《財政支出績效評價》講義

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1、編號： 時間：2021年x月x日 書山有路勤為徑，學海無涯苦作舟 頁碼：第26頁 共26頁 《財政支出績效評價》講義 第一節(jié)　概述 　　 　　一、財政支出績效評價的基本概念 　?。ㄒ唬┴斦С龅母拍? 　　財政支出是財政支出績效評價的對象，因此，了解和掌握財政支出的基本概念和內涵，是進行財政支出績效評價的基礎。財政支出是指市場經濟條件下政府為完成其職能，取得所需商品和勞務而進行的財政資金支付活動，是政府作為社會經濟管理者為彌補市場失靈而采取的一種經濟行為。財政支出的范圍一般是市場機制作用失效的領域，如一般公共服務、教科文事務與服務等。因此，財政支出的數額與范圍往往反

2、映著市場經濟國家政府介入社會經濟生活的規(guī)模與深度，也反映著國家財政在社會經濟中的地位與作用。 　?。ǘ┛冃гu價的概念 　　所謂績效是效益、效率和效果的統(tǒng)稱，包括行為過程和行為結果兩個方面。從經濟學和行為學角度看，只有效益、效率和效果有機結合的人類社會和經濟活動才是推動人類社會進步和經濟發(fā)展的決定性因素，因此，績效應當是衡量人類一切實踐活動的客觀標準。所謂評價，是指為了達到一定目的，運用特定的指標、設定的標準和規(guī)定的方法，對事物發(fā)展結果所處的狀態(tài)或水平進行分析判斷的計量或表達的過程。評價必須具有以下特征：一是評價的依據具有合理性；二是評價的標準具有客觀公正性；三是評價的方法具有科學性；四是

3、評價的結果具有可比性。 　?。ㄈ┴斦С隹冃гu價的概念 　　在財政支出領域中，效益、效果和效率以及其他術語經常在不同的場合使用，但其本質內涵并無實質性差別，它們都從資源投入與產出關系的角度描述資源配置所處的特定狀態(tài)。但對于衡量財政支出結果，效益、效率和效果都是其中的一個方面，任何一個名詞都不能準確、全面反映公共資源的配置狀況?！翱冃А钡膬群訌V泛，績效包含了效率、產品與服務質量及數量、機構所做的貢獻與質量，包含了節(jié)約、效益和效率。運用“績效”概念衡量財政支出行為，所指的不單純是一個政績層面的概念，主要包括財政支出成本、支出效率、政治穩(wěn)定、社會進步和發(fā)展前景等內涵。對于財政支出績效可從不

4、同的角度進行分析。 　　從衡量尺度上，可從實物和價值兩個方面去分析。從實物形態(tài)分析看，支出的實物結果與所使用的資源投入的對比關系，反映了技術的有效性。在既定投入水平下，產出規(guī)模的大小，代表技術效率的高低；在產出規(guī)模既定的條件下，投入規(guī)模的大小，也代表技術效率的高低。從價值形態(tài)分析看，“績效”意味著通過各種資源投入的合理組合，實現既定產出的成本最小化或既定成本的產出最大化。 　　從結果體現上，可從經濟績效、社會績效和政治績效去分析。講求社會績效和政治績效是財政活動與企業(yè)活動的根本區(qū)別。政府理財不僅僅停留在經濟績效的表層上，還注重社會績效和政治績效的提高。經濟績效表現在經濟持續(xù)發(fā)展上，不僅僅在

5、經濟總量上擴張，而且經濟結構和生產效率有質的提升；社會績效是經濟發(fā)展基礎上的社會進步，包括居民生活水平和生活質量的普遍改善，社會公共產品供應質量與水平的提高，社會治安狀況良好，就業(yè)水平穩(wěn)定增長，公民素質不斷提高，社會環(huán)境不斷得到優(yōu)化等；政治績效主要體現在制度安排和制度創(chuàng)新方面的改進，通過制度創(chuàng)新改進決策機制和決策成本，實現公平與效率原則。在政府績效體系中，經濟績效是政府績效的根本內涵和外在表現。 　　根據以上有關財政支出、績效評價的分別定義，不難給出財政支出績效評價的定義：財政支出績效評價是財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出

6、產出和效果進行客觀、公正的評價。 　　 　　二、財政支出績效評價的理論基礎 　?。ㄒ唬┕藏斦碚? 　　公共財政是國家為市場經濟提供公共服務而進行的政府分配行為，其分配具有公共性和非市場盈利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共財政預算來體現。公共財政支出是公共財政的一個重要內容，財政支出管理所尋求的目標就是經濟增長、社會穩(wěn)定、效率和公平等等。為了履行好財政職能，在經濟實際運行過程中，必須以高效的方式對采集的公共資源進行分配和運用。從社會資源的角度看，資源永遠是稀缺的，資源的稀缺性正是公共財政研究的理論基點。既然社會存在著資源稀缺問題，就有一個如何提高資源配置效率的問題。 　　財政支

7、出的效率性體現在政府對公共商品的資源配置是否達到最優(yōu)化，公共商品的提供成本是否最低，提供的水平和結構是否合理，從而能達到社會福利最大化的目標，這是公共財政研究所追求的永恒主題。“效率優(yōu)先、兼顧公平”是公共財政分配的重要原則，財政支出的配置模式及最終支出必然要體現這一原則。資源稀缺反映到政府收支上來，就是財政不能滿足支出需要，必然存在一個節(jié)約資源和講求效益的問題。這就要求對財政支出的資金去向合理性及資金使用效果兩個問題做出解釋，進行科學的描述。這也是財政支出績效評價存在的前提。 　?。ǘ┦芡胸熑卫碚? 　　受托責任理論認為，隨著人類社會的發(fā)展，人類所擁有的財產規(guī)模不斷膨脹，致使財產所有者無法

