)點：n有利于對預(yù)算進(jìn)行經(jīng)濟分析，便于政府安排預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，有利于對預(yù)算進(jìn)行經(jīng)濟分析，便于政府安排預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，分清資金使用的輕重緩急，分類控制預(yù)算收支平衡。分清資金使用的輕重緩急，分類控制預(yù)算收支平衡。n有利于政府靈活運用資本性投資和舉債等措施對國民經(jīng)濟進(jìn)有利于政府靈活運用資本性投資和舉債等措施對國民經(jīng)濟進(jìn)行調(diào)控。行調(diào)控。n缺點：缺點：n編制復(fù)雜、掩蓋支出浪費、舉債不當(dāng)導(dǎo)致通脹等。編制復(fù)雜、掩蓋支出浪費、舉債不當(dāng)導(dǎo)致通脹等。經(jīng)常性預(yù)算收支平衡表經(jīng)常性預(yù)算收支平衡表經(jīng)經(jīng)常性常性預(yù)預(yù)算收入算收入經(jīng)經(jīng)常性常性預(yù)預(yù)算支出算支出序號序號 項項 目目 金金 額額序號序號 項項 目目 金金 額額1 稅收收人稅收收人 3 600 消消費費稅稅 略略2 行政事行政事業(yè)業(yè)收收費費 700 合合計計 4 3001 行政管理行政管理費費 600 2 國防國防費費 6003 各各項項事事業(yè)費業(yè)費 2 0004 社會福利社會福利費費 5005 非生非生產(chǎn)產(chǎn)性建性建設(shè)設(shè)支出支出 600 合合 計計 4 300資本性預(yù)算收支平衡表資本性預(yù)算收支平衡表資資本性本性預(yù)預(yù)算收入算收入資資本性本性預(yù)預(yù)算支出算支出序號序號 項項 目目 金金 額額序號序號 項項 目目 金金 額額1 經(jīng)經(jīng)常性常性預(yù)預(yù)算算結(jié)結(jié)余余 500 2 國有企國有企業(yè)業(yè)收入收入 500 3 建建設(shè)設(shè)性基金、收性基金、收費費 4 其他收人其他收人 700 小小計計 1 700 國國債債收人收人 600 合合 計計 2 300 1 建建設(shè)設(shè)性投性投資資支出支出 1 300 2 國有企國有企業(yè)業(yè)流流動資動資金金 3003 科技科技費費用用 400 4 國家物國家物資儲備資儲備支出支出 1505 其他其他資資本性支出本性支出 150 小小計計 2 300 合合計計 2 300 分項排列預(yù)算分項排列預(yù)算（明細(xì)預(yù)算）（明細(xì)預(yù)算）n產(chǎn)生較早，應(yīng)用最廣的預(yù)算管理模式。產(chǎn)生較早，應(yīng)用最廣的預(yù)算管理模式。n特征：特征：n以預(yù)算支出的若干特定目標(biāo)為核心，采用分項排列的方法以預(yù)算支出的若干特定目標(biāo)為核心，采用分項排列的方法依次依次列出特定目標(biāo)的預(yù)算資金列出特定目標(biāo)的預(yù)算資金，由撥款機構(gòu)加以撥付。，由撥款機構(gòu)加以撥付。n優(yōu)點：優(yōu)點：n簡單明晰?？梢园凑湛偪颇俊⒖颇?、二級科目、明細(xì)科目等分簡單明晰?？梢园凑湛偪颇?、科目、二級科目、明細(xì)科目等分類清晰地看出預(yù)算資金在不同項目中的分配情況。能較好地服類清晰地看出預(yù)算資金在不同項目中的分配情況。能較好地服務(wù)于立法機構(gòu)對預(yù)算的控制與監(jiān)督。務(wù)于立法機構(gòu)對預(yù)算的控制與監(jiān)督。n缺點：缺點：n撥款用途規(guī)定過死。行政機關(guān)缺乏預(yù)算自由裁量權(quán)，不適應(yīng)當(dāng)撥款用途規(guī)定過死。行政機關(guān)缺乏預(yù)算自由裁量權(quán)，不適應(yīng)當(dāng)代公共管理的復(fù)雜性多變性。代公共管理的復(fù)雜性多變性。明細(xì)撥款項目明細(xì)撥款項目n美國美國1806年撥款法年撥款法將政府經(jīng)費按國務(wù)卿以及該部將政府經(jīng)費按國務(wù)卿以及該部門職員、雇員津貼、部門雜項支出和意外支出，審計門職員、雇員津貼、部門雜項支出和意外支出，審計辦公室文印支出、財政部購置帳簿、地圖和卡片支出辦公室文印支出、財政部購置帳簿、地圖和卡片支出等項目依次排列。等項目依次排列。規(guī)劃規(guī)劃-計劃計劃-預(yù)算模式預(yù)算模式PPBSn20-60年代在美國（國防部）發(fā)展起來的預(yù)算模式。年代在美國（國防部）發(fā)展起來的預(yù)算模式。n特征：特征：n運用成本收益分析方法，按方案而不是按科目進(jìn)行預(yù)算。運用成本收益分析方法，按方案而不是按科目進(jìn)行預(yù)算。n步驟：制定規(guī)劃（中長期戰(zhàn)略目標(biāo)）步驟：制定規(guī)劃（中長期戰(zhàn)略目標(biāo)）將規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橛媱潱ň邔⒁?guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橛媱潱ň唧w目標(biāo)與方案說明）體目標(biāo)與方案說明）將計劃轉(zhuǎn)變?yōu)槊總€年度的預(yù)算要求。將計劃轉(zhuǎn)變?yōu)槊總€年度的預(yù)算要求。n包括五個步驟：包括五個步驟：n確定預(yù)算項目目標(biāo)、從眾多目標(biāo)中選擇最緊迫的目標(biāo)、運用成確定預(yù)算項目目標(biāo)、從眾多目標(biāo)中選擇最緊迫的目標(biāo)、運用成本收益分析設(shè)計實現(xiàn)各目標(biāo)的備選方案，說明實施這些方案的本收益分析設(shè)計實現(xiàn)各目標(biāo)的備選方案，說明實施這些方案的成本及以后各年度要點：對這些方案的實施效果作長期評價衡成本及以后各年度要點：對這些方案的實施效果作長期評價衡量。量。n優(yōu)點：優(yōu)點：n綜合考慮支出成效，有利于提高預(yù)算效率。綜合考慮支出成效，有利于提高預(yù)算效率?？冃ьA(yù)算績效預(yù)算n一種以績效或結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式。一種以績效或結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式。n即以項目的績效為目標(biāo)，以成本收益方法作為確定支即以項目的績效為目標(biāo)，以成本收益方法作為確定支出的基礎(chǔ)。出的基礎(chǔ)。n按計劃決定預(yù)算、按預(yù)算計算成本、按成本分析收益，然后按計劃決定預(yù)算、按預(yù)算計算成本、按成本分析收益，然后根據(jù)收益來衡量業(yè)績，而業(yè)績的高低又決定著預(yù)算投入的規(guī)根據(jù)收益來衡量業(yè)績，而業(yè)績的高低又決定著預(yù)算投入的規(guī)模，績效不佳的項目將減少投入或得不到投入。模，績效不佳的項目將減少投入或得不到投入。n優(yōu)點：優(yōu)點：n重視對預(yù)算支出收益的考核，有利于監(jiān)督和控制預(yù)算支出，重視對預(yù)算支出收益的考核，有利于監(jiān)督和控制預(yù)算支出，提高預(yù)算資金的使用效率，防止浪費。提高預(yù)算資金的使用效率，防止浪費。n缺點：缺點：n公共部門的支出活動績效很難量化考核，因此應(yīng)用性不廣。公共部門的支出活動績效很難量化考核，因此應(yīng)用性不廣。