課堂筆記：田永訴北京科技大學案的法律思考.doc

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田永訴北京科技大學案的法律思考 1、 案情簡介。 1998年,北京市海淀區(qū)法院受理了田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案。該案的受理和最終判決在理論界引起了廣泛關注和深入探討。案件原告田永是北京科技大學應用科學學院物理化學系94級學生。1996 年 2 月參加電磁學的課程補考時，隨身攜帶寫有電磁學公式的紙條，中途去廁所，紙條掉了出來，被跟隨的監(jiān)考老師發(fā)現(xiàn)，雖然沒抓到正在抄襲的直接證據(jù)，但監(jiān)考老師還是按考場紀律，將其考卷以零分計算。北京科技大學根據(jù)該?！?68號”文件《關于嚴格考試管理的緊急通知》第3條第5項的規(guī)定,決定對田永按退學處理,并填發(fā)了學籍變動通知。但是,北京科技大學沒有直接向田永宣布處分決定和送達變更學籍通知,也未給田永辦理退學手續(xù)。田永繼續(xù)以在校大學生的身份修完了四年的本科課程,學習成績和畢業(yè)論文已經(jīng)達到高等學校畢業(yè)生水平。臨近畢業(yè)時,北京科技大學有關部門以原告田永不具有學籍為由,拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證、學位證。原告田永認為被告行為違法,侵犯了其基本權利,請求法院撤銷被告北京科技大學的決定。 一審受理案件的北京市海淀區(qū)法院判決：被告北京科技大學應向原告田永頒發(fā)大學本科畢業(yè)證書，并召集本校的學位評定委員會對原告田永的學士學位資格進行審核；與此同時，被告北京科技大學還應履行向當?shù)亟逃姓块T上報原告田永畢業(yè)派遣的有關手續(xù)的職責。二審法院駁回了被告北京科技大學的上訴，維持了一審判決。 二、本案涉及的主要問題。 1．行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，以作出裁判的一種活動。行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。根據(jù)我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”由該條可以體現(xiàn)出我國行政訴訟受案范圍事實上取決于兩個因素：一是行政主體的內(nèi)涵和外延。二是受行政主體的行為侵害的權益的性質(zhì)。根據(jù)《行政訴訟法》第11條的規(guī)定，原則上凡是行政主體的行為侵犯了相對人人身權和財產(chǎn)權的，相對人都可以向人民法院提起行政訴訟。這里的人身權和財產(chǎn)權均是在廣義上使用的，也就是說只要經(jīng)濟、社會權利包含人身權和財產(chǎn)權內(nèi)容的，就可以納入司法保護的范圍。所以真正決定我國行政訴訟受案范圍的是另一因素：行政主體的內(nèi)涵和外延。那么，北京科技大學是否具備行政訴訟的被告主體資格（即行政主體資格）就成為本案的一大焦點。 2．田永案件中，被告北京科技大學在原告田永考試作弊被抓后，對其作出了學籍開除處分的決定，但高校在之后沒有直接、及時地向原告田永宣布決定，沒有聽取其申辯，也沒有給他辦理相關手續(xù)。而行政法中的正當程序原則要求行政主體，在行政決策做出前告知相對人理由和根據(jù)；在決定中聽取權利受影響者的陳述和申辯；在送達時告知權利受影響者維權的合法途徑和方法。通過程序而作出的決定應當是在當事人參與的基礎上經(jīng)過理性對話、充分論證以及邏輯上的前后一致的結(jié)果。因此，北京科技大學開除田永是否遵守了正當程序原則是解決本案問題的爭議之一。 3．北京科技大學作出開除田永決定后，其行政行為沒有實質(zhì)性實施，田永的老師、同學都不知道田永被開除了學籍，原告一直在本校以在校學生的身份，參與正常的學習與活動。