檢察公益訴訟助力生態(tài)環(huán)境資源保護的研究

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檢察公益訴訟助力生態(tài)環(huán)境資源保護的研究摘要：xx 經(jīng)濟帶要發(fā)展離不開環(huán)境資源的保護，而司法保護是其中的重要一環(huán)，當(dāng)前 xx 流域環(huán)境資源遭到破壞的現(xiàn)象時有發(fā)生、有的仍在持續(xù)，部分行政機關(guān)又存在著不作為的現(xiàn)象，違法行為缺乏有效監(jiān)督，使生態(tài)保護方面留有監(jiān)管空白。 檢察機關(guān)提起生態(tài)保護公益訴訟，不僅彌補了法律監(jiān)督的空白以及民間組織提起環(huán)境公益訴訟專業(yè)性欠缺的短板，也有利于完善公益訴訟制度、推進法治建設(shè)。本文首先介紹了檢察機關(guān)提起 xx 生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟的意義，通過列舉老河口市人民檢察院在 xx 生態(tài)環(huán)境資源保護中的公益訴訟案例，找到當(dāng)前存在的問題，在結(jié)合檢察機關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)基礎(chǔ)上，就如何增強檢察機關(guān)提起環(huán)境保護公益訴訟等方面進行探討，希望通過本次研究對檢察機關(guān)在 xx 生態(tài)環(huán)境保護中的公益訴訟問題的解決做出一定的貢獻。關(guān)鍵詞：xx 生態(tài)環(huán)境資源 公益訴訟 問題對策一、 檢察機關(guān)提起 xx 生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟的意義近年來，xx 流域環(huán)境資源承載壓力過大，污染物排放總量居高不下，水環(huán)境污染不容忽視，水資源保護形勢嚴(yán)峻，水生態(tài)修復(fù)任務(wù)十分艱巨，防災(zāi)減災(zāi)能力短板突出，加強 xx 生態(tài)保護刻不容緩。推進 xx 經(jīng)濟帶生態(tài)保護和綠色發(fā)展，既是湖北的歷史使命和政治擔(dān)當(dāng)，也是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于 xx 經(jīng)濟帶發(fā)展“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、共抓大保護、不搞大開發(fā)”指示精神的重要舉措。保護 xx 生態(tài)、實現(xiàn)綠色發(fā)展，既關(guān)乎湖北經(jīng)濟社會發(fā)展的正確取向，又關(guān)乎人民福祉和民族未來。只有堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，把修復(fù) xx 生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，圍繞污染 xx 環(huán)境、破壞 xx 漁業(yè)資源、非法采礦等重點問題開展公益訴訟工作，才能有效保護 xx 生態(tài)環(huán)境安全。檢察機關(guān)提起生態(tài)保護公益訴訟,有其正當(dāng)性。首先，檢察機關(guān)提起公益訴訟是履行監(jiān)督職能的必然要求。相較于個人或組織在保護生態(tài)環(huán)境、維護公共利益方面能力略顯不足的情況而言，檢察機關(guān)具有天然的優(yōu)勢。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，它賦有保護國家和公共環(huán)境利益、制止環(huán)境不法行為的職責(zé)，其在破壞生態(tài)環(huán)境案件中的監(jiān)督職能是其正常履職的必然要求。其次，檢察機關(guān)在履職過程中，具有中立性。在部分城市，政府與企業(yè)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，行政機關(guān)無法中立的承擔(dān)提起生態(tài)保護公益訴訟的職責(zé)，而兼具有司法權(quán)和行政權(quán)權(quán)能屬性的檢察機關(guān)在提起公益訴訟的過程中，不牽涉到地方和部門利益，也不存在直接的利害關(guān)系，這就使其在提起公益訴訟過程中能夠更加的公平公正，避免了權(quán)力尋租問題。再次，檢察機關(guān)在提起公益訴訟方面更加專業(yè)。