增量預(yù)算增量預(yù)算n在上年度預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，綜合考慮計劃年度內(nèi)各種因素增減變在上年度預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，綜合考慮計劃年度內(nèi)各種因素增減變化的情況進(jìn)行公共預(yù)算的編制。特征：化的情況進(jìn)行公共預(yù)算的編制。特征：n以上一年度的支出額做為確定預(yù)算支出額的基本依據(jù)，在此基礎(chǔ)上以上一年度的支出額做為確定預(yù)算支出額的基本依據(jù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行增減。如威爾達(dá)夫斯基進(jìn)行增減。如威爾達(dá)夫斯基回歸分析模型回歸分析模型。n優(yōu)點：優(yōu)點：n操作方便，工作量相對較小，具有廣泛適用性。操作方便，工作量相對較小，具有廣泛適用性。n缺點：缺點：n由此確定的預(yù)算不能真正反映變化了公共活動對預(yù)算的實際需求。由此確定的預(yù)算不能真正反映變化了公共活動對預(yù)算的實際需求。導(dǎo)致預(yù)算資金使用效率低下。導(dǎo)致預(yù)算資金使用效率低下。n一些新興的活動項目（公共活動或職能）得不到足夠的預(yù)算投入，而很一些新興的活動項目（公共活動或職能）得不到足夠的預(yù)算投入，而很多已經(jīng)過時的大預(yù)算項目（活動或職能）卻繼續(xù)得到很多預(yù)算投入。結(jié)多已經(jīng)過時的大預(yù)算項目（活動或職能）卻繼續(xù)得到很多預(yù)算投入。結(jié)果一方面是浪費嚴(yán)重，一方面該履行的職能缺乏足夠財政投入。導(dǎo)致預(yù)果一方面是浪費嚴(yán)重，一方面該履行的職能缺乏足夠財政投入。導(dǎo)致預(yù)算資金使用效率低下。算資金使用效率低下。威爾達(dá)夫斯基漸進(jìn)增量威爾達(dá)夫斯基漸進(jìn)增量（回歸（回歸分析）模型分析）模型n機構(gòu)機構(gòu)(申請部門申請部門)的決策方程為：的決策方程為：Xt=Yt-1+；nXt是在第是在第t期機構(gòu)提出的撥款申請；期機構(gòu)提出的撥款申請；yt-1是第是第t-1期實際撥給機構(gòu)的預(yù)算期實際撥給機構(gòu)的預(yù)算,為回歸系數(shù)，回歸系數(shù)，l；是隨機誤差項，均值為零。是隨機誤差項，均值為零。n含義：任一機構(gòu)每年得到的實際撥款，是下一年撥款申請的標(biāo)桿。如含義：任一機構(gòu)每年得到的實際撥款，是下一年撥款申請的標(biāo)桿。如果果 i1.12，則該機構(gòu)提出的撥款申請超出上一年度實際撥款的，則該機構(gòu)提出的撥款申請超出上一年度實際撥款的12。n委員會委員會(批準(zhǔn)部門批準(zhǔn)部門)的決策方程為：的決策方程為：Yt=Xt+；n其中，其中，為回歸系數(shù)為回歸系數(shù),l；而；而是隨機誤差項，均值為零。是隨機誤差項，均值為零。n含義：委員會實際撥給機構(gòu)的預(yù)算小于其申請的額度。含義：委員會實際撥給機構(gòu)的預(yù)算小于其申請的額度。n 把機構(gòu)把機構(gòu)(申請部門申請部門)的決策方程代入委員會的決策方程代入委員會(批準(zhǔn)部門批準(zhǔn)部門)的決策方程，的決策方程，可以得到：可以得到：Yt Yt-1+n結(jié)果說明，本年度的預(yù)算是上一年度預(yù)算的一個函數(shù)，這體現(xiàn)了漸進(jìn)結(jié)果說明，本年度的預(yù)算是上一年度預(yù)算的一個函數(shù)，這體現(xiàn)了漸進(jìn)主義的決策原則主義的決策原則.故也被稱為漸進(jìn)增量預(yù)算模式。故也被稱為漸進(jìn)增量預(yù)算模式。零基預(yù)算零基預(yù)算n上世紀(jì)六七十年代盛行的一種預(yù)算模式。上世紀(jì)六七十年代盛行的一種預(yù)算模式。n特征：特征：n強調(diào)預(yù)算方案一切從零開始，故不再按上一年度的強調(diào)預(yù)算方案一切從零開始，故不再按上一年度的“漸進(jìn)增漸進(jìn)增量量”來考慮預(yù)算支出額，而是對原來項目進(jìn)行重新審核，一來考慮預(yù)算支出額，而是對原來項目進(jìn)行重新審核，一切從實際出發(fā)，統(tǒng)籌安排預(yù)算支出額。切從實際出發(fā)，統(tǒng)籌安排預(yù)算支出額。n編制程序：先對各種可能的支出項目進(jìn)行評估并排序，然后編制程序：先對各種可能的支出項目進(jìn)行評估并排序，然后在此基礎(chǔ)上綜合預(yù)算支出總量。在此基礎(chǔ)上綜合預(yù)算支出總量。n優(yōu)點：優(yōu)點：n所確定的預(yù)算項目和規(guī)模更為科學(xué)合理，符合實際需要。有所確定的預(yù)算項目和規(guī)模更為科學(xué)合理，符合實際需要。有利于終止無效或過時的項目活動。利于終止無效或過時的項目活動。n缺點：缺點：n工作量太大、太繁瑣，只適用于小規(guī)模預(yù)算工作量太大、太繁瑣，只適用于小規(guī)模預(yù)算。4、公共預(yù)算管理的基本環(huán)節(jié)公共預(yù)算管理的基本環(huán)節(jié)n4.1、公公共預(yù)算的編制共預(yù)算的編制n4.2、公共預(yù)算的審議與批準(zhǔn)公共預(yù)算的審議與批準(zhǔn)n4.3、公共預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整公共預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整n4.4、公共預(yù)算的監(jiān)督公共預(yù)算的監(jiān)督n4.5、公共財政決算公共財政決算4.1 預(yù)算編制預(yù)算編制n編制的依據(jù)編制的依據(jù)n法律依據(jù)：預(yù)算法；法律依據(jù)：預(yù)算法；n現(xiàn)實依據(jù)：宏觀經(jīng)濟框架（宏觀的經(jīng)濟狀況、宏觀現(xiàn)實依據(jù)：宏觀經(jīng)濟框架（宏觀的經(jīng)濟狀況、宏觀的經(jīng)濟目標(biāo)及宏觀的經(jīng)濟政策的經(jīng)濟目標(biāo)及宏觀的經(jīng)濟政策）；）；n歷史依據(jù)：上一年度的歷史依據(jù)：上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況預(yù)算執(zhí)行情況。n編制主體：編制主體：n行政部門；行政部門；n立法機構(gòu)。立法機構(gòu)。n編制程序編制程序n自上而下；自上而下；n自下而上。自下而上。4.2 預(yù)算審議與批準(zhǔn)預(yù)算審議與批準(zhǔn)n主體：主體：n立法機構(gòu)立法機構(gòu)n作用：作用：n審慎決策；審慎決策；n授權(quán)，賦予法律權(quán)威；授權(quán)，賦予法律權(quán)威；n監(jiān)督；監(jiān)督；4.3 預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整n預(yù)算執(zhí)行：預(yù)算執(zhí)行：n執(zhí)行目標(biāo)執(zhí)行目標(biāo)n執(zhí)行的要求執(zhí)行的要求n預(yù)算調(diào)整預(yù)算調(diào)整n預(yù)算調(diào)劑預(yù)算調(diào)劑 n基于經(jīng)濟原因的預(yù)算調(diào)整基于經(jīng)濟原因的預(yù)算調(diào)整；n基于非經(jīng)濟原因的預(yù)算調(diào)整基于非經(jīng)濟原因的預(yù)算調(diào)整；預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)n公共預(yù)算的執(zhí)行與法定授權(quán)相一致；公共預(yù)算的執(zhí)行與法定授權(quán)相一致；n良好的預(yù)算支出過程控制良好的預(yù)算支出過程控制；n良好的預(yù)算收入過程控制。