8、直接經營和管理所掌握的財富和資源，由此必然導致財產所有權和財產經營管理權的分離。財產所有權與財產經營管理權的分離，又客觀上導致財產委托者對財產受托者進行經濟監(jiān)督的需要。因此，受托責任就是財產受托者在經濟上受托或受命履行自己的經濟責任，并向委托者負有定期報告履行職責狀況和結果的責任，受托責任關系也就成為委托人與受托人之間的權利與義務關系。在此關系中，委托人將其財產托付給受托人并賦予其相應的行為要求、報酬和權力；受托人接受委托并對其承擔特定經濟責任。 　　在受托責任關系中，委托人希望受托人能誠實、公允地履行受托經濟責任，不僅要求實現其財產的保全，還要實現財產的高效、安全運行。而受托人也具有向委托

9、人交代或說明其在誠實、公允地履行受托經濟責任的義務?；谖腥说脑竿痛_保受托人履行受托責任的真實公允性或可信性，產生了對績效評價的要求，即委托人借助于績效評價來控制受托人對于受托經濟責任履行的過程和狀況。之所以如此，是因為委托人和受托人在財產經營管理上存在著法律、時間、空間和信息等諸方面的分離性，使得委托人往往不能直接控制受托人的責任履行過程和會計報告質量，因此，必須借助于一個獨立的第三者來實現這種控制，這就直接導致了績效評價的產生。因此說，受托經濟責任的存在是績效評價產生和發(fā)展的首要前提，而績效評價的本質目標就是要確保受托經濟責任的全面、有效履行?？冃гu價對于受托經濟責任的履行具有以下兩個

10、方面的作用：一是反映和控制受托經濟責任的具體履行過程；二是反映受托經濟責任履行的最終結果。在實踐中，后者對于委托人來說更為重要，它是委托人了解責任履行狀況的最基本依據。政府作為納稅人的代言人，代表納稅人籌集財政資金，并分配使用財政資金，有責任對其支出管理情況進行績效評價，以評判其支出管理過程是否符合經濟性、效率性和有效性原則，是否達到最大的財政支出效益。這種受托經濟責任理論構成了財政支出績效評價的基礎理論。 　　 　　三、財政支出績效評價的重要意義 　?。ㄒ唬┴斦С隹冃гu價是公共財政框架的重要組成部分 　　在公共財政框架下，預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督三分離是公共財政框架的基本要求。

11、以“零基預算”為具體編制方法的部門預算，其特點是：“人員經費按編制、公用經費按定額、專項經費按財力可能”的預算編制方法，打破了長期以來沿用的“基數加增長”辦法；以財政國庫單一賬戶體系為主要形式的預算執(zhí)行制度——國庫集中收付制度，改原來由各單位承擔的出納職能，變由財政部門設立的國庫集中支付機構統(tǒng)一辦理，并采取財政直接支付和財政授權支付兩種形式，將所需支付的資金直接支付到商品供應者和勞務提供者；以績效評價為重要手段的預算監(jiān)督機制正在逐步形成，它將成為公共財政管理的“三駕馬車”之一，共同規(guī)范財政資金的使用與績效。財政支出績效評價采用科學規(guī)范的評價制度體系，通過“跟蹤問效”的方式，對財政資金運行過程及

12、其結果進行科學分析和綜合評判。 　?。ǘ┴斦С隹冃гu價是推進政府職能轉變的客觀需要 　　財政資金是政府性資金，實際上是老百姓的錢，必須符合人民群眾的利益。政府職能主要是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務四個方面。財政的職能、結構由政府職能來決定，必須依據政府職能轉變的要求來優(yōu)化財政支出結構，財政資金的安排必須符合政府公共管理的要求。今后財政支出重點要放在公共事業(yè)領域，如社會事業(yè)發(fā)展、基礎設施、社會保障等，對市場能配置資源的領域要堅決退出。因此，通過績效評價，優(yōu)化財政資源配置，提高財政支出效益，用有限的財力最大限度地滿足公共管理需要，解決好事關人民群眾切身利益的根本問題，在客觀上也是

13、政府職能轉變的需要。 　?。ㄈ┴斦С隹冃гu價是提高資金使用效益的內在要求 　　隨著經濟社會的不斷發(fā)展，財政支出規(guī)模也不斷擴大，財政在確保解決“吃飯”問題的前提下，有雄厚的資金用于“建設”?！敖ㄔO”與“吃飯”不同，必須更講求效益。花錢就要花個明白，要搞清楚資金的投向及效益，要符合老百姓的意愿。政府將大量資金用于專項建設，這些資金使用情況到底如何，有沒有達到預期的效果，客觀上需要一套科學、規(guī)范的評價體系來衡量。 　　 　　四、財政支出績效評價的基本依據 　?。ㄒ唬﹪液褪?、市有關法律、行政法規(guī)及規(guī)章制度； 　?。ǘ└骷壵朴喌膰窠洕c社會發(fā)展規(guī)劃和方針政策； 　　（三）財政

14、部門制定的績效評價管理制度和工作規(guī)范以及相關專項資金管理辦法； 　?。ㄋ模┎块T（單位）職能、職責及績效目標和年度工作計劃與中長期發(fā)展規(guī)劃； 　?。ㄎ澹┎块T（單位）預算申報的相關材料和財政部門的預算批復、地方申請專項轉移支付資金的相關資料； 　?。┎块T（單位）項目預算申報論證材料和項目驗收報告； 　?。ㄆ撸┎块T（單位）年度決算報告和年度審計報告； 　　（八）其他相關資料。 第二節(jié)　財政支出績效評價的指標體系 　　財政支出績效評價指標包括兩大類，即定量指標和定性指標。定量指標是指直接可以通過數據計算分析評價內容、反映評價結果的指標，包括共性指標和個性指標。共性指標是適用所

15、有部門的概括性指標。個性指標是根據評價對象不同特點設定的特定指標。定性指標是指無法直接通過數據計算分析評價內容，需對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結果的指標。 　　 　　一、定量指標 　?。ㄒ唬┕残灾笜? 　　1.目標設定情況。是指評價對象對預定目標的設定、規(guī)劃情況是否科學、合理，能否體現財政支出的經濟性、效率性和有效性等。可細化為以下指標： 　?。?）依據的充分性：項目資金設立依據是否充分，有無經科學論證。 　?。?）目標的合理性：項目資金使用預定目標是否明確，目標設置是否客觀、科學。 　　2.目標完成程度。是指評價對象總體目標或階段目標的完成情況?？杉毣癁橐韵轮笜耍? 　