檢察機關(guān)具有專業(yè)的法律素養(yǎng)和法律監(jiān)督隊伍,熟知提起訴訟的相關(guān)實體和程序問題，能夠更加高效、準(zhǔn)確地配合人民法院完成訴訟,提高訴訟效率，節(jié)約司法成本。最后，檢察機關(guān)提起生態(tài)保護公益訴訟，對環(huán)保部門主動履職具有倒逼作用。檢察機關(guān)在環(huán)保部門履職不力、怠于履職時，可以通過訴前檢察建議、提起行政公益訴訟等手段督促行政機關(guān)及時、規(guī)范履職。二、 老河口市人民檢察院在 xx 生態(tài)環(huán)境資源保護方面公益訴訟的具體做法（一）以訴前檢察建議，倒逼行政機關(guān)規(guī)范執(zhí)法就行政公益訴訟而言，訴前程序的目的就是督促行政機關(guān)積極履職、自我糾錯，以節(jié)約司法資源，提高司法效率。在保護 xx 經(jīng)濟帶履職方面，存在著部分行政機關(guān)不作為、濫作為的現(xiàn)象，其違法行使職權(quán)會導(dǎo)致 xx 流域生態(tài)環(huán)境和自然資源持續(xù)受到侵害，因此只有將監(jiān)督程序前置，積極的履行訴前監(jiān)督程序，才能積極推動行政機關(guān)主動保護 xx 流域生態(tài)環(huán)境和自然資源。以老河口市院為例，今年 4 月份，該院在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該市漢江河道堤防內(nèi)建有一兒童游樂場，屬明令禁止的“違建”營業(yè)項目，該兒童游樂場不僅存在極大的防洪隱患，也會產(chǎn)生垃圾堆積，嚴(yán)重影響漢江沿岸的環(huán)境衛(wèi)生。同時，該兒童游樂場建于該市供水一公司提水口上游，該公司直接承擔(dān)著全市居民飲用水的供給責(zé)任，給全市居民用水質(zhì)量和安全造成不利影響。據(jù)此，老河口市院依法啟動公益訴訟訴前程序，分別向該市水利局、城管執(zhí)法局、林業(yè)局三部門依法發(fā)出訴前檢察建議，督促建議三部門加大監(jiān)管力度，積極履職，及時采取措施，依法予以處置。最終在一周內(nèi)，完成了 40 余家商戶整體搬遷、清理游樂場附近堆放的垃圾、重新規(guī)劃垃圾堆放地點等工作。同時，由市政府研究成立的“游樂場拆遷辦公室”健全完善了相關(guān)工作機制，進一步加強了對漢江沿岸生態(tài)保護的日常監(jiān)管力度。（二）內(nèi)外聯(lián)動，形成公益訴訟合力生態(tài)保護公益訴訟不可能單靠一方之力來完成，不僅需要檢察機關(guān)內(nèi)部的協(xié)作配合，也需要與檢察機關(guān)之外的單位建立相關(guān)聯(lián)絡(luò)機制，形成公益訴訟工作合力。對內(nèi)，建立與偵監(jiān)、公訴、控申等業(yè)務(wù)部門之間信息共享、線索移送、案件研討、結(jié)果反饋等工作機制。一方面，明確偵監(jiān)、公訴在辦理相關(guān)案件時，對于發(fā)現(xiàn)的可能存在行政不作為、違法作為，以及損害社會公共利益的行為等涉及公益訴訟的案件線索及時移送民行部門。另一方面，充分利用 12309 檢察服務(wù)中心收集群眾舉報線索，控申部門要及時的將線索移交民行部門。對外充分利用“兩法銜接”平臺發(fā)掘案件線索，建立與環(huán)保、國土、食藥等行政機關(guān)工作銜接機制，定期召開聯(lián)席會議進行探討交流。同時，也可以加強與社會公益組織的協(xié)作，多方配合，提高工作質(zhì)效。（三）主動作為，拓寬案件線索發(fā)現(xiàn)渠道破壞 xx 流域生態(tài)環(huán)境和自然資源的線索相對來說，都比較隱蔽，不易被發(fā)現(xiàn)，故不能單純依靠偵監(jiān)、公訴等部門辦案中發(fā)現(xiàn)的案件線索，檢察機關(guān)還要主動積極作為，不斷拓寬破壞生態(tài)環(huán)境案件線索發(fā)現(xiàn)渠道。一是深入進行調(diào)研走訪，通過主動走訪環(huán)保、水利、林業(yè)、國土、公安等主要行政機關(guān)，走訪當(dāng)?shù)刂攸c企業(yè)，走訪生態(tài)環(huán)境問題突出的農(nóng)村集體組織，實地搜集證人證言、公共利益受損害程度等證據(jù)信息，對執(zhí)法機關(guān)是否作為、損害公益事實等關(guān)鍵性證據(jù)反復(fù)進行求證，完善證據(jù)，梳理案件脈絡(luò)。二是通過公眾開放日、案件信息公開平臺、“兩微一端”等新媒體平臺向公眾征集公益訴訟案件線索。檢察機關(guān)對收集到的舉報線索，依法核實進行調(diào)查，核實無誤的，根據(jù)案件類型，依法向不同主體發(fā)出“檢察建議書”，督促負有法定職責(zé)的有關(guān)部門或者組織履行相關(guān)職責(zé)。