良好的預(yù)算收入過程控制。公共預(yù)算的執(zhí)行與法定授權(quán)相公共預(yù)算的執(zhí)行與法定授權(quán)相一致一致 n在公共預(yù)算的執(zhí)行過程中，即使經(jīng)過精心設(shè)計的政府在公共預(yù)算的執(zhí)行過程中，即使經(jīng)過精心設(shè)計的政府各級部門的預(yù)算也有可能被執(zhí)行得一團(tuán)糟，更不用說各級部門的預(yù)算也有可能被執(zhí)行得一團(tuán)糟，更不用說本身就編制得一團(tuán)糟的公共預(yù)算了。本身就編制得一團(tuán)糟的公共預(yù)算了。n因此，要想取得較好的預(yù)算執(zhí)行效果，首先需要政府因此，要想取得較好的預(yù)算執(zhí)行效果，首先需要政府部門的預(yù)算編制在設(shè)計上確保預(yù)算執(zhí)行的過程符合各部門的預(yù)算編制在設(shè)計上確保預(yù)算執(zhí)行的過程符合各種政策法規(guī)的要求，即公共預(yù)算的執(zhí)行必須與法定授種政策法規(guī)的要求，即公共預(yù)算的執(zhí)行必須與法定授權(quán)相一致，各個層次預(yù)算的執(zhí)行既不能越權(quán)辦事，也權(quán)相一致，各個層次預(yù)算的執(zhí)行既不能越權(quán)辦事，也不能在法定授權(quán)范圍內(nèi)相互推諉，不作為或者亂作為。不能在法定授權(quán)范圍內(nèi)相互推諉，不作為或者亂作為。良好的預(yù)算支出過程控制良好的預(yù)算支出過程控制n對預(yù)算支出加以控制，實際上是要保證在執(zhí)行政府支出預(yù)算的過程中嚴(yán)格遵守財經(jīng)對預(yù)算支出加以控制，實際上是要保證在執(zhí)行政府支出預(yù)算的過程中嚴(yán)格遵守財經(jīng)紀(jì)律的問題。長期穩(wěn)定的政府預(yù)算需要財經(jīng)紀(jì)律的約束，健全有效的政府預(yù)算支出紀(jì)律的問題。長期穩(wěn)定的政府預(yù)算需要財經(jīng)紀(jì)律的約束，健全有效的政府預(yù)算支出的執(zhí)行體系應(yīng)該包括：的執(zhí)行體系應(yīng)該包括：n第一，完整的預(yù)算及撥款會計系統(tǒng)。預(yù)算會計系統(tǒng)可以有效地跟蹤支出預(yù)算執(zhí)行的第一，完整的預(yù)算及撥款會計系統(tǒng)。預(yù)算會計系統(tǒng)可以有效地跟蹤支出預(yù)算執(zhí)行的每一個階段與每一個預(yù)算撥款項目各方面的活動每一個階段與每一個預(yù)算撥款項目各方面的活動(分配預(yù)算資金、轉(zhuǎn)賬、事后審計與分配預(yù)算資金、轉(zhuǎn)賬、事后審計與評估等評估等)。n第二，健全的有關(guān)長期交易和遠(yuǎn)期事項的管理系統(tǒng)。由于政府的宏觀經(jīng)濟、社會政第二，健全的有關(guān)長期交易和遠(yuǎn)期事項的管理系統(tǒng)。由于政府的宏觀經(jīng)濟、社會政策具有連續(xù)性和長期性，因而作為公共政策重要組成部分的政府預(yù)算政策，也應(yīng)該策具有連續(xù)性和長期性，因而作為公共政策重要組成部分的政府預(yù)算政策，也應(yīng)該把當(dāng)期預(yù)算的執(zhí)行目標(biāo)與長期目標(biāo)相銜接。長期交易和遠(yuǎn)期事項，諸如尖端武器的把當(dāng)期預(yù)算的執(zhí)行目標(biāo)與長期目標(biāo)相銜接。長期交易和遠(yuǎn)期事項，諸如尖端武器的購買，重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等，從項目論證，項目投資到項目交付使用，往往要經(jīng)購買，重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等，從項目論證，項目投資到項目交付使用，往往要經(jīng)過若干年的時間，在這期間需要年復(fù)一年的連續(xù)的預(yù)算投入，沒有一個健全的管理過若干年的時間，在這期間需要年復(fù)一年的連續(xù)的預(yù)算投入，沒有一個健全的管理系統(tǒng)，要保證預(yù)算支出效益是不可能的。系統(tǒng)，要保證預(yù)算支出效益是不可能的。n第三，健全的人事管理系統(tǒng)。在政府為提供各種公共物品所投入的資源中，人力資第三，健全的人事管理系統(tǒng)。在政府為提供各種公共物品所投入的資源中，人力資源是最重要的部分。在許多公共物品的成本構(gòu)成中，各類人員的工資薪金津貼等，源是最重要的部分。在許多公共物品的成本構(gòu)成中，各類人員的工資薪金津貼等，即通常所說的即通常所說的“人頭費人頭費”占有絕大比例，可見沒有一個健全的人事管理系統(tǒng)是行不占有絕大比例，可見沒有一個健全的人事管理系統(tǒng)是行不通的。通的。良好的預(yù)算收入過程控制良好的預(yù)算收入過程控制n對預(yù)算收入加以控制應(yīng)該重點考慮以下兩個方面：對預(yù)算收入加以控制應(yīng)該重點考慮以下兩個方面：n一是建立健全稅費征收管理制度與征收管理程序，如稅收征一是建立健全稅費征收管理制度與征收管理程序，如稅收征管法政府定價制度以及定價程序等；管法政府定價制度以及定價程序等；n二是加強對預(yù)算收入過程的監(jiān)督。在收入預(yù)算的執(zhí)行過程中，二是加強對預(yù)算收入過程的監(jiān)督。在收入預(yù)算的執(zhí)行過程中，必須依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，進(jìn)行預(yù)算收入的過程必須依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，進(jìn)行預(yù)算收入的過程控制，避免發(fā)生不正當(dāng)?shù)氖斩愋袨?，及時糾正預(yù)算收入執(zhí)行控制，避免發(fā)生不正當(dāng)?shù)氖斩愋袨?，及時糾正預(yù)算收入執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差。過程中出現(xiàn)的偏差。預(yù)算執(zhí)行的要求預(yù)算執(zhí)行的要求n管理高層認(rèn)識預(yù)算執(zhí)行的重要性并支持預(yù)算執(zhí)行部管理高層認(rèn)識預(yù)算執(zhí)行的重要性并支持預(yù)算執(zhí)行部門的工作門的工作；n建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行制度建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行制度；n建立完備的預(yù)算管理信息系統(tǒng)建立完備的預(yù)算管理信息系統(tǒng)。管理高層的正確認(rèn)識并支持管理高層的正確認(rèn)識并支持n各級政府部門本級預(yù)算的執(zhí)行是在同級政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。各級政府部門本級預(yù)算的執(zhí)行是在同級政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。