農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付問題研究.doc

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黨建教育/保先教育 農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付問題研究 　　農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付問題研究 　　農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付問題研究 　　一、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的必要性 　　20xx年開始在安徽省農(nóng)村普遍推行的農(nóng)村稅費改革取得很大的成績:它對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、密切黨群關(guān)系、推動政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了積極的作用。然而同任何事物的發(fā)展變化一樣,農(nóng)村稅費改革也具有兩面性,在肯定農(nóng)村稅費改革積極作用的同時,也應(yīng)該看到其存在的問題,農(nóng)村稅費改革存在問題的突出表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的銳減,短期的辦法只有通過加大轉(zhuǎn)移支付的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供行使法定職責(zé)的資金保證。 　　轉(zhuǎn)移支付制度就是通過上級財政的轉(zhuǎn)移支付解決地方財力分配不均問題。其應(yīng)遵循的原則應(yīng)該是:(1)保運轉(zhuǎn)原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該有足夠的資金滿足其法定的支出需要。(2)均衡性原則,轉(zhuǎn)移支付應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政需要成正比,與財政收入能力成反比。(3)透明原則,轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)該公正合理,杜絕撥款過程中的尋租行為。(4)激勵原則,轉(zhuǎn)移支付資金分配應(yīng)激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開源節(jié)流,培植地方財力和稅基,控制無效率的財政行為。 　　二、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計 　　農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計應(yīng)盡量考慮宏觀因素的影響,盡量淡化主觀因素的干擾,提供一套相對均等化的轉(zhuǎn)移支付公式,并用20xx-20xx年180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)在農(nóng)村稅費改革后計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力和支出需求,其目的在于說明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在相近的行政能力情況下能提供相近水平的公共產(chǎn)品或服務(wù),對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力,應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)稅基乘平均有效稅率的計算范圍,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求,應(yīng)按“單位費用單位測定數(shù)值成本差異系數(shù)”的思路進(jìn)行測算。 　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的估算 　　明確農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的力度,首先要計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)財政收入。所謂標(biāo)準(zhǔn)收入是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均收入努力程度下按照各項鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收所對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)稅基估算出的收入能力,它反映的是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有而非實有的收入規(guī)模,由于數(shù)據(jù)及測算技術(shù)等方面的原因,難以采用“經(jīng)濟(jì)稅基平均有效稅率”的方法估算標(biāo)準(zhǔn)收入,只能根據(jù)收入的主要部分進(jìn)行測算,由于農(nóng)村稅費改革是在不太發(fā)達(dá)的地區(qū)推行,而在農(nóng)業(yè)大區(qū)的阜陽市,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自農(nóng)業(yè)稅收,工商稅收只占很小一部分,因此估算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的公式如下: 　　Ci=0.0707AGDPi 0.0650SALEsi 　　式中,Ci是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入能力,AGDPi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值,SALESi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會商品零售總額,0.0707和0.0650分別是農(nóng)業(yè)的有效稅率和有效工商稅率(根據(jù)近三年來實際數(shù)字測算而來)。 　　(二)財政支出的估算 　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的估算就是計算標(biāo)準(zhǔn)支出,標(biāo)準(zhǔn)支出是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等的支出效率前提下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)到均衡范圍內(nèi)公共支出項目均等化所需的支出,它要求考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)所存在的客觀成本差異,標(biāo)準(zhǔn)財政支出計算的依據(jù)主要是國家有關(guān)財政支出的規(guī)定和影響財政支出的客觀因素。 　　1.確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出項目 　　由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府社區(qū)層次較低,財政收支活動相對簡單,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的類別以及決定因素以及根據(jù)阜陽市180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計資料每類支出所占的比重如下:(1)教育支出:是由在校學(xué)生決定的在編教師和平均受教育年份決定,它占財政總支出比重為0.414。(2)行政管理支出,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)決定的,它占財政總支出比重為0.226。(3)衛(wèi)生支出:是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)和人口平均壽命決定的,它占財政總支出的比重為0.007。