以筆者所在的老河口市院為例，今年 4 月初，“正義老河口”微信公眾號收到了一條投訴梨花大道電站路旁亂倒垃圾的微信留言，老河口市人民檢察院民事和行政檢察部檢察官的高度關(guān)注，通過實地走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在該市電站路北有一長達一公里的帶狀建筑垃圾堆體，既未采取措施進行有效填埋，也未采取任何無害化處理，對周邊空氣、水、土壤環(huán)境均造成嚴(yán)重影響，危害該地生態(tài)環(huán)境，直接影響了周圍菜地作物的健康生長。該院辦案檢察官依法對該市李樓鎮(zhèn)人民政府、市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會發(fā)出檢察建議，督促其積極履職，對該市電站路北建筑垃圾及時進行治理，加強生態(tài)保護，維護周邊居民的合法權(quán)益。（四）加強溝通，夯實起訴工作根基對于提起訴前檢察建議程序，部分行政機關(guān)到期沒有切實整改或有關(guān)社會組織沒有提起公益訴訟的案件，檢察機關(guān)要準(zhǔn)確把握起訴條件，及時起訴，以免造成更大范圍的生態(tài)環(huán)境破壞。二是加強與行政機關(guān)的溝通。通過溝通、協(xié)調(diào)的方式，解決發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題，督促行政機關(guān)積極履職。老河口市李樓鎮(zhèn)陳埠村垃圾堆位于老河口市李樓鎮(zhèn)電站路路北。我院進行現(xiàn)場調(diào)查，該垃圾堆成帶狀分布，延綿近一公里，大量建筑垃圾和生活垃圾違規(guī)堆放在此處，未對垃圾實施有效填埋。同時，該垃圾傾倒地未采取任何防滲漏、防揚散、防流失、防雨等防污染措施，未對垃圾做無害化處理，形成垃圾填埋的二次污染，對周邊大氣、水、土壤環(huán)境均造成嚴(yán)重影響，危害當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。我院積極作為，與李樓鎮(zhèn)政府積極溝通，向李樓鎮(zhèn)政府提出檢察建議，建議李樓鎮(zhèn)政府積極履行職責(zé)，采取有效措施，治理垃圾污染，消除垃圾場對周邊環(huán)境和群眾生產(chǎn)生活的影響。李樓鎮(zhèn)政府收到檢察建議后積極履職，清除了垃圾，并設(shè)立了圍墻，禁止傾倒垃圾。三、 檢察機關(guān)開展環(huán)境資源保護公益訴訟的多重困境公益訴訟作為檢察機關(guān)的一項新的監(jiān)督職能具有重大意義,既是保護國家和社會公共利益不受侵害的重要抓手，也是職務(wù)犯罪偵查權(quán)被劃走后，檢察機關(guān)實現(xiàn)新作為的一項重要職能。但由于公益訴訟是一項新興制度,檢察機關(guān)在履行職能過程中還面臨著一系列的挑戰(zhàn),這都需要我們不斷去探索。具體表現(xiàn)在：（一）線索收集渠道狹窄目前公益訴訟案件線索來源主要是通過走訪調(diào)查、部門聯(lián)動、群眾舉報等幾種渠道。就走訪調(diào)查來說，目前 xx 流域環(huán)境保護工作存在著行政機關(guān)各自為政、地方保護主義盛行的工作局面，部分官員存在不正確的“政績觀”，仍遵循著“經(jīng)濟增長總量至上”“先發(fā)展，后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展模式。這就導(dǎo)致了檢察機關(guān)在辦理生態(tài)保護公益訴訟案件的過程中，不能夠全面、順利的收集到案件線索，對于違法行為不利于監(jiān)督。就部門聯(lián)動來說，一方面是通過與偵監(jiān)、公訴、控申等業(yè)務(wù)部門之間建立信息共享、線索移送的工作機制，對工作中發(fā)現(xiàn)的案件線索互通有無；另一方面是利用“兩法銜接”平臺發(fā)掘案件線索，但這也僅限于在工作中發(fā)現(xiàn)，來源相對單一，不易被發(fā)現(xiàn)。就群眾舉報來說，一方面，群眾對于檢察機關(guān)新的監(jiān)督職能 ——公益訴訟知曉率不高，發(fā)現(xiàn)違法行為不知去哪里舉報；另一方面，群眾易被“多一事不如少一事”的觀念左右，導(dǎo)致舉報意識不強。如，老河口市檢察院在辦理公益訴訟案件時就存在著案件線索發(fā)現(xiàn)渠道狹窄、取證困難的困境。（二）專業(yè)程度不足公益訴訟是一種新興的訴訟制度，其所涉及的領(lǐng)域?qū)I(yè)性強、涉及面廣。