n例如，一個市級教育局的部門預(yù)算應(yīng)由該局領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)執(zhí)行。在這例如，一個市級教育局的部門預(yù)算應(yīng)由該局領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)執(zhí)行。在這樣的預(yù)算執(zhí)行制度安排下，如果機構(gòu)主管的意圖是使預(yù)算超支或樣的預(yù)算執(zhí)行制度安排下，如果機構(gòu)主管的意圖是使預(yù)算超支或者拒絕遵循預(yù)算制度，那么預(yù)算的執(zhí)行必將陷入混亂，失去控制。者拒絕遵循預(yù)算制度，那么預(yù)算的執(zhí)行必將陷入混亂，失去控制。n事實上，機構(gòu)主管應(yīng)該完全了解自己所負(fù)責(zé)的預(yù)算情況與預(yù)算制事實上，機構(gòu)主管應(yīng)該完全了解自己所負(fù)責(zé)的預(yù)算情況與預(yù)算制度等，這樣有利于敦促預(yù)算合理的執(zhí)行。度等，這樣有利于敦促預(yù)算合理的執(zhí)行。n當(dāng)然，并不需要主管領(lǐng)導(dǎo)事必躬親，也不需要主管領(lǐng)導(dǎo)是完全的當(dāng)然，并不需要主管領(lǐng)導(dǎo)事必躬親，也不需要主管領(lǐng)導(dǎo)是完全的內(nèi)行，只要他支持預(yù)算管理人員的工作，那么預(yù)算就能有效地執(zhí)內(nèi)行，只要他支持預(yù)算管理人員的工作，那么預(yù)算就能有效地執(zhí)行。行。建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行制度建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行制度n建立預(yù)算執(zhí)行制度來監(jiān)督執(zhí)行活動的合法性、正確性、公平性和建立預(yù)算執(zhí)行制度來監(jiān)督執(zhí)行活動的合法性、正確性、公平性和經(jīng)濟性，是預(yù)算執(zhí)行中的一項重要任務(wù)。為此，應(yīng)該認(rèn)真權(quán)衡三經(jīng)濟性，是預(yù)算執(zhí)行中的一項重要任務(wù)。為此，應(yīng)該認(rèn)真權(quán)衡三個方面的問題：個方面的問題：n第一，資金來源渠道有哪些，各項資金來源的性質(zhì)以及對預(yù)算執(zhí)第一，資金來源渠道有哪些，各項資金來源的性質(zhì)以及對預(yù)算執(zhí)行影響的重要程度如何；行影響的重要程度如何；n第二，應(yīng)該收集哪些量化的財務(wù)數(shù)據(jù)和績效評價指標(biāo)，具體如何第二，應(yīng)該收集哪些量化的財務(wù)數(shù)據(jù)和績效評價指標(biāo)，具體如何收集；收集；n第三，應(yīng)該采取什么方式、頻率以及水準(zhǔn)提交預(yù)算報告等。第三，應(yīng)該采取什么方式、頻率以及水準(zhǔn)提交預(yù)算報告等。建立完備的預(yù)算管理信息系統(tǒng)建立完備的預(yù)算管理信息系統(tǒng)n使用預(yù)算管理信息系統(tǒng)使用預(yù)算管理信息系統(tǒng)(Budget Management lnformation System，BMIS)，可以提高處理大量預(yù)算管理信息的速度和，可以提高處理大量預(yù)算管理信息的速度和可靠性?？煽啃?。nBMIS的主要功能包括：的主要功能包括：n第一，保證實際發(fā)生的結(jié)果與預(yù)算相一致，資金支出不會超過第一，保證實際發(fā)生的結(jié)果與預(yù)算相一致，資金支出不會超過可得收入；可得收入；n第二，選擇準(zhǔn)確、可靠的信息對政府運作的效率進(jìn)行評價；第二，選擇準(zhǔn)確、可靠的信息對政府運作的效率進(jìn)行評價；n第三，保證公共預(yù)算的資金得以正確地籌集和使用，對所有的第三，保證公共預(yù)算的資金得以正確地籌集和使用，對所有的交易都留有可供審計的紀(jì)錄。交易都留有可供審計的紀(jì)錄。預(yù)算調(diào)劑預(yù)算調(diào)劑n預(yù)算調(diào)劑指的是將預(yù)算用于某一項目的部分或全部資金，轉(zhuǎn)用于預(yù)算調(diào)劑指的是將預(yù)算用于某一項目的部分或全部資金，轉(zhuǎn)用于同一撥款賬戶另一個項目的情況。同一撥款賬戶另一個項目的情況。n一方面，如果某一項目的支出超出批復(fù)的預(yù)算資金，而在預(yù)算年一方面，如果某一項目的支出超出批復(fù)的預(yù)算資金，而在預(yù)算年度內(nèi)又急需完成的話，則預(yù)算調(diào)劑便具有了重要的管理意義。預(yù)度內(nèi)又急需完成的話，則預(yù)算調(diào)劑便具有了重要的管理意義。預(yù)算調(diào)劑能夠在不追加預(yù)算的情況下實現(xiàn)預(yù)算調(diào)整，客觀上增加了算調(diào)劑能夠在不追加預(yù)算的情況下實現(xiàn)預(yù)算調(diào)整，客觀上增加了部門應(yīng)對不可預(yù)測事件的靈活性。部門應(yīng)對不可預(yù)測事件的靈活性。n另一方面，由于有些支出難以準(zhǔn)確估計，編制預(yù)算時可能被高估另一方面，由于有些支出難以準(zhǔn)確估計，編制預(yù)算時可能被高估了，例如計劃購買的大型設(shè)備的價格突然下跌了，這樣一些項目了，例如計劃購買的大型設(shè)備的價格突然下跌了，這樣一些項目的資金就能夠調(diào)劑給同一撥款賬戶的其他項目或者新增加的其他的資金就能夠調(diào)劑給同一撥款賬戶的其他項目或者新增加的其他用途使用。用途使用。n但是，政府部門預(yù)算項目之間的資金調(diào)劑，不應(yīng)該改變當(dāng)初確定但是，政府部門預(yù)算項目之間的資金調(diào)劑，不應(yīng)該改變當(dāng)初確定的政策框架。的政策框架?；诮?jīng)濟原因的預(yù)算調(diào)整基于經(jīng)濟原因的預(yù)算調(diào)整n國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控可能會造成經(jīng)濟增長速度趨緩，致使財政收入的增長在一定程度國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控可能會造成經(jīng)濟增長速度趨緩，致使財政收入的增長在一定程度上受到影響；而某些領(lǐng)域的支出卻可能因政策傾斜或者再就業(yè)人口的增多而相應(yīng)增上受到影響；而某些領(lǐng)域的支出卻可能因政策傾斜或者再就業(yè)人口的增多而相應(yīng)增加。預(yù)算支出的額外增加會影響年度預(yù)算平衡或者擴大赤字的規(guī)模。加。預(yù)算支出的額外增加會影響年度預(yù)算平衡或者擴大赤字的規(guī)模。n由于客觀經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，特別是由于經(jīng)濟調(diào)控或者經(jīng)濟衰退等原因而進(jìn)行預(yù)算由于客觀經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，特別是由于經(jīng)濟調(diào)控或者經(jīng)濟衰退等原因而進(jìn)行預(yù)算調(diào)整是無法避免的。在必須增加的支出中，相當(dāng)大的一部分是由本年度所確定的新調(diào)整是無法避免的。在必須增加的支出中，相當(dāng)大的一部分是由本年度所確定的新增項目所引起的。