(4)社會福利支出,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù)以及下崗失業(yè)人數(shù)、優(yōu)撫對象人數(shù)決定的,它占財政總支出的比重為0.201。(5)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)支出,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有鄉(xiāng)村公路長度、基礎(chǔ)設(shè)施新舊程度決定,它占財政總支出的0.072。(6)其他服務(wù),是由人口決定的,它占財政總支出比重為0.080。 　　計算標(biāo)準(zhǔn)財政支出必須選擇適當(dāng)?shù)淖兞?其選擇原則：(1)這些變量是決定標(biāo)準(zhǔn)支出的關(guān)鍵因素。(2)這些變量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)容易獲得。(3)要避免重復(fù)計算。 　　2.計算各類支出需求 　　各類支出需求的計算要求按影響財政支出的因素核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額,凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能滿足標(biāo)準(zhǔn)支出需要的,上級財政不再轉(zhuǎn)移支付,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不能滿足需要的,屬于收入努力不足的部分,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過增收解決支出需要,但通過增收仍不能解決的部分,其財力缺口作為計算轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。 　　(1)對教育支出的計算 　　NiE=aETEACHERiεE 　　式中:NiE是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對教育的支出需求,aE是每個在編教師每年的標(biāo)準(zhǔn)工資額補(bǔ)助費辦公費,阜陽市180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個在編教師年工資額為7272元,補(bǔ)助費辦公費應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)工資額基礎(chǔ)上按一定比例加成,或者確定一個標(biāo)準(zhǔn)絕對額,TEACHERi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn) 在編教師總數(shù),它是由在校學(xué)生總數(shù)(STUDENTi)確定的,IEACHERi=STUDENTi1/23(1/23是加權(quán)平均師生比例),εE是修正系數(shù),它可根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民受教育年限水平確定超編比例。 　　此公式計算出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出有兩個特點:(a)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出需求與在校學(xué)生總數(shù)呈正相關(guān)。(b)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出與居民平均受教育年限呈負(fù)相關(guān)。 　　(2)對行政管理支出的計算 　　NiG=αGOFFICALiεG 　　式中:NiG是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的支出需求,αG是每個在編行政人員的標(biāo)準(zhǔn)工資補(bǔ)助費、辦公費,OFFICALi是行政人員總數(shù),它是由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)(P)和官民比例(I)確定的,即OFFICALi=PiIi,εG是修正系數(shù),它是指按規(guī)定確定的超編和定補(bǔ)人員的比例。用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理支出的特點是它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān),與官民比例亦呈正相關(guān)。 　　(3)對衛(wèi)生管理支出需求的計算 　　NiH=αHHεH 　　式中:NiH是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對衛(wèi)生的支出需求,εH是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對每個鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的標(biāo)準(zhǔn)差補(bǔ)額,H是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村衛(wèi)生院數(shù),它是由鄉(xiāng)村人口總數(shù)決定的,εH是修正系數(shù),它是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命制定的。 　　此公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求的特點是:A.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān)。B.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均壽命呈負(fù)相關(guān)。 　　(4)對社會福利支出的計算 　　Nis=αs1OLDi αs2UMPi εs 　　式中:Nis是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會福利的支出需求,αs1是離退休人員的平均工資補(bǔ)助費,OLDi是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù),均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助額,UMPi是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員數(shù),εs是修正系數(shù),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)撫對象五保供養(yǎng)人員所占的比例。此公式計算所得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會福利支出需求與人口總數(shù)、老年人總數(shù)、下崗失業(yè)人員總數(shù)都成正相關(guān)。 　　(5)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)支出計算 　　NiI=αI1LRi αI2MHi εI 　　式中:NiI是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求,αI1是每公里鄉(xiāng)村公路的維護(hù)修理費用,LRi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的鄉(xiāng)村公路總長度,αI2是規(guī)定的每間房屋的修繕費用,MHi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的房屋總數(shù),εI是修正系數(shù),即鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度的調(diào)整數(shù)額。 　　用這個公式計算的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求的特點有:A.某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求與擁有的鄉(xiāng)村公路總長度和擁有的房屋數(shù)量呈正相關(guān).與鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度呈負(fù)相關(guān)。 　　其他服務(wù)的支出需求(Nio)與人口總數(shù)呈正相關(guān)。 　　