一方面，相關(guān)法律對“公共利益”的定位比較模糊、不明確，這就會導(dǎo)致檢察人員在實際辦案中對公益訴訟案件的界定以及“公共利益”的定位難以把握；另一方面，基層檢察院缺少相關(guān)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)專家，在業(yè)務(wù)能力方面相對吃力，基層民行檢察人員的業(yè)務(wù)能力和實踐要求不相匹配，會直接影響相關(guān)工作的開展。對于檢察機關(guān)而言，對于環(huán)境污染、破壞生態(tài)的等級、范圍以及危害程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)程度、治理污染和環(huán)境恢復(fù)的成本等專業(yè)性問題，因其不是專業(yè)機構(gòu)，不能給出專業(yè)性的回答和論述，若此時檢察機關(guān)為了證實證據(jù)的合法性、合理性和真實性，證明自己的訴訟請求合理合法，就需要借助專業(yè)機構(gòu)，而在這個過程中，耗費的時間久，費用高昂，不利于環(huán)境污染治理和恢復(fù)的及時性。特別是當(dāng)行政機關(guān)特別是專業(yè)的環(huán)保部門作為被告時，其具備的專業(yè)知識和技能要高于檢察機關(guān)，很有可能二者對同一案件所處的鑒定結(jié)果有所偏差，對于事實認(rèn)定不一，造成審理困難。（三）訴前檢察建議監(jiān)督力度不夠當(dāng)前，檢察機關(guān)對行政機關(guān)提起公益訴訟大多側(cè)重于訴前檢察建議，但檢察建議并不具有法律強制效力，僅僅通過“檢察建議”的方式難以有效破解行政機關(guān)和當(dāng)事人不予配合的難題。在實踐中，存在著部分行政機關(guān)“積極表態(tài)、消極配合”的情況，在行政機關(guān)給出回復(fù)之后究竟有沒有及時的采取措施或者措施是否得到行之有效的執(zhí)行尚不明確，檢察機關(guān)沒有給予及時的事后監(jiān)督，使檢察建議流于形式，成為了“空頭支票”。就老河口市檢察院辦理的老河口市環(huán)境保護局對老河口市聯(lián)農(nóng)養(yǎng)殖（場）合作社怠于履行監(jiān)管職責(zé)損害社會公共利益一案來說，老河口市院在綠色環(huán)保專項活動中獲取老河口市聯(lián)農(nóng)養(yǎng)殖（場）合作社污染孟橋川水庫飲用水水源保護區(qū)線索，立案調(diào)查后，遂即向老河口市環(huán)境保護局發(fā)出檢察建議，建議其徹底消除該合作社排放污染物的違法狀態(tài)。但老河口市環(huán)境保護局在收到檢察建議后，僅對當(dāng)事人違法排放污染物的行為作出了行政處罰，沒有依法責(zé)令當(dāng)事人限期采取治理措施以消除污染，致使其排污行為長期存在，污染了老河口市飲用水源保護區(qū)孟橋川水庫，致使公共利益持續(xù)收到侵害。四、 檢察機關(guān)開展在 xx 生態(tài)環(huán)境資源保護中的公益訴訟工作的建議檢察機關(guān)提起在 xx 生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟的大力開展，無疑對當(dāng)前 xx 經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境保護起著助推作用，做好以下幾個方面尤為重要。（一）做好專題宣傳，營造良好氛圍要加大 xx 經(jīng)濟帶生態(tài)保護的檢察宣傳力度，加強對破壞生態(tài)環(huán)境典型案例的宣傳，特別是對污染 xx 母親河等犯罪的宣傳，扎實開展好相關(guān)公益訴訟專題宣傳，營造人人參與的良好氛圍，使保護 xx 經(jīng)濟帶發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)成為全社會共同的責(zé)任，引導(dǎo)全社會自覺遵法、守法、用法。（二）加強組織保障，為檢察機關(guān)順利履職打好基礎(chǔ)在生態(tài)保護公益訴訟中．人民檢察院既是保護社會公共利益的代表，也是在行政機關(guān)不作為、濫作為以及法院判決執(zhí)行的監(jiān)督者。首先，要完善相關(guān)制度機制，把檢察機關(guān)的監(jiān)督職能發(fā)揮到最大化。通過檢察機關(guān)的主動監(jiān)督，督促行政機關(guān)規(guī)范、及時履職，形成檢察機關(guān)公正司法與行政機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法的良性互動，切實加強 xx 經(jīng)濟帶生態(tài)保護的合力。