例如當(dāng)經(jīng)濟出現(xiàn)重大衰退時，為拉動需求，實施積極的財政政策，增項目所引起的。例如當(dāng)經(jīng)濟出現(xiàn)重大衰退時，為拉動需求，實施積極的財政政策，用于新的就業(yè)項目的費用和用于社會保障方面的支出會大量增加。這些都是在經(jīng)濟用于新的就業(yè)項目的費用和用于社會保障方面的支出會大量增加。這些都是在經(jīng)濟衰退的情況下必須作出的政策調(diào)整。當(dāng)然，在經(jīng)濟復(fù)蘇或者增長加快的情況下，也衰退的情況下必須作出的政策調(diào)整。當(dāng)然，在經(jīng)濟復(fù)蘇或者增長加快的情況下，也需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。此時，通常會出現(xiàn)預(yù)算超收的情形，一般的應(yīng)對措施是不改變需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。此時，通常會出現(xiàn)預(yù)算超收的情形，一般的應(yīng)對措施是不改變政府部門的預(yù)算安排，將超收資金補充到財政結(jié)余中用作儲備。政府部門的預(yù)算安排，將超收資金補充到財政結(jié)余中用作儲備。n但是，為防止超收資金補充結(jié)余實現(xiàn)預(yù)算平衡后，一些政府部門在年終分配時獲取但是，為防止超收資金補充結(jié)余實現(xiàn)預(yù)算平衡后，一些政府部門在年終分配時獲取不合理的利益，政府管理當(dāng)局可以考慮將超收資金安排給新的具有潛在收益能力的不合理的利益，政府管理當(dāng)局可以考慮將超收資金安排給新的具有潛在收益能力的項目，或者以前承諾但未兌現(xiàn)的項目，以及不會形成新的預(yù)算負(fù)擔(dān)的一次性項目。項目，或者以前承諾但未兌現(xiàn)的項目，以及不會形成新的預(yù)算負(fù)擔(dān)的一次性項目?；诜墙?jīng)濟原因的預(yù)算調(diào)整基于非經(jīng)濟原因的預(yù)算調(diào)整n在政府部門預(yù)算執(zhí)行的過程中，許多非經(jīng)濟性因素在政府部門預(yù)算執(zhí)行的過程中，許多非經(jīng)濟性因素的變化，也會導(dǎo)致政府部門對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。的變化，也會導(dǎo)致政府部門對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。n例如社會政治情況發(fā)生變化，某些項目已無繼續(xù)進(jìn)行下去例如社會政治情況發(fā)生變化，某些項目已無繼續(xù)進(jìn)行下去的必要；的必要；n或者政府新的管理者上任，制定新的政策，從而影響到前或者政府新的管理者上任，制定新的政策，從而影響到前任所制定的預(yù)算；任所制定的預(yù)算；n執(zhí)行機構(gòu)也可能會由于某些政策發(fā)生變化而不得不進(jìn)行預(yù)執(zhí)行機構(gòu)也可能會由于某些政策發(fā)生變化而不得不進(jìn)行預(yù)算的調(diào)整；算的調(diào)整；n一些突發(fā)事件，如特大自然災(zāi)害，也可能要求政府增加財一些突發(fā)事件，如特大自然災(zāi)害，也可能要求政府增加財政資金的投入。政資金的投入。4.4 預(yù)算監(jiān)督預(yù)算監(jiān)督n事前監(jiān)督事前監(jiān)督n日常監(jiān)督日常監(jiān)督n事后監(jiān)督事后監(jiān)督事前監(jiān)督事前監(jiān)督n是指國家權(quán)力機關(guān)和其他部門對預(yù)算法規(guī)、預(yù)算政策、預(yù)算制是指國家權(quán)力機關(guān)和其他部門對預(yù)算法規(guī)、預(yù)算政策、預(yù)算制度制定過程所進(jìn)行的監(jiān)督。度制定過程所進(jìn)行的監(jiān)督。n具體表現(xiàn)為在年度財政總預(yù)算、企業(yè)財務(wù)收支計劃、基本建設(shè)具體表現(xiàn)為在年度財政總預(yù)算、企業(yè)財務(wù)收支計劃、基本建設(shè)財務(wù)收支計劃以及行政事業(yè)單位預(yù)算的編制之前，對這些計劃財務(wù)收支計劃以及行政事業(yè)單位預(yù)算的編制之前，對這些計劃的編制、審核、批準(zhǔn)過程所進(jìn)行的監(jiān)督。的編制、審核、批準(zhǔn)過程所進(jìn)行的監(jiān)督。n在這個階段，監(jiān)督工作要從審查財務(wù)計劃和單位預(yù)算人手，監(jiān)在這個階段，監(jiān)督工作要從審查財務(wù)計劃和單位預(yù)算人手，監(jiān)督各部門、各單位根據(jù)國家規(guī)定的任務(wù)及有關(guān)法律、法規(guī)正確督各部門、各單位根據(jù)國家規(guī)定的任務(wù)及有關(guān)法律、法規(guī)正確地編制財務(wù)計劃和單位預(yù)算，以便將貨幣資金、預(yù)算撥款的浪地編制財務(wù)計劃和單位預(yù)算，以便將貨幣資金、預(yù)算撥款的浪費和不合理使用等現(xiàn)象消滅在萌芽之中，保證國家的相關(guān)政策費和不合理使用等現(xiàn)象消滅在萌芽之中，保證國家的相關(guān)政策和預(yù)算制度得到正確地貫徹執(zhí)行。因此，事前監(jiān)督是預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算制度得到正確地貫徹執(zhí)行。因此，事前監(jiān)督是預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。日常監(jiān)督日常監(jiān)督n是指在財政總預(yù)算、單位預(yù)算以及各項財務(wù)收支計劃執(zhí)行過程中是指在財政總預(yù)算、單位預(yù)算以及各項財務(wù)收支計劃執(zhí)行過程中的監(jiān)督。的監(jiān)督。n通過日常監(jiān)督，對政府部門預(yù)算的征收政策、管理制度、票據(jù)管通過日常監(jiān)督，對政府部門預(yù)算的征收政策、管理制度、票據(jù)管理、資金繳撥、會計核算等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化監(jiān)督。理、資金繳撥、會計核算等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化監(jiān)督。n監(jiān)督政府部門嚴(yán)格按照計劃和批復(fù)預(yù)算使用資金，按項目和細(xì)化監(jiān)督政府部門嚴(yán)格按照計劃和批復(fù)預(yù)算使用資金，按項目和細(xì)化的支出分類逐項進(jìn)行控制，貫徹勤儉節(jié)約的思想，做到少花錢多的支出分類逐項進(jìn)行控制，貫徹勤儉節(jié)約的思想，做到少花錢多辦事、辦好事，從支出的每一個環(huán)節(jié)提高公共財政資金的使用效辦事、辦好事，從支出的每一個環(huán)節(jié)提高公共財政資金的使用效率。率。事后監(jiān)督事后監(jiān)督n是指對政府部門執(zhí)行情況和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行定期的檢查和監(jiān)督。是指對政府部門執(zhí)行情況和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行定期的檢查和監(jiān)督。