16、　 　　實際達到效果是指評價對象實際達到的效益，當效益可以量化時，則采用相應的數額；當效益不可量化時，可以采用專家評議、調查問卷等方法，得出結論。 　　 　　（3）完成的及時性：項目資金使用的預定目標是否如期完成，未完成的理由是否充分。 　?。?）驗收的有效性：項目驗收方式的合理性、驗收機構的權威性和驗收結果的公正性等。 　　3.資金落實情況。主要反映計劃投入情況、資金到位情況等。可細化為以下指標： 　　 　?。?）資金到位及時性：各項資金是否按項目進度及時到位。 　　4.實際支出情況。主要反映實際支出結構的合理性、超支或結余情況、資金利用效率等。可細化為以下指標： 　　

17、 　　（2）支出的相符性：項目的實際支出與預算批復（或合同規(guī)定）的用途是否相符，項目經費收支的平衡情況以及支出調整的合理性（只計算財政撥款部分）。 　　（3）支出的合規(guī)性：項目的實際支出是否符合國家財經法規(guī)和財務管理制度以及有關專項資金管理辦法等情況。 　　5.會計信息質量。主要反映會計信息資料的真實性、完整性和及時性等?？杉毣癁橐韵轮笜耍? 　?。?）信息的真實性：項目實際發(fā)生支出的會計核算是否真實、準確和規(guī)范。 　　（2）信息的完整性：項目資金投入、支出、資產等會計核算資料的完整性。 　　（3）信息的及時性：各類會計核算資料提供的及時性；已完成項目是否及時進行決算與審計；項目形成的

18、固定資產是否及時登記入賬等情況。如： 　　 　　6.財務管理狀況?？杉毣癁橐韵轮笜耍? 　?。?）制度的健全性：項目單位的內部財務管理制度、會計核算制度的完整性和合法性；是否有項目資金管理辦法，并符合有關財務會計管理制度的規(guī)定。 　?。?）管理的有效性：項目的重大開支是否經過評估論證；資金的撥付是否有完整的審批程序和手續(xù)；財務管理制度是否按規(guī)定有效執(zhí)行。如： 　　 　　7.資產配置與使用。主要反映資產配置的合理性和資產使用情況等?？杉毣癁橐韵轮笜耍? 　?。?）制度的健全性：項目單位的資產管理制度是否健全、完整和合法。 　　（2）制度的有效性：資產管理制度是否得到有效執(zhí)行，固定資產

19、是否有專人妥善保管。如： 　　 　?。ǘ﹤€性指標 　　個性指標是評價財政支出效益的核心指標。按照財政支出功能和類別，分為政府運轉支出、教育支出、科學技術支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障支出、文化體育與傳媒支出等若干大類指標，每一大類指標又由若干個明細指標組成。 　　1.政府運轉支出指標。包括趨勢分析指標、結構性指標和定額指標三類。每類指標又由若干個指標組成（如圖1-2）。涉及的財政支出科目包括行政管理費、公檢法司支出和其他部門事業(yè)費等。 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　2.教育支出指標。由投入資金分析、財政資金產出效益、財政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿?/p>

20、四類組成，每一類都包括若干指標（如圖1-3）。涉及的財政支出科目包括教育事業(yè)費等。 　 　 　?。?）創(chuàng)收能力：反映除財政投入外自我創(chuàng)收的能力，具體由專家評定。 　 　 　 　 　 　 　　 　　 　　 　　3.科學技術支出指標。由投入資金分析、財政資金產出效益、財政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿λ念惤M成，每一類都包括若干指標（如圖1-4）。涉及的財政支出科目包括科學事業(yè)費等。 　　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　?。?2）應用研究在國際國內的先進性：由專家評議。 　　4.醫(yī)療衛(wèi)生支出指標。由投入資金分析、財政資金產出效益、財政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿?/p>

21、四類組成，每一類都包括若干指標（如圖1-5）。涉及的財政支出科目包括衛(wèi)生經費等。 　 　 　　 　?。?）醫(yī)療設施先進性和完好率：由專家評定。 　　 　?。?）農村衛(wèi)生和縣鄉(xiāng)村三級服務網絡的完善性：由專家評定。 　　 　?。?）社會公眾滿意率：可以采用調查問卷的形式確定結果。 　　 　?。?0）衛(wèi)生科研在國際國內的水平：由專家評定。 　　 　　5.文體與傳媒支出指標。由投入資金分析、財政資金產出效益、財政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿λ念惤M成，每一類都包括若干指標（如圖1-6）。涉及的財政支出科目包括文體廣播事業(yè)費等。 　　 　　 　?。?） 　?。?）項目在國際

22、國內的水平：由專家評議。 　　 　　6.社會保障支出指標。包括國有企業(yè)失業(yè)職工基本生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障線、財政資金落實情況和社會穩(wěn)定評估等七類指標。每一類都包括若干指標（如圖1-7）。涉及的財政支出科目包括社會保障補助支出等。 　 　 　　 　 　 　?。?）目標完成情況=政府下達目標數-實際參保人數 　　 　 　 　　 二、定性指標 　　（一）定性指標的構成 　　定性指標是用于評價財政支出項目涉及政治影響、社會穩(wěn)定、改革與發(fā)展、資源配置狀況、服務態(tài)度和質量等非定量指標因素，是對定量指標的進一步補充。定性指標主要由財政支出項目預定