被告的相關部門每年按規(guī)定收取了田永學習期間所需交納的費用，并登記注冊了他的學習時間，發(fā)放給原告國家提供的補助款。學習期間田永的學生證曾丟失，被告相關部門不僅為他補辦了學生證，還安排他完成了畢業(yè)生的實習活動。原告通過畢業(yè)設計導師領到了被告發(fā)放的畢業(yè)論文結(jié)業(yè)款項。這些事實表明，北京科技大學在田永合格完成本科學業(yè)時不為他頒發(fā)畢業(yè)證、學位證等，是否違反行政法中的信賴保護原則，是本案爭議解決的另一關鍵所在。因為根據(jù)信賴保護原則，田永有理由相信北京科技大學并未實質(zhì)開除自己學籍，在合格完成本科生全部學業(yè)的情況下，就可以取得本科畢業(yè)證、學位證等相關證件。 三、對北京科技大學行政訴訟被告主體資格的分析。 田永案涉及的第一個問題是北京科技大學是否具有行政訴訟的被告資格。盡管當年雙方當事人并未就此提出爭議，但不解決這一問題,法院將之作為行政訴訟案件加以受理并作出裁決就會失去其最基本的法律基礎。根據(jù)《行政訴訟法》第25條的規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。由法律、法規(guī)授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。而高等學校在法律上被定性為“事業(yè)組織”,不屬于行政機關的范疇。也就是說“法律法規(guī)授權的組織”為非行政機關被推上行政訴訟的被告席提供了唯一的可能性。因此,北京科技大學是否屬于法律法規(guī)授權組織,就成為了判定其行政訴訟被告主體資格的關鍵。然而，到目前為止，仍沒有法律和有效的司法解釋明確規(guī)定高校的行政訴訟被告資格。在我國現(xiàn)有的法律規(guī)定和法制傳統(tǒng)下, 學校尚不能推定為行政訴訟的被告, 學校的相關管理職權也不能被武斷地推定為行政職權。 對此，北京海淀區(qū)法院經(jīng)審查認為:在我國目前情況下，某些事業(yè)單位、社會團體，雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權。這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系。他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。盡管《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條所指的被告是行政機關，但是為了維護管理相對人的合法權益，監(jiān)督事業(yè)單位、社會團體依法行使國家賦予的行政管理職權，將其列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法來解決它們與管理相對人之間的行政爭議，有利于化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。但這只是原則性地解釋，仍需要法律法規(guī)的支撐。根據(jù)《中華人民共和國教育法》第二十一條規(guī)定：國家實行學業(yè)證書制度。經(jīng)國家批準設立或者認可的學校及其他教育機構(gòu)按照國家規(guī)定，頒發(fā)學歷證書或者其他學業(yè)證書。第二十二條規(guī)定：國家實行學位制度，學位授予單位依法對達到一定學術水平或者專業(yè)技術水平的人員授予相應的學位，頒發(fā)學位證書?！吨腥A人民共和國學位條例》第八條規(guī)定：學士學位，由國務院授權的高等學校授予。那么，在法無明文禁止的前提下,我們基于對維護弱勢的管理相對人利益的考慮，可以當將高等學校在對學生的學籍管理、學歷證書、學位證書的頒發(fā)方面履行的職責理解為學校對學生行使國家公權力,所履行的是國家法律法規(guī)授予的權力,是行政法意義上的職責,符合《行政訴訟法》的立法精神,屬于《行政訴訟法》所調(diào)整的范疇。