3.將i鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類需求加總得該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求 　　Ni=NiE NiG NiH Nis NiI NiO 　　需要說明的是:用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求撇開了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供相同服務(wù)時的成本差異,嚴(yán)格說來應(yīng)該用成本支出的差異進(jìn)行調(diào)整,但是農(nóng)村稅費改革的試點有著很強(qiáng)的區(qū)域性,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務(wù)時的成本可能會有差異,如不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債不同,下崗失業(yè)人員不同,供養(yǎng)離退休老人五保老人不同,這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后都作了硬性規(guī)定,并且在每項支出的計算中都已調(diào)整過了,因此,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相同服務(wù)時的成本差異不需要單獨調(diào)整了。 　　(三)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定 　　根據(jù)以上計算,對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的計算公式為 　　Ti=Ni-Ci員之家版權(quán)所有 　　此公式假設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付完全用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出需求與財政能力之間的差額,即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的100為均等化轉(zhuǎn)移支付,這與現(xiàn)實轉(zhuǎn)移支付的分配模式差距甚遠(yuǎn),在當(dāng)前不可能做到,可考慮在今后財政的轉(zhuǎn)移支付資金分配中,逐漸提高均等化比重,即目前轉(zhuǎn)移支付資金40-60按均等化方式分配,其余的仍按老辦法分配。 　　三、模型驗證和分析 　　僅設(shè)計模型是不夠的,還必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力與轉(zhuǎn)移支付的聯(lián)系進(jìn)一步驗證對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng),轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)能力越弱,轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越多,然而在轉(zhuǎn)移支付均等化條件較差的情況下,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付存在著長官偏好,致使對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付資金分配的嚴(yán)重不足,*用大小樣的數(shù)據(jù)予以說明,選取的大樣本是我國最早實行農(nóng)村稅費改革的太和縣,該縣從1994年開始實施稅費改革,有著很強(qiáng)的典型性。選取的兩個小樣本,一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的A鎮(zhèn),該鎮(zhèn)土地較少;工商業(yè)較發(fā)達(dá),財政收入主要依靠工商業(yè),農(nóng)村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較小;二是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的B鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅,農(nóng)村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較大。根據(jù)上述模型計算得出以下三級典型數(shù)據(jù): 　　從下表中,我們發(fā)現(xiàn):第一,財政收入是決定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模(除體制補(bǔ)助、兩稅返還外)的決定因素,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入高,可以減少甚至不需轉(zhuǎn)移支付。第二,轉(zhuǎn)移支付資金分配的均等化程度水平不高,既然轉(zhuǎn)移支付的主要目的之一是彌補(bǔ)地區(qū)差距的,農(nóng)村稅費改革造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的銳減,迫切需要加大轉(zhuǎn)移支付的力度,而現(xiàn)實的轉(zhuǎn)移支付僅滿足需求的12.21和13.56,顯然太小了。 　　表農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付情況 　　項目太和縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)A鎮(zhèn)鎮(zhèn) 　　實際財政收入117771336.5382.8 　　財政支出需求285411208547.1 　　財政實際支出117771256.3382.8 　　轉(zhuǎn)移支付資金需求167640162.3 　　已實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付2044022 　　尚需追加轉(zhuǎn)移支付14720xx60.3 　　四、結(jié)論及政策性建議 　　*分析了農(nóng)村稅費改革條件下加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的必要性,并設(shè)計了數(shù)學(xué)模型,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜性,這些模型需要進(jìn)一步測算和驗證。同時我們還應(yīng)關(guān)注的問題是:農(nóng)村稅費改革后,如此巨大的轉(zhuǎn)移資金數(shù)量需求上級政府能否滿足?我們的思路是:在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的條件下,加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。不可否認(rèn),由于種種因素制約,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政該收的部分沒有收上來,造成財力下降,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在增收方面努力不夠,同時,由于財政上實行分灶吃飯,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理能力不足,財政支出缺乏監(jiān)督,人為地造成財政缺口,為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從開源和節(jié)流方面充分挖掘潛力。 　　至于轉(zhuǎn)移支付資金的分配,應(yīng)該逐步實現(xiàn)均等化,為此提出如下措施:(1)增加轉(zhuǎn)移支付資金分配的透明度,避免資金分配過程中過分的討價還價,使那些善于討價還價的本領(lǐng)得不到施展,減少或杜絕腐敗行為。(2)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加收入和節(jié)省開支的制度激勵,從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。(3)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的均衡性。