23、目標規(guī)劃與執(zhí)行情況、項目單位管理人員素質、支出項目的管理水平、項目的發(fā)展創(chuàng)新能力與戰(zhàn)略、服務硬環(huán)境與服務滿意度、綜合社會貢獻等6項非定量指標構成。 　　1.支出項目預定目標規(guī)劃與執(zhí)行情況。指財政支出項目單位申請支出項目時，對預定目標的設定、規(guī)劃和執(zhí)行基本情況是否合理，能否體現支出績效的經濟性、效率性和有效性，以及單位的組織能力和科學決策水平等因素。 　　2.項目單位管理人員和財務人員素質。指財政支出項目部門和單位的管理人員和財務人員的文化水平、職業(yè)道德水準、專業(yè)技能、組織紀律、參與社會建設事業(yè)的積極性及愛崗敬業(yè)精神等方面的綜合因素。 　　3.支出項目的基礎管理水平。指財政支出項目部門和單

24、位按照國家政策法規(guī)規(guī)定和本單位實際情況，在事業(yè)建設和發(fā)展過程中形成和運用的維系單位正常運作及生存與發(fā)展的組織結構、管理模式、各項基礎管理制度、激勵與約束機制、信息支持系統(tǒng)、依法行政、精神文明建設等方面的建設及貫徹執(zhí)行狀況。 　　4.發(fā)展創(chuàng)新能力與戰(zhàn)略。包括制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新等方面的意識和能力。在發(fā)展戰(zhàn)略方面包括科技投入、市場開拓、項目規(guī)劃、資源配置、資本籌措及人力資源等方面的謀劃和策略。 　　5.服務硬環(huán)境與服務滿意度。指部門和單位辦公條件和主要專用設備的先進程度，以及適用性、技術水平、使用及閑置狀況、更新改造情況、技術投入水平和采用環(huán)保技術措施等情況。在推動

25、事業(yè)改革和發(fā)展中，服務的種類、速度、方便程度、服務態(tài)度和質量，以及群眾接受服務的心理滿足程度等。 　　6.綜合社會貢獻。指部門和單位對經濟增長、社會發(fā)展、環(huán)境保護等方面的綜合影響。主要包括對國民經濟及區(qū)域經濟增長的貢獻、提供就業(yè)和再就業(yè)機會、履行社會責任與義務以及信用操守情況、對財政稅收的貢獻和對環(huán)境的保護影響等等。 　?。ǘ┒ㄐ灾笜说臋嘀? 　　財政支出績效評價依據層次分析法設定不同層次指標的權重，然后采用綜合指數法根據各項指標的權數進行加權匯總得出量化的評價結果。6項定性指標的權重如表1-1所示： 表1-1 績效評價定性指標權重表 　　項目 　　定性指標 　　權重 　　比例

26、 　　1 　　支出項目預定目標規(guī)劃、執(zhí)行情況 　　20 　　20% 　　2 　　管理人員和財務人員素質 　　15 　　15% 　　3 　　基礎管理水平 　　15 　　15% 　　4 　　發(fā)展創(chuàng)新能力與戰(zhàn)略 　　17 　　17% 　　5 　　服務硬環(huán)境與服務滿意度 　　17 　　17% 　　6 　　綜合社會貢獻 　　16 　　16% 　　 　　合 計 　　100 　　100% 　　三、指標體系的運用與量化 　　就整體而言，評價指標中定量指標分值一般占整個指標體系的80%，定性指標（W）占20%。定量指標中的權重又可以細分為：共性指標

27、（A）占30%，個性指標（B）占70%。每類指標總分都為100分，根據其明細指標的得分（P i）和設定的權重（Ii）計算出得分（也可以采用平均分），再將每類指標的得分與權重的乘積加總，得出評價分數（S）。其通用公式為： 　　S=（A×30%+B×70%）×80%+W×20% 　　 　　Pi：每項指標算出的結果轉化成相應的分值。 　　Ii：根據評定對象的性質，對所選指標設定相應的權重。 　　B、W的計算方法同上。 　　 四、評價結論 　　評價結果分為優(yōu)秀、良好、中等、合格、不合格五等，根據計算結果的分值，確定評價對象最后達到的檔次。具體見表1-2所示。 　　表1-2 評價

28、結果分值表 　　項目 　　優(yōu)秀 　　良好 　　中等 　　合格 　　不合格 　　分值S 　　S≥90 　　90＞S≥80 　　80＞S≥70 　　70＞S≥60 　　60＞S 　　 第三節(jié)　財政支出績效評價的標準體系 　　 　　 一、財政支出績效評價標準的意義 　?。ㄒ唬┰u價標準是衡量財政支出績效的基本準繩 　?。ǘ┰u價標準是判斷財政支出監(jiān)管質量的客觀依據 　?。ㄈ┰u價標準是確保評價結果客觀公正的基準尺度 　　二、財政支出績效評價標準設定的基本原則 　?。ㄒ唬┛陀^公平原則 　　（二）定量與定性標準相結合的原則 　?。ㄈ┮乐笜嗽O定原則

29、 　?。ㄋ模╅_放性原則 　　 　　三、財政支出績效評價標準的基本類型 　　一般而言，財政支出績效評價標準按照可計量性分為定量標準和定性標準，但定量標準和定性標準可以根據標準的取值基礎不同，分為行業(yè)標準、計劃標準、經驗標準、歷史標準等四種類型（如圖1-8所示）。 　　 　?。ㄒ唬┬袠I(yè)標準 　　行業(yè)標準是以一定行業(yè)許多群體的相關指標數據為樣本，運用數理統(tǒng)計方法計算和制定出的該行業(yè)評價標準。 　　采用行業(yè)標準便于管理部門對各類支出項目的績效水平進行歷史的、橫向的比較分析，通過評價結果總結出一定時期內同類支出項目應達到的經濟效率或有效水平，并為加強支出管理提供科學標準。 　　行業(yè)標準