所以北京科技大學就可被推定為“法律法規(guī)授權組織”,也就成為行政訴訟適格的被告主體,被納入了行政訴訟制度的監(jiān)督范圍,從而開辟了對高校內(nèi)部管理行為進行司法審查的先例。 更令人欣喜的是，1999年11月24日,最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定,“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟?！彼砻?1989年頒布的行政訴訟法規(guī)定的受案范圍正在逐步擴大。高校與其成員或利用者之間的爭議可以被納入到行政訴訟之中,學校內(nèi)部管理沖突中的個體權利有了通過司法程序獲得救濟的途徑。 4、 對本案涉及的正當程序原則的分析。 正當程序原則的基本含義是行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。它包含兩條基本原則：（1）任何人不應成為自己案件的法官。（2）任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應為之提供公正的聽證或其他聽取其意見的機會，否則該處分將被司法審查確認無效。 而高校自主管理權是在我國教育體制改革過程中,政府逐步下放部門對高校的支配權而形成的。我國教育法、高教法都明確規(guī)定了高校“依法自主辦學”和“按照章程自主管理”的權利。但是,高校自主管理權的合法性,并不等于其具體管理行為的合法性?！俺绦蜩Υ谩笔歉咝ＴV訟案反映出的一個普遍問題。在高校管理活動中,高校擁有諸如內(nèi)部處分權、收費權、招生權等行政職權。高校在行使這些權力進行教育管理時,所作出的決定對學生的影響是巨大的。如不頒發(fā)畢業(yè)證和學位證、被開除學籍、勒令退學等,都會對學生的名譽及將來的就業(yè)和發(fā)展產(chǎn)生極大的影響。 在本案中，北京市海淀區(qū)法院一審判決稱：“按退學處理，涉及到被處理者的受教育權利，從充分保障當事人權益的原則出發(fā)，作出處理決定的單位應當將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達，允許被處理者本人提出申辯意見。北京科技大學沒有照此原則辦理，忽視當事人的申辯權利，這樣的行政管理行為不具有合法性?！边@里適用了“正當程序原則”，即被告在作出退學處理決定前應當允許原告提出申辯意見，在作出退學處理決定后應當直接送達給原告本人。但是，判決書沒有明確指出被告應當什么時候聽取相對人的申辯，其清晰性、準確性還有待提升。因為在退學處理決定作出并送達后，再允許當事人提出申辯已經(jīng)沒有了任何實際意義。所以，這一點是判決書上的不足與欠缺。 五、對本案體現(xiàn)的信賴保護原則的分析。 信賴保護原則是指政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。其基本含義是行政行為一經(jīng)作出，非有法定事由和經(jīng)決定程序不得隨意撤銷、廢止或改變，即行政行為具有確定力和公定力。而對相對人不利的具體行政行為生效后，行政主體可以裁量決定是否撤銷或終止。盡管退學處理決定作出后，有許多后續(xù)工作，如變更學籍登記、遷出宿舍、圖書借閱終止、補助停發(fā)等。但是，沒有履行這些手續(xù)不影響學籍開除決定的法律效力。行政主體應按照信賴保護原則的要求，不是因為法定原由和通過法定的程序，不得撤除、改變已經(jīng)發(fā)生效力的行政決定；“因為國家權益、社會權益或者其他法定理由必須撤回或者改變行政決策的，應當按照法定權限和程序進行。 在判決書中，法院認為，北京科技大學實際上從未給田永辦理過注銷學籍，遷移戶籍、檔案等手續(xù)。特別是田永丟失學生證以后，該校又在1996年9月為其補辦了學生證并注冊，這一事實應視為該校自動撤銷了之前對田永作出的按退學處理的決定。即被告對田永的退學處理決定沒有實際執(zhí)行，不發(fā)生效力，田永仍然具有學籍。 