n主要關(guān)注：主要關(guān)注：n政府部門收入預(yù)算的完成情況并進(jìn)行問題的成因分析；政府部門收入預(yù)算的完成情況并進(jìn)行問題的成因分析；n關(guān)注政府部門支出預(yù)算的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，并進(jìn)行問題關(guān)注政府部門支出預(yù)算的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，并進(jìn)行問題的成因分析；的成因分析；n檢查政府部門預(yù)算執(zhí)行的會計文件和會計記錄是否真實準(zhǔn)確。檢查政府部門預(yù)算執(zhí)行的會計文件和會計記錄是否真實準(zhǔn)確。n針對政府部門預(yù)算管理過程中出現(xiàn)的各種問題，進(jìn)一步改進(jìn)政府針對政府部門預(yù)算管理過程中出現(xiàn)的各種問題，進(jìn)一步改進(jìn)政府部門預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整等各方面的工作，不斷提高政府部門部門預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整等各方面的工作，不斷提高政府部門公共預(yù)算管理的水平。公共預(yù)算管理的水平。4.5 公共財政決算公共財政決算n政府財政決算是指政府各部門按照法定程序編制的、用以反映政府財政決算是指政府各部門按照法定程序編制的、用以反映年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計總結(jié)報告。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計總結(jié)報告。n政府財政決算是公共預(yù)算管理過程中必不可少的一個環(huán)節(jié)，它政府財政決算是公共預(yù)算管理過程中必不可少的一個環(huán)節(jié)，它是對各地區(qū)、各部門、各單位公共預(yù)算管理過程中的各種會計是對各地區(qū)、各部門、各單位公共預(yù)算管理過程中的各種會計信息資料所進(jìn)行的及時、正確和完整的總結(jié)，并通過提供這些信息資料所進(jìn)行的及時、正確和完整的總結(jié)，并通過提供這些信息資料，滿足政府管理部門、各類社會機構(gòu)以及公眾，了解信息資料，滿足政府管理部門、各類社會機構(gòu)以及公眾，了解并監(jiān)督政府行為的需要。并監(jiān)督政府行為的需要。n有關(guān)政府預(yù)算執(zhí)行情況的會計總結(jié)報告有關(guān)政府預(yù)算執(zhí)行情況的會計總結(jié)報告；n有關(guān)政府預(yù)算執(zhí)行情況的審查報告有關(guān)政府預(yù)算執(zhí)行情況的審查報告；n有關(guān)政府預(yù)算執(zhí)行情況的批準(zhǔn)報告有關(guān)政府預(yù)算執(zhí)行情況的批準(zhǔn)報告。5.公共預(yù)算實踐與改革公共預(yù)算實踐與改革中美中美對照對照n5.1、美國預(yù)算實踐與改革、美國預(yù)算實踐與改革n 美國美國 聯(lián)邦政府預(yù)算管理過程聯(lián)邦政府預(yù)算管理過程n美國的預(yù)算改革美國的預(yù)算改革與與制約制約n5.2、中國的預(yù)算實踐與改革、中國的預(yù)算實踐與改革n新中國公共預(yù)算管理制度的變遷新中國公共預(yù)算管理制度的變遷n當(dāng)前我國公共預(yù)算管理的特點當(dāng)前我國公共預(yù)算管理的特點n當(dāng)前我國公共預(yù)算的過程當(dāng)前我國公共預(yù)算的過程n我國我國公共預(yù)算管理中的問題公共預(yù)算管理中的問題與與改革改革美國聯(lián)邦政府預(yù)算過程美國聯(lián)邦政府預(yù)算過程n基本概況基本概況:n時間跨度：時間跨度：3年年n編制主體：編制主體：n預(yù)算支出：白宮行政管理與預(yù)算局預(yù)算支出：白宮行政管理與預(yù)算局n預(yù)算收入：財政部預(yù)算收入：財政部n執(zhí)行主體：行政部門執(zhí)行主體：行政部門n審議主體：國會審議主體：國會n審計主體：總會計屬審計主體：總會計屬n參考材料參考材料:美國聯(lián)邦政府的預(yù)算管理過程美國聯(lián)邦政府的預(yù)算管理過程，如圖如圖美國美國2004年度預(yù)算編制和執(zhí)行流程年度預(yù)算編制和執(zhí)行流程行政當(dāng)局行政當(dāng)局預(yù)算編制預(yù)算編制（10個月）個月）立法機構(gòu)立法機構(gòu)預(yù)算審議預(yù)算審議（8個月）個月）預(yù)算執(zhí)預(yù)算執(zhí)行行美國的預(yù)算改革美國的預(yù)算改革n從從1774年建國以來，美國預(yù)算方法幾經(jīng)多變，在不同年建國以來，美國預(yù)算方法幾經(jīng)多變，在不同時期推出了不同的改革策略。特別是時期推出了不同的改革策略。特別是1921年以來，美年以來，美國預(yù)算改革步伐在不斷加快，花樣翻新，技術(shù)手段越國預(yù)算改革步伐在不斷加快，花樣翻新，技術(shù)手段越來越先進(jìn)。如：來越先進(jìn)。如：n1950年以前盛行的基數(shù)增長預(yù)算年以前盛行的基數(shù)增長預(yù)算;n50年代的績效預(yù)算年代的績效預(yù)算n60年代的規(guī)劃設(shè)計預(yù)算年代的規(guī)劃設(shè)計預(yù)算n70年代的目標(biāo)管理預(yù)算和零基預(yù)算年代的目標(biāo)管理預(yù)算和零基預(yù)算n 90年代的全國效績評估和效績預(yù)算。年代的全國效績評估和效績預(yù)算。n從總體上說，美國預(yù)算改革多姿多彩，富有創(chuàng)意。然而，也正是從總體上說，美國預(yù)算改革多姿多彩，富有創(chuàng)意。然而，也正是由于美國預(yù)算改革標(biāo)新立異，沒有定式，沒有結(jié)局，所以有人認(rèn)由于美國預(yù)算改革標(biāo)新立異，沒有定式，沒有結(jié)局，所以有人認(rèn)為美國的預(yù)算改革是不徹底的為美國的預(yù)算改革是不徹底的.美國預(yù)算改革的主要制約美國預(yù)算改革的主要制約 n技術(shù)制約技術(shù)制約；n政治制約政治制約；n社會經(jīng)濟制度制約社會經(jīng)濟制度制約。技術(shù)制約技術(shù)制約n在預(yù)算改革上，某一種形式不可能適用于全部情況。在預(yù)算改革上，某一種形式不可能適用于全部情況。改革的成功呈現(xiàn)兩個方面的不同：改革的成功呈現(xiàn)兩個方面的不同：n第一，不同級次上的問題呈現(xiàn)不同的結(jié)果，部門技術(shù)和管理第一，不同級次上的問題呈現(xiàn)不同的結(jié)果，部門技術(shù)和管理層次不同，預(yù)算也不同，政府部門主要關(guān)心任務(wù)，而在更高層次不同，預(yù)算也不同，政府部門主要關(guān)心任務(wù)，而在更高層次，政治動機顯得更突出。層次，政治動機顯得更突出。n第二，預(yù)算改革在不同部門之間的產(chǎn)出也呈現(xiàn)差異。那些在第二，預(yù)算改革在不同部門之間的產(chǎn)出也呈現(xiàn)差異。那些在長期提供長期提供“硬硬”物質(zhì)產(chǎn)品的部門（如五角大樓）發(fā)揮良好作物質(zhì)產(chǎn)品的部門（如五角大樓）發(fā)揮良好作用的預(yù)算技術(shù)通常并不一定適合那些短期提供用的預(yù)算技術(shù)通常并不一定適合那些短期提供“軟軟”服務(wù)的服務(wù)的部門。部門。n同時他們也有一些共同點：同時他們也有一些共同點：n比如，他們在設(shè)定和評估目標(biāo)時較少考慮時間限制因素。