30、適用于單位支出評價和項目支出評價，或者作為標準體系的組成部分被納入到綜合評價中。在進行單位支出評價時，行業(yè)標準也只適用于那些具有相同或類似財政支出項目，并且職能目標基本一致的單位。在進行項目支出評價之前，要考察項目支出的初始目標是否一致，如果有的項目偏向經濟績效目標，而有的項目偏向于社會績效或政治績效目標，這些項目就不適宜采用同一個行業(yè)標準進行績效評價，這時可以考慮采用其他標準。 　?。ǘ┯媱潣藴? 　　計劃標準（又稱“目標”或“預算標準”），它是指以事先制定的目標、計劃、預算、定額等預定數據作為評價財政支出績效的標準。計劃標準具有以下三個特性：一是具有較強的計劃性，通常是在支出行為發(fā)生前

31、即予以確定；二是具有一定的前瞻性，往往高于某地區(qū)、部門或單位的當前支出績效水平；三是具有不確定性，隨著支出行為所處階段的不同，其計劃標準也有所不同。 　　計劃標準的作用是通過將實際完成值與預定數據進行對比，發(fā)現差異并達到評價目的。 　　計劃標準比較適用于部門和項目評價。但由于計劃標準往往受主觀因素的影響，其制定要求相應較高。如果制定得科學合理，則具有較好的激勵效果。反之，標準不是過高，就是過低。計劃標準過高，出現鞭打快牛或者完不成現象，容易挫傷積極性；計劃標準低了，又起不到激勵作用。 　?。ㄈv史標準 　　歷史標準是以本地區(qū)、本部門、本單位或同類部門、單位、項目的績效評價指標的歷史數

32、據作為樣本，運用一定的統(tǒng)計學方法計算出的各類指標的平均歷史水平。 　　由于歷史標準具有較強的客觀性和權威性，在實際操作中得到了廣泛應用。需要注意的是，運用歷史標準的基本假設是現行評價對象所處的環(huán)境與歷史標準所涉及的那段時間的環(huán)境大體一樣。如果環(huán)境發(fā)生了較大變化或者持續(xù)不穩(wěn)定，則不適宜采用歷史標準進行評價。實際運用時也要對歷史標準進行及時地修訂和完善，尤其要注意剔除價格變動、數據統(tǒng)計口徑不一致和核算方法改變所導致的不可比因素，以保證歷史標準符合客觀實際情況。 　　（四）經驗標準 　　經驗標準是根據長期的財政經濟活動發(fā)展規(guī)律和管理實踐，由在財政管理領域有豐富經驗的專家學者，在經過嚴密分析研究

33、后得出的有關指標標準或慣例。 　　經驗標準具有較強的公允性和權威性，在財政支出績效評價中具有一定的適用價值。但是在財政支出績效評價體系中，不是所有的指標都有經驗標準可供使用，經驗標準的適用范圍比較局限。 　　經驗標準適用于缺乏同業(yè)比較資料，尤其是缺乏行業(yè)標準時的績效評價。即便兩種標準同時可供使用，當行業(yè)標準不如經驗標準權威性高時，為保證評價結果得到評價對象和社會公眾的認可，應當選擇經驗標準而非行業(yè)標準。 　　 　　四、財政支出績效評價標準的取值基礎 　?。ㄒ唬┒繕藴? 　　財政支出績效評價定量指標的標準值通常是建立在國家財政主管部門根據全國行政事業(yè)單位和建設單位決算數據資料及有關統(tǒng)

34、計信息的基礎上，保留符合測算要求的財政支出數據，剔除掉不符合參與測算的數據，綜合運用統(tǒng)計學方法所測算出來的相關數值的集合。標準值測算的過程如下： 　　1.確定參照樣本庫，搜集相關數據。 　　2.劃分標準值檔次，通常劃分為：好、較好、中等、較差、差五個檔次。在實際評價工作中，一般將這五個檔次稱為優(yōu)、良、中、低、差。 　　3.確定各檔次的標準值。標準值的確定通常采用以下兩種計算方法： 　?。?）遞進平均法。遞進平均法是計算多檔次標準值的一種常用方法，它采用層層遞進的方式，分別確定不同檔次的標準值。這種方法的基本步驟是：首先，計算所有測算指標樣本數據的平均值，將其作為評價標準值的“平均值”。

35、其次，在所有樣本數據中篩選出大于“平均值”的樣本數據，計算出這些樣本數據的平均值，作為評價標準的“較好值”。再次，對樣本數據進行進一步篩選，挑選出測算指標大于“較好值”的樣本數據，計算出其平均值，作為評價標準的“好值”。同理，計算出評價標準值的“較差值”和“差值”。 　?。?）分段平均法。該法的基本步驟是：首先，對測算樣本按照實際值從大到?。▽τ谀嬷笜?，從小到大）進行排序，然后對排序的樣本，根據標準值的需要對應分為五段，例如前20%的樣本數據為第一段，后20%的樣本為第五段，最后計算出各段測算指標樣本數據的平均值，分別作為評價的“好”、“較好”、“中等”“較差”、“差”五級的標準值。

36、　　（二）定性標準 　　定性標準是定性指標進行綜合分析判斷的客觀參照，一般根據評價指標的概念與內涵，結合財政支出的目標，運用一定的評語確定財政支出績效結果。由于定性標準無法量化的自身特點決定了它在常規(guī)評價中通常不太受重視，但在績效評價中，許多指標，尤其是許多效果指標都難以量化，所以定性指標和標準在績效評價中的作用是不可或缺的。 　　對于定性標準的設置，可以從以下方面取得判斷的依據：一是專家經驗；二是問卷測試；三是橫向比較。綜合比較國內外已實施的某類財政支出績效所達到的結果，對評價項目的績效給出評語。四是一票否決。該方法通常運用在項目或單位使用的財政資金上。當某個項目或單位使用資金的行為違法