其次，加強人員配備，充實基層檢察隊伍，優(yōu)化檢察機關(guān)隊伍，提高公益訴訟水平。一方面，檢察機關(guān)提起公益訴訟需要綜合運用各種知識，涉及到環(huán)境評估、環(huán)境污染的范圍判斷等專業(yè)領(lǐng)域問題，需要檢察機關(guān)工作人員提升自身認(rèn)知和專業(yè)素質(zhì)，提高對環(huán)境保護和生態(tài)法治文明建設(shè)的關(guān)注度，廣泛的交流，學(xué)習(xí)各地的實踐經(jīng)驗，提高對公益訴訟的認(rèn)同感?？梢詮纳鐣羞x調(diào)一批業(yè)務(wù)專家參與到公益訴訟中，為監(jiān)督履職建言獻策，從上級檢察機關(guān)中選派一批公益訴訟業(yè)務(wù)能手，到基層檢察機關(guān)歷練，為基層檢察機關(guān)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。另一方面，為了提高公益訴訟效率和司法水平，應(yīng)為檢察機關(guān)配備相應(yīng)專業(yè)的鑒定機構(gòu)，或者指定專門的鑒定機構(gòu)和部門，來彌補檢察機關(guān)專業(yè)性的缺陷。從而整體提升檢察機關(guān)提起公益訴訟的工作能力和訴訟水平。（三）多方聯(lián)動，探索建立線索雙向移送機制受檢察機關(guān)自偵權(quán)被劃走的影響，檢察機關(guān)提起公益訴訟的檢察監(jiān)督剛性必然會受到影響。而檢察機關(guān)雖然可以提出訴前檢察建議，但檢察建議不具有強制性，往往是訴前建議發(fā)出后，相關(guān)行政機關(guān)不按照檢察建議的內(nèi)容履職，即便最終檢察機關(guān)依法對其提起公益訴訟，最后法院也判決支持了檢察機關(guān)的訴訟請求，但由于后續(xù)沒有更有力的監(jiān)督手段，相關(guān)行政機關(guān)仍可能置法院判決于不顧，勢必會使公益訴訟流于形式。如何提升檢察機關(guān)在提起公益訴訟的后續(xù)監(jiān)督力度，就是當(dāng)前亟需考慮的。一方面，可以通過與監(jiān)察委員會建立工作銜接機制，增強檢察機關(guān)提起公益訴訟的檢察監(jiān)督剛性。監(jiān)察委在查辦職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件時，對其中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為或行政機關(guān)導(dǎo)致的公共利益受損的案件線索，定期向檢察機關(guān)移交公益訴訟案件線索；檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件時發(fā)現(xiàn)的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件線索，也要及時向監(jiān)察委移交。通過雙向移送機制，可以更深層次的推進公益訴訟和反腐敗工作。另一方面，加強檢察機關(guān)與法院、公安、環(huán)保執(zhí)法部門、環(huán)保社會組織等的溝通配合，完善多方聯(lián)動機制，牢固樹立起“一盤棋”思維，對工作中發(fā)現(xiàn)的破壞 xx 經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象及時轉(zhuǎn)移線索，并及時采取必要措施，降低破壞程度。（四）減免環(huán)境保護公益訴訟經(jīng)濟壓力，健全機制減免生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟費用，健全激勵約束機制。當(dāng)事人進行訴訟，盡管以實現(xiàn)正義為其最高目標(biāo)和根本要求，但是如果訴訟成本太高，而獲得的現(xiàn)實利益又極為有限，無疑會對本就處于探索階段的生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟產(chǎn)生極為不利的影響。生態(tài)環(huán)境公益性案件本來涉及面就非常寬泛，案情較為復(fù)雜，證據(jù)獲得的技術(shù)性要求很高，由此可以預(yù)先計算的訴訟費用、取證費用和鑒定費用必然非常高昂，如果按照現(xiàn)行的一般訴訟費用收取方式無疑設(shè)置了一個門檻，使得諸多有志維護公益，為生態(tài)環(huán)境保護貢獻力量的潛在起訴人望而卻步。為了方便生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的起訴，有必要對此類案件的訴訟費用進行一定程度地減免。