比如，他們在設(shè)定和評估目標(biāo)時較少考慮時間限制因素。n而且，要達(dá)到的目標(biāo)很難定義或定義模糊，因此要完成和測而且，要達(dá)到的目標(biāo)很難定義或定義模糊，因此要完成和測評也有困難。評也有困難。政治制約政治制約n預(yù)算方法不僅僅是一種簡單的計算方法，它還是一種決策方法。預(yù)算方法不僅僅是一種簡單的計算方法，它還是一種決策方法。就預(yù)算方法改革而言，它不僅改變計算方法，而且改變了社會資就預(yù)算方法改革而言，它不僅改變計算方法，而且改變了社會資源配置的價值選擇。預(yù)算方法的任何改變都可能影響到預(yù)算功能、源配置的價值選擇。預(yù)算方法的任何改變都可能影響到預(yù)算功能、資源的使用效率，進(jìn)而影響到各階層的利益。資源的使用效率，進(jìn)而影響到各階層的利益。n任何理性的程序都會在政治上被利用，并以其他人的利益為代價任何理性的程序都會在政治上被利用，并以其他人的利益為代價以達(dá)到自身利益。不同分析策略和方法的出現(xiàn)和消失，依據(jù)的就以達(dá)到自身利益。不同分析策略和方法的出現(xiàn)和消失，依據(jù)的就是他們所保護(hù)的利益。是他們所保護(hù)的利益。n盡管管理者會發(fā)現(xiàn)改革的有利的一方面，然而他們從來不能取代盡管管理者會發(fā)現(xiàn)改革的有利的一方面，然而他們從來不能取代居于預(yù)算核心的政治判斷。居于預(yù)算核心的政治判斷。n任何預(yù)算改革都需要保持國會與總統(tǒng)之間的平衡、國會內(nèi)部民主任何預(yù)算改革都需要保持國會與總統(tǒng)之間的平衡、國會內(nèi)部民主黨與共和黨之間的平衡。否則，任何改革都不能持久。黨與共和黨之間的平衡。否則，任何改革都不能持久。n通常我們會看到國會與總統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)是不容易的事。這也可以通常我們會看到國會與總統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)是不容易的事。這也可以用來解釋一種常見的現(xiàn)象，即為什么不同政黨的新政府，不愿采用來解釋一種常見的現(xiàn)象，即為什么不同政黨的新政府，不愿采用上屆政府的預(yù)算方法。用上屆政府的預(yù)算方法。社會經(jīng)濟制度制約社會經(jīng)濟制度制約n美國的政治社會制度決定了預(yù)算改革的社會基本屬性。美國的政治社會制度決定了預(yù)算改革的社會基本屬性。n無論預(yù)算方法如何改革，它都不能背離大資本家利益無論預(yù)算方法如何改革，它都不能背離大資本家利益集團(tuán)的要求（如軍火商、石油商、能源商等利益集團(tuán)）集團(tuán)的要求（如軍火商、石油商、能源商等利益集團(tuán)），廣大市民在預(yù)算決策中的作用是十分有限的。這也，廣大市民在預(yù)算決策中的作用是十分有限的。這也是美國預(yù)算改革的社會制度局限性。是美國預(yù)算改革的社會制度局限性。我國公共預(yù)算管理制度的變遷我國公共預(yù)算管理制度的變遷n1978年以前：統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中，全國年以前：統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中，全國“一本賬一本賬”；n1980年改革：年改革：分灶吃飯，由以分灶吃飯，由以“條條條條”分配為主改為分配為主改為“塊塊塊塊”分配為主，分配為主，“劃分收支、分級包干劃分收支、分級包干”，“分類分成分類分成”；n1985年改革：年改革：“劃分稅收，核定收支，分級包干劃分稅收，核定收支，分級包干”；n1992年改革：改單式預(yù)算為復(fù)式預(yù)算，按支出的生產(chǎn)性和非生年改革：改單式預(yù)算為復(fù)式預(yù)算，按支出的生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性，分別歸入經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算；產(chǎn)性，分別歸入經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算；n1994年：分稅制預(yù)算制度，著重解決財政預(yù)算收入體系如何完年：分稅制預(yù)算制度，著重解決財政預(yù)算收入體系如何完善以及財政收入在政府之間如何劃分的問題善以及財政收入在政府之間如何劃分的問題；n1998年：明確提出財政改革的目標(biāo)是建立公共財政制度。著重年：明確提出財政改革的目標(biāo)是建立公共財政制度。著重解決的是財政預(yù)算支出的配置如何進(jìn)一步優(yōu)化以及使用效率如何解決的是財政預(yù)算支出的配置如何進(jìn)一步優(yōu)化以及使用效率如何進(jìn)一步提高的問題。進(jìn)一步提高的問題。當(dāng)前公共預(yù)算管理體制的特點當(dāng)前公共預(yù)算管理體制的特點n一級政權(quán)設(shè)立一級預(yù)算一級政權(quán)設(shè)立一級預(yù)算n中央與地方按稅收種類劃分收入，并分別各自編制中央與地方按稅收種類劃分收入，并分別各自編制收支計劃表。收支計劃表。n復(fù)式預(yù)算：復(fù)式預(yù)算：n經(jīng)常性預(yù)算：經(jīng)常性預(yù)算：“吃飯財政吃飯財政”（支出的非生產(chǎn)性）；（支出的非生產(chǎn)性）；n建設(shè)性預(yù)算：建設(shè)性預(yù)算：“建設(shè)財政建設(shè)財政”（支出的生產(chǎn)性）；（支出的生產(chǎn)性）；n預(yù)算之外有收支：預(yù)算外資金預(yù)算之外有收支：預(yù)算外資金n計劃經(jīng)濟的殘留物計劃經(jīng)濟的殘留物，n占預(yù)算支出和占預(yù)算支出和GNP的比重都很高，的比重都很高，如如表示表示n清理后，清理后，比重急劇下降，但總量仍然不少，如比重急劇下降，但總量仍然不少，如圖示圖示我國預(yù)算外資金我國預(yù)算外資金n計劃經(jīng)濟的殘留物：計劃經(jīng)濟的殘留物：n中央的統(tǒng)一計劃（統(tǒng)收統(tǒng)支）給地方、部門和企業(yè)中央的統(tǒng)一計劃（統(tǒng)收統(tǒng)支）給地方、部門和企業(yè)留出的小自由，允許其在預(yù)算外自行征收一定的稅留出的小自由，允許其在預(yù)算外自行征收一定的稅費；費；n三個部分構(gòu)成：地方財政的稅費附加；行政事業(yè)單三個部分構(gòu)成：地方財政的稅費附加；行政事業(yè)單位的收費、基金；國企折舊和稅后留利；位的收費、基金；國企折舊和稅后留利；n1993年開始清理：年開始清理：n國企折舊、稅后留利不再作為預(yù)算外資金；國企折舊、稅后留利不再作為預(yù)算外資金；n只在地方財政和行政事業(yè)單位發(fā)生；只在地方財政和行政事業(yè)單位發(fā)生；n1996年：年：國務(wù)院國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算資金管理的決定關(guān)于加強預(yù)算資金管理的決定對預(yù)算外資金的來源、性質(zhì)和使用用了明確的規(guī)定。對預(yù)算外資金的來源、性質(zhì)和使用用了明確的規(guī)定。