37、違規(guī)時，或認為某個項目不必要進行時，財政部門可以采用“一票否決”，直接確定該項目的績效為差。 　　定性標準的測定通常是上述方法的綜合運用，但較多的是依靠評價專家的專業(yè)判斷或問卷測試的形式進行，形成若干個從高到低的有檔次的評語。 第四節(jié)　財政支出績效評價的組織實施 　　一、財政支出績效評價的程序 　　（一）設定績效目標 　　部門（單位）編制支出預算時，應當設定績效目標，列入財政、主管部門績效評價范圍的項目，項目單位應提前做好自評工作，并在項目執(zhí)行過程中注意收集與項目實施各環(huán)節(jié)相關的信息資料。 　?。ǘ┙M建工作專組 　　確定評價目標后，應根據評價對象的具體情況，從有關部門或中介

38、機構抽調業(yè)務骨干組建評價工作組，承擔整個評價過程中的各項具體工作。 　　（三）制定評價實施方案 　　評價工作組應根據評價工作規(guī)范，擬定績效評價工作具體方案，方案中要明確評價對象、目的、內容、依據、組織分工、實施步驟和擬用評價方法、選用評價指標、各項指標的權重分值、必備評價資料以及其他相關要求等，報經評價組織領導機構批準。 　?。ㄋ模┫逻_考評通知 　　評價工作組實施績效評價工作前，評價組織機構應向被評價對象下達評價通知書，明確評價任務、目的、內容、依據、評價人員、評價時間和有關要求等。 　　（五）收集基礎數據資料 　　評價工作組在單位自評的基礎上，按照評價要求收集、核實、整理有關評價

39、的基礎數據資料，并對單位所提交數據資料的合法性、真實性、相關性、完整性、客觀性進行審查，對資料不充分的應加以補充、完善。 　　（六）實施具體評價，計算評價結果 　　評價工作組在實施具體評價過程中，應深入被評價部門單位，了解情況、征求意見，現場采取勘察、詢查、復核等方式核實評價對象提交的基礎數據資料的完整性、真實性以及數據口徑的一致性，根據實際情況對指標和標準進行必要的調整，運用適當的評價方法對評價指標進行周密計算和細致分析，并輔助以問卷調查等定性指標的分析，全面反映被評價部門（單位）項目的綜合績效情況，計算分值，得出評價結論，提出存在問題的改進意見。 　?。ㄆ撸┳珜懺u價報告 　　評價過

40、程完成后，評價工作組按要求得出評價結論，撰寫評價分析報告?？冃гu價報告應依據充分、內容完整、數據準確、分析透徹、邏輯清晰。具體內容包括：項目概述、績效評價指標體系和評價標準、為實現績效目標采取的主要措施、績效目標的實現程度、存在的問題及原因分析、評價結論及建議。 　　（八）反饋評價結果，提交評價報告 　　評價報告完成后，經評價工作組負責人簽字，評價工作組應及時將評價結果反饋評價對象，并將電子文本隨績效評價報告一并提交評價組織機構。評價組織機構對績效評價報告進行檢查驗收。 　　 　　二、財政支出績效目標的設定 　　（一）財政支出績效目標的內容 　　績效目標是被評價對象使用財政資金計劃

41、在一定期限內達到的產出和效果，是由部門預算單位在申請財政資金時設定，事先用若干可量化的特征值指標設定的項目效果計劃數，它既可以是絕對值指標，也可以是相對值指標?？冃繕耸秦斦С隹冃гu價工作的重要組成部分，也是部門預算編制的重要環(huán)節(jié)。它不僅反映了財政支出項目要達到的目標、方向以及所提供的公共服務，更是預算支出績效管理的基礎。其主要內容包括： 　　1.預期提供的公共產品和服務，包括產品和服務的數量目標、質量目標、時效目標、成本目標以及服務對象滿意度目標； 　?。?）產品或服務的數量指標，即項目規(guī)模的具體數量值； 　?。?）產品或服務的質量指標，即項目完成質量考核標準。不同項目有不同的質量考

42、核標準，部門單位在申報項目支出預算時，應提供項目質量考核標準的依據； 　?。?）時效指標，即項目實施到完成的時間； 　?。?）成本指標，即項目完成所需的成本費用，根據項目提供的產品或服務的數量和支出標準測算； 　　（5）運行指標，即項目投入使用后的運行目標或服務對象滿意度。 　　2.達到預期提供的公共產品和服務所必需的資源； 　　3.支出的預期效果，包括經濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等； 　?。?）經濟效益指標：經濟發(fā)展類項目在項目實施后預期取得的各項經濟效益指標。經濟效益目標指標的預測要有客觀、合理的依據； 　?。?）社會效益（生態(tài)效益）指標：是指項目實施的目的或對經

43、濟社會發(fā)展、環(huán)境保護等方面的影響度。社會效益指標的確定要客觀實際，不同項目有不同社會效益指標，部門單位在申報項目支出預算時，應提供所確定的社會效益指標的依據。 　　4.衡量或評估每一項目活動的相關產出、服務水平和結果的考核指標。 　　（二）財政支出績效目標的特點 　　1.指向明確。績效目標要符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與相應的財政支出范圍、方向、效果緊密相關。 　　2.具體細化?？冃繕藨攺臄盗俊①|量、成本和時效等方面進行細化，盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述。 　　3.合理可行。制定績效目標要經過科學預測和調查研究，

44、目標要符合客觀實際。具有可完成性和現實性。 　　4.結果導向?？冃繕说闹贫☉撘越Y果為導向，不能憑空想象或假設。 　　5.目標時效。績效目標的設定應有明確完成時間，并有及時的數據支持，不應出現模糊的時間概念。 　?。ㄈ┴斦С隹冃繕说纳陥蠛蛯徍? 　　1.績效目標的申報 　?。?）申報范圍。按當年績效管理要求，年度財政預算安排的一般性和經常性項目應在預算編制時填報績效目標。財政部門確定實施績效考評的專項資金和轉移支付資金項目要填報績效目標。主管部門確定實施績效考評的項目要填報績效目標。 　?。?）申報方法。預算單位應按照部門預算編制要求，在財政部門部門預算編制系統(tǒng)中填報績效目標