由此就引發(fā)出兩個問題：（1）處理決定沒有實質(zhì)執(zhí)行是否等于決定沒有生效（2）被告在作出處理決定后，允許原告繼續(xù)在校學習，補辦學生證等行為，其法律后果如何？對于問題（1）從行政法原理來講，一個行政決定的作出和決定的執(zhí)行是可以區(qū)分開來的；行政決定一旦作出并送達，就具有確定力、拘束力以及執(zhí)行力；行政決定是否已被執(zhí)行并不影響它本身的效力。本案中北京科技大學退學處理決定作出后，可能仍有許多后續(xù)工作，如變更學籍登記、遷出學生宿舍等，雖然學校未做這些工作，但不會影響退學處理決定的效力。對于問題（2）學校的退學處理決定一經(jīng)作出，即推定有效，未經(jīng)法定程序不得變更，學校有關部門應受其拘束，而不得作出與之相反的行為。被告在作出處理決定后，允許原告繼續(xù)學習，補辦學生證等行為，會被視為對處理決定的撤銷。原告有理由相信自己仍是學校的學生，同其他學生一樣具有學籍。 并且，法院通過法庭調(diào)查得知被告北京科技大學某些部門、部分教師均不知道田永已被開除學籍，被告的有關部門后來實質(zhì)上也未給田永辦理必要手續(xù)，但是卻在后來的幾年中給田永補辦過學生證，允許其學期注冊，收取其交納的教育費，默認、準許其以在校學生的身份繼續(xù)完成學業(yè)并參加各類活動。這些行為都與學校的退學處理決定完全相悖。雖然過去的法律理論認為行政決定得效力不因為沒有執(zhí)行而無效，北京科技大學個別部門及部分教師的行為不能直接引起自動撤銷學校決定、恢復田永學籍的法律后果，但如此多的事實累積在一起，表明被告明顯怠于行使自己的行政職權，漠視田永的合法利益；而田永之所以繼續(xù)在校讀完本科，只因為高校沒有及時行使權力，使他對學校的不作為行為產(chǎn)生了一種預期利益信賴，即只要自己認真學習，完成相應的課業(yè)，學校的處分就會無關緊要，畢業(yè)時就能如其他同學一樣獲得學歷、學位證書等。因此，田永的預期具有符合生活常情的根據(jù)，是一種合理的利益期望。 令人遺憾的是，田永案中一審判決書未能充分適用信賴保護原則進行說理。相關表述是：“被告 1996 年 9 月又為田永補辦了學生證并注冊的事實行為，應視為被告改變了其對原告所作的按退學處理的決定，恢復了原告的學籍?！狈ü賯冋J為，被告的內(nèi)部部門為田永補發(fā)學生證并注冊的行為是有瑕疵的，與被告的有權部門依照法定程序為田永補發(fā)學生證、注冊的效力有區(qū)別，因而，對它的“定性”，判決書中含糊其詞地使用了其含義在學術界有很大爭議的“事實行為”一詞。至于它為什么“應視為被告改變了其對原告所作的按退學處理的決定”，高校原來作出的行政決定的效力為何能被“事實行為”所改變，法官沒有在判決書給出確切論述。但容易推測，法官根據(jù)法律的價值理念和社會對判決結(jié)果的普遍要求，得出的結(jié)論是不保護田永的利益是不符合公平正義法則的，只有依此作出判決才能夠獲得社會的認可。在征詢對該案的意見時，它得到了很多學者的支持；也得到了法律職業(yè)群體的普遍認同和贊譽。事實上，這也許是法官最后支持了田永主要訴訟請求的決定性原因。 六、結(jié)語 因為學校未按規(guī)定給自己頒發(fā)畢業(yè)證及學位證，田永將母校北京科技大學訴上法庭。之后，高等學校開始不斷地被推上被告席,這一方面反映了社會法律意識和被管理者個體法律意識的增強,另一方面也反映了國家現(xiàn)行教育體制中相關規(guī)范的欠缺。但同時田永案也被譽為中國行政法制發(fā)展中的一個里程碑。它的意義不僅僅在于法院受理了這個案件并作出了相應的行政判決，突破了傳統(tǒng)行政法主體理論和行政訴訟受案范圍的束縛，將司法審查的陽光灑進了冰冷的大學里，為高校的管理者敲響了法治的警鐘，有利于促進高校教育機構(gòu)規(guī)范、慎重行使處分學生的行政權力，推進、加快高校對學生的行政管理的法制化進程，也為廣大學子維護自身合法權益提供了有效的救濟途徑；更重要的是，它創(chuàng)造性地將正當法律程序原則和信賴保護原則在一定程度上運用到了判決的分析之中，為之后的相關案件提供了有益的借鑒和啟發(fā)。