預(yù)算外支出及其占預(yù)算外支出及其占GNP和公共和公共支出比例支出比例 年 份 預(yù)算外支出/億元 占公共支出%占GN P/%1987 1840.75 81.37 15.401988 2145.27 86.11 14.381989 2503.10 88.64 14.801990 2707.06 87.79 14.5 61991 3092.26 91.31 14.271992 3649.90 97.53 13.69 1993 1314.30 28.31 3.801994 1710.39 29.53 3.661995 2331.26 34.16 4.051996 3838.32 48.36 5.741997 26 85.54 29.08 3.671998 2918.31 27.03 3.791999 3139.14 23.80 3.90我國預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金我國預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金對比對比國務(wù)院國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算資金管關(guān)于加強預(yù)算資金管理的決定理的決定的規(guī)定的規(guī)定n界定：界定：n預(yù)算外資金是國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、具有行政管預(yù)算外資金是國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門（集團(tuán)）和政府委托的其它機構(gòu)代為理職能的企業(yè)主管部門（集團(tuán)）和政府委托的其它機構(gòu)代為履行或行使政府職能，依照國家法律法規(guī)和具有法律效力的履行或行使政府職能，依照國家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納財政預(yù)算管理的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納財政預(yù)算管理的各種財政性資金。各種財政性資金。n來源：來源：n代行政府職權(quán)收取的費用。代行政府職權(quán)收取的費用。n使用：使用：n必須納入國家統(tǒng)一管理；必須納入國家統(tǒng)一管理；n據(jù)此在財政部設(shè)立了一個預(yù)算外資金管理的財政專戶，將所據(jù)此在財政部設(shè)立了一個預(yù)算外資金管理的財政專戶，將所有預(yù)算外資金全部納入該專戶，實行預(yù)算收入和預(yù)算支出的有預(yù)算外資金全部納入該專戶，實行預(yù)算收入和預(yù)算支出的分別管理統(tǒng)籌使用。分別管理統(tǒng)籌使用。當(dāng)前我國公共預(yù)算管理過程當(dāng)前我國公共預(yù)算管理過程n我國公共預(yù)算的編制：（我國公共預(yù)算的編制：（1）、）、（2）、（、（3）；n我國公共預(yù)算的執(zhí)行我國公共預(yù)算的執(zhí)行與與調(diào)整；調(diào)整；n我國公共預(yù)算的監(jiān)督。我國公共預(yù)算的監(jiān)督。中國公共預(yù)算的編制中國公共預(yù)算的編制（1）n首先，國務(wù)院于每年第四季度向各省、自治區(qū)、直轄市和中央各首先，國務(wù)院于每年第四季度向各省、自治區(qū)、直轄市和中央各部門下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，提出編制預(yù)算草案的原部門下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，提出編制預(yù)算草案的原則和要求。則和要求。n其次，中央各部門提出本部門預(yù)算草案的編制要求，并具體布置其次，中央各部門提出本部門預(yù)算草案的編制要求，并具體布置所屬各單位編制預(yù)算草案；各省、自治區(qū)、直轄市政府則要結(jié)合所屬各單位編制預(yù)算草案；各省、自治區(qū)、直轄市政府則要結(jié)合本地區(qū)的具體情況，提出編制本行政轄區(qū)預(yù)算草案的要求，并且本地區(qū)的具體情況，提出編制本行政轄區(qū)預(yù)算草案的要求，并且具體部署各部門和下級人民政府編制預(yù)算草案。具體部署各部門和下級人民政府編制預(yù)算草案。n再次，中央各部門所屬行政、事業(yè)單位按照國務(wù)院、財政部和主再次，中央各部門所屬行政、事業(yè)單位按照國務(wù)院、財政部和主管部門的要求具體編制本單位預(yù)算草案。各單位收支預(yù)算草案編管部門的要求具體編制本單位預(yù)算草案。各單位收支預(yù)算草案編制后，主管部門要審核匯總并形成本部門的預(yù)算草案，并于規(guī)定制后，主管部門要審核匯總并形成本部門的預(yù)算草案，并于規(guī)定時間內(nèi)上報財政部，編制出中央預(yù)算草案，上報國務(wù)院審查。時間內(nèi)上報財政部，編制出中央預(yù)算草案，上報國務(wù)院審查。n最后，再由國務(wù)院提請全國人民代表大會審議，獲得通過即為當(dāng)最后，再由國務(wù)院提請全國人民代表大會審議，獲得通過即為當(dāng)年的中央預(yù)算。年的中央預(yù)算。中國公共預(yù)算的編制中國公共預(yù)算的編制（2）n地方各級政府審核匯總各部門和下級政府預(yù)算草案并編制本級總地方各級政府審核匯總各部門和下級政府預(yù)算草案并編制本級總預(yù)算草案，提請本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。預(yù)算草案，提請本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。n財政部將中央預(yù)算草案和地方預(yù)算草案匯編成全國預(yù)算草案，由財政部將中央預(yù)算草案和地方預(yù)算草案匯編成全國預(yù)算草案，由國務(wù)院審定后，提請全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)。國務(wù)院審定后，提請全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)。n根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)中央、地方預(yù)根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)中央、地方預(yù)算，地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)地方各級政府的預(yù)算。算，地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)地方各級政府的預(yù)算。n各級總預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，本級人民政府的財政部各級總預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，本級人民政府的財政部門向本級各部門批復(fù)預(yù)算。各部門向本部門所屬的各單位批復(fù)預(yù)門向本級各部門批復(fù)預(yù)算。各部門向本部門所屬的各單位批復(fù)預(yù)算。算。n地方各級人民政府將本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算報上一級人民地方各級人民政府將本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算報上一級人民政府備案。政府備案。n各級人民政府將下一級人民政府上報備案的預(yù)算匯總后，報本級各級人民政府將下一級人