45、。對于預算批復后確定的考評項目，預算單位應按照相應內容填報紙質材料報主管部門，經主管部門審核蓋章后報財政部門。 　　2.績效目標的審核 　　（1）審核要求。主管部門要對預算單位申報的績效目標負責，嚴格審核相關資料，確認合格后報財政部門進行審核；財政部門應在項目初審階段對需要申報績效目標的項目進行審核，確認其績效目標填報合格后列入部門預算。對未填報績效目標或填報不合格的項目，退回主管部門并督促其修改，否則不予進入預算編制環(huán)節(jié)。 　?。?）審核標準。按照績效目標填報內容，對績效目標的審核應包括項目立項背景、項目總體預期目標、階段性目標、項目預算管理目標、實施條件及方案、實施風險及不確定性等方

46、面。 　?、倭㈨棻尘埃簯从稠椖繉嵤┑暮暧^背景及內、外部條件，通過項目可以實現本部門的相關職能，有何現實意義。包括立項依據、論證及決策過程。 　?、陧椖靠傮w預期目標：總體預期目標應針對項目特點設定，符合相關法律法規(guī)和市委、市政府相關政策方針。是反映項目實施后能夠達到、應該達到的預期目標和效益，是績效管理的核心和實施績效考評的重要依據，內容應具體、明確清晰，并可量化。 　?、垭A段性目標：階段性目標應針對項目特點設定，結合項目實際設定可衡量與量化的專業(yè)指標。是反映項目實施過程中各階段的目標。各階段目標應是循序漸進的，有內在聯系，體現項目的時效并與總體目標呼應。對一次性安排的項目如果成效顯現較

47、晚的，可以不填此項，但是任務能分解到各階段的應逐一分解。 　　④項目預算管理目標：應反映項目預算結構、編制過程、財務管理方案、支出的組織、控制情況（管理、使用的程序及監(jiān)督制約機制），包括采取哪些措施保證資金的合理配置和安全、高效使用以及如何實現最優(yōu)的成本效益方案。 　?、輰嵤l件及方案：應反映項目實施的利好條件和不利因素，有無工作基礎及基礎是否扎實，實施的難易程度，以及具體工作實施方案。 　　⑥實施風險及不確定性：應反映項目實施過程中可能遇到的條件變化，對實施效果可能造成的影響，以及應對的補救措施。項目風險是指業(yè)務本身的風險，而不是具有社會普遍性的天災及其他不可預見、不可抗的風險。 　

48、　3.申報和審核的職責分工 　　（1）預算單位。根據項目特點，按照績效目標的申報要求，合理填報項目的績效目標，并對未通過財政部門和主管部門審核的績效目標進行修改。 　?。?）主管部門。負責本部門及所屬預算單位績效目標的申報及審核工作，并對其績效目標負責。 　　（3）財政部門。負責對主管部門上報的項目績效目標進行審核，指導、監(jiān)督項目執(zhí)行及績效目標的實現。 　　 　　三、財政支出績效評價的原則 　?。ㄒ唬┙洕浴⑿市院陀行韵嘟Y合的原則 　　主要是從宏觀效益與微觀效益、近期效益與遠期效益、直接效益與間接效益等多層面的角度，通過對其經濟性、效率性、有效性的比較、評價，深入考察、分析財

49、政資金支出的行為過程和執(zhí)行結果，全面衡量財政支出的管理水平和使用效益。 　　（二）定量分析與定性分析相結合的原則 　　要綜合運用定量分析和定性分析方法，以定量分析為主，定性分析為輔，定量分析建立在支出項目的財務數據采集分析上，定性分析通過對項目支出的全面、綜合因素分析，充分反映群眾的滿意程度和相關專家的評議意見，與定量分析共同評價支出項目的效果，以更加合理、準確反映支出的實際績效。 　　（三）真實性、科學性、實用性原則 　　真實性是保證財政支出績效評價公正、客觀的基礎?？茖W性是財政支出績效評價應以項目的實際情況為主，兼顧國際、國內比較，將預算標準和實際相結合，普遍適用和個別選擇相結合，

50、根據不同資金使用單位和項目特點分類設計評價標準，以真實反映和衡量財政資金運作情況和效果。適用性是針對財政支出的特點和現狀，采取適用的評價方法，突出重點，簡單明了，合理可行，以達到監(jiān)督財政資金使用效益的目的。 　　（四）分級分類，自評與重點評價相結合的原則 　　財政支出項目繁多，涵蓋面廣，政策、技術要求高，因此必須由各級財政部門、部門（單位）根據評價對象的特點分級分類組織實施，建立以部門（單位）自我評價為基礎、財政部門實施重點評價為主、各部門分工協(xié)作的工作機制。 　　四、財政支出績效評價的方法 　　財政支出績效評價的方法，就是在具體實施財政支出評價過程中應該采用的具體工具和方法。財政

51、支出范圍的廣泛性和復雜性決定了財政支出績效評價工作方法的多樣性。因此，為了保證評價工作的順利完成，必須選擇合適的評價方法。 　　（一）目標與實施結果比較法 　　目標與實施結果比較法，是通過比較財政支出所產生的實際結果與預定的目標，分析完成目標或未完成目標的原因，從而評價績效。該方法對于部門和單位績效評價尤其重要。對于部門來講，它不僅僅是一個預算單位，而且承擔著國家在某一領域的宏觀調控和管理的職能，這些部門績效的評價往往很難用具體的投入產出方法或最低投入法進行衡量?？尚械姆椒ň褪潜容^確定進行宏觀調控要達到的目標和其實際執(zhí)行結果，分析、評價其是否完成目標。這一方法是對部門和單位進行績效評價重要

52、的基礎方法。比如，對于教育部門來說，某一年度的績效目標是將小學生的入學率提高兩個百分點，年度結束后，就可以比較其實際入學率是否提高了兩個百分點，來看是否完成了原定的績效目標。 　　目前，許多西方國家使用目標與實施結果比較法進行預算管理。各政府部門在編制部門預算時，根據國家經濟和社會發(fā)展的方針政策以及政府部門的具體工作目標提出財政資金的使用計劃，并提出年度內預期達到的各項目標（僅是使用量化目標）。在預算年度結束后，國會或財政部門可以根據各部門是否實現其預期目標對各部門的預算執(zhí)行情況進行評價審核，可以提高政府財政支出的效益，同時也可以落實各部門的責任制。 　?。ǘ┏杀尽б娣椒? 　　成本—

53、效益方法又稱投入產出法，針對財政支出確定的目標，比較支出所產生的效益及所付出的成本，通過比較分析，最小成本取得最大效益是最優(yōu)的項目。西方市場經濟國家在進行財政支出績效評價時，主要是通過對成本—效益的分析和預測比較來進行的。如果從微觀角度就財政支出對社會資源配置的影響進行績效評價，則運用“成本—效益”的方法，其判斷標準是財政支出項目的邊際社會效益是否超過其邊際社會成本；如果從宏觀角度就整體財政支出對社會資源配置的影響進行分析，就使用“機會成本”法。在這些國家的工作實踐中，一般對財政支出的直接成本和效益進行詳細計算、分析，而對其社會成本和效益則適當地計算。為使對不同財政支出項目的績效評價結果具有可

54、比性，對哪些社會成本和效益應予計算有一個可以調整的標準。 　　（三）最低費用選擇法 　　最低費用選擇法又稱最低投入法，即在無法取得有關項目的預期收益時，分析比較項目的投入，費用或成本最低即為最優(yōu)。相當部分的財政支出無法衡量其產生的預期效益，尤其是社會效益和長期效益。對這些支出可以用最低費用選擇法，即只衡量計算有形成本，評價某個項目在一定條件下是否實現成本費用最低，是否還有其他項目在取得相同或相似成果、效益的前提下，成本費用更低。 　?。ㄋ模┮蛩胤治龇? 　　因素分析法是通過列舉分析所有影響收益及成本的內外因素，綜合分析評價的方法。這種方法注重考察財政支出項目的直接費用與間接費用，將各種費

55、用因素盡量列舉出來，并同時將各種可能的直接收益與間接收益列舉出來，進行綜合分析。因素分析法是一種綜合的分析方法，需要對支出項目的成本費用和收益進行全面的分析，綜合考慮多種因素，從而得出評價結論。 　?。ㄎ澹＜以u議法 　　專家評議法是指通過邀請在某一方面具有特長的若干專家，對支出績效進行評價后，匯總分析專家意見的一種評價方法。對于大多數的定量評價指標來講，可以用準確的數字來表述，但對于許多定性指標的評價來說，需要采用其他的方法來進行評價，專家評議法是其中一種。這種方法主要是聘請有關專家，通過相關資料的收集、匯總、分析、綜合，就評價客體的某一方面進行評價、判斷。專家評議可以采用多種方法，包括

56、背靠背評議和面對面評議，或二者相結合?！氨晨勘场狈椒ň褪菂⑴c評議的專家之間不進行討論，獨立提出意見，獨立進行評價，然后匯總所有專家的意見，形成最后的評價結論。其優(yōu)點是專家之間不相互影響，能夠客觀、公正地發(fā)表意見；缺點是專家發(fā)表的意見比較分散?！懊鎸γ妗狈椒ň褪菂⑴c評議的專家在彼此交流的基礎上對評議作出評判，其優(yōu)點是參與評議的專家相互交流、集思廣益，提高判斷的可靠性；缺點是專家的判斷易受他人的影響。 　?。﹩柧碚{查法 　　問卷調查法是通過設計不同形式的調查問卷，發(fā)給一定數量的人填寫，最后匯總分析調查問卷，進行評價和判斷的方法。這種方法要求評價人員將一些需要了解的問題設計成卷面形式向被調查

57、者詢問，并要求被調查者以書面文字或符號形式作出回答的一種專家評議方法。通過問卷調查可以獲得比較客觀且有助于得出評價結論的資料。但是，問卷調查法對問卷的設計質量要求很高，同時被調查對象的選擇也會影響問卷調查結果。 　?。ㄆ撸┎閱栐冏C法 　　查問詢證法是指評議人員通過與評價客體直接或間接，以口頭、書面，正式、非正式會談等方式了解評價客體信息，從而形成判斷。通過查問詢證，得到的信息和資料往往是第一手的和最直觀的。查問詢證法也包括許多具體方法，如參加座談會，與單位領導人會談，隨機詢問或電話詢問等。這種方法在財政支出績效評價中起著重要的補充作用。 　　在財政支出績效評價過程中，還有許多方法，包括使

58、用價值評價法、實地考察法、閱讀資料法等。在進行一個單項的支出評價工作中，可能需要同時運用多種方法，共同完成一項評價工作。 　　 　　五、財政支出績效評價結果的應用 　?。ㄒ唬╊A算決算 　　將評價結果意見反饋給被評價者使之盡快改進績效水平，并逐步根據支出績效的好壞來調整和控制其預算資金。項目單位、主管部門應將項目評價結果作為編報年度部門預算的依據；財政部門應將項目評價結果作為核定部門預算的依據。 　?。ǘ╉椖抗芾? 　　根據項目評價結果進行認真分析，對于管理中存在的問題，提出改進措施，不斷提高管理水平。 　?。ㄈ┵Y金監(jiān)控 　　對于跨年度項目，財政部門依據項目評價結果提出后續(xù)資金安排或撥付的意見；在項目單位報送自評報告之前，財政部門可暫不撥付資金。 　　（四）公眾監(jiān)督 　　即可采取靈活方式或有選擇地向有關媒體公開披露，增強財政資金使用的透明度，使公眾了解有關公共項目的實際績效水平，以接受社會公眾的監(jiān)督。通過公眾輿論壓力等促進部門領導改善績效狀況。 　　（五）政府問責 　　即可將財政支出績效評價結果作為對政府有關部門問責的重要依據，并可將評價結果與政府工作人員的業(yè)績考核相聯系。 第 26 頁 共 26 頁