政府采購協(xié)議對政府采購制度影響

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1、 政府采購協(xié)議對我國政府采購制度影響 [內(nèi)容提要]政府采購制度是現(xiàn)代發(fā)達的市場經(jīng)濟國家普遍采用的一種改革公共財政支出體制的重大舉措。在我國，政府采購制度以其良好的經(jīng)濟效益和社會效益得以蓬勃發(fā)展，但由于我國《政府采購法》頒布實施不久，政府采購行為還沒有得到很好的規(guī)范和約束，在實際操作中存在著較大的隨意性和不規(guī)范性。入世對我國財政體制提出了更高的要求，本文在研究WTO《政府采購協(xié)議》基礎(chǔ)上，就如何進一步建立和完善我國政府采購制度提出一些初淺的看法。 ??? [關(guān)鍵詞]? 《政府采購協(xié)議》?? 中國?? 影響《政府采購協(xié)議》對我國政府采購制度的影響 ??? 政府采購制度是公共財

2、政體系管理中的一項重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟國家管理直接支出的一項基本手段。政府采購（Government? Procurement），也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要，在財政監(jiān)管下，以法定方式、方法和程序，利用國家財政資金和政府貸款，從國內(nèi)外市場上購買商品、工程和服務(wù)①的消費行為。 ??? 政府采購制度形成于18世紀西方自由資本主義國家，最早可以追溯到1761年美國《聯(lián)邦政府采購法》，迄今已有200多年歷史。由于這種制度以公開招標為原則，從決策到監(jiān)督體現(xiàn)了廣泛的公平性、公正性和規(guī)范性，因此被稱之為“陽光下的交易”。 ??? 一、WTO政府采購協(xié)議

3、的主要內(nèi)容 ??? WTO《政府采購協(xié)議》1994年4月經(jīng)締約方簽字通過后，于1996年1月1日正式生效。它在WTO法律體系中屬于附件四的四個“復邊貿(mào)易協(xié)議”（Plurilateral Trade Agreement ）之??? 一，僅對簽字成員方有拘束力，而不是對全體成員方有效。 ??? 《政府采購協(xié)議》由兩大部分組成，第一部分包括序言和24個條款，第二部分為《政府采購協(xié)議》的附錄②。其主要內(nèi)容可以歸納以下幾方面： ??? （一）目標和原則 ??? 《政府采購協(xié)議》的基本目標是： ??? 1、通過建立一個有效的關(guān)于政府采購的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架，實現(xiàn)世界

4、貿(mào)易的擴大和更大程度的自由化，改善并協(xié)調(diào)世界貿(mào)易現(xiàn)行的環(huán)境。 ??? 2、通過政府采購中競爭的擴大，加強透明度和客觀性，促進政府采購程序的經(jīng)濟性和高效率。 ??? 《政府采購協(xié)議》對締約方政府采購強調(diào)了以下原則： ??? 1、國民待遇原則和非歧視待遇原則。各締約方不得通過擬訂、采取或?qū)嵤┱少彽姆?、?guī)則、程序和做法來保護國內(nèi)產(chǎn)品或供應(yīng)商而歧視外國產(chǎn)品或供應(yīng)商。 ??? 2、公開性原則。各締約方有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法都應(yīng)公開。 ??? 3、對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則?？紤]到發(fā)展中國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標、國際收支狀況等，要求有關(guān)締約方應(yīng)向發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達國家

5、提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發(fā)展、財政和貿(mào)易的需求。 ??? （二）適用范圍 ??? 《政府采購協(xié)議》的適用范圍包括： ??? 1、采購主體：是“由直接或基本上受政府控制的實體或其他由政府指定的實體”，不僅包括政府機構(gòu)本身，而且包括其他實體，如政府代理機構(gòu)；不僅包括中央一級的政府實體，還包括地方政府采購實體。各締約方在加入《政府采購協(xié)議》時應(yīng)提供一份采購實體清單，列入《政府采購協(xié)議》附件。只有被列入清單的采購實體才受《政府采購協(xié)議》的約束。 ??? 2、采購對象：適用于締約方一定金額的貨物、工程（基本建設(shè)工程特許合同除外）和服務(wù)的采購。其中中央一級采購實體在貨物采購方面受協(xié)議管轄的

6、最低限價為13億特別提款權(quán)，而中央一級采購實體在服務(wù)方面、地方一級采購實體在貨物和服務(wù)方面受協(xié)議管轄的最低限價由各成員方協(xié)商確定，并列入《政府采購協(xié)議》附件③。工程采購項目，以聯(lián)合國中央物品分類第五十一章所列的建筑工程為準。但對于涉及國家安全的采購，包括武器、彈藥、戰(zhàn)略物資的采購，或與國家安全及國防密切相關(guān)的連帶采購；以及涉及到維護公共道德、公共秩序、公共安全、人民與動植物的生命或健康、知識產(chǎn)權(quán)、保護殘疾人組織、慈善機構(gòu)或勞改產(chǎn)品等方面的采購，不適用《政府采購協(xié)議》。 ??? （三）采購方式 ??? 《政府采購協(xié)議》規(guī)定比較靈活。主要有三種方式： ??? 1、公開招標采購，是指通過公告程

7、序，邀請所有感情趣的國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加招標的采購程序。 ??? 2、選擇性招標采購，是指各采購實體在與采購制度的有效實施相一致的情況下，通過公告程序，最大限度地邀請國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加投標的采購方式。 ??? 3、限制性招標采購，即《政府采購協(xié)議》第１５條規(guī)定的采取公開招標或者選擇性招標后，有下列情形發(fā)生時可不通過公告程序采取的采購方式：（1）沒有供應(yīng)商參加投標或者無格標；? （2）對于藝術(shù)作品或者因保護專利和版權(quán)、技術(shù)原因等，供應(yīng)商獨此一家，無其他替代選擇；（3）出現(xiàn)了無法預見的極為緊急的情況；（4）如更換供應(yīng)商將不能滿足要求而必須向原供應(yīng)商采購替換零備件；（5）因研究開發(fā)需要或者特定

8、合同需要而續(xù)購的產(chǎn)品和服務(wù)：（6）追加的工程采購必須由原供應(yīng)商辦理且金額未超過原主體合同金額的50%；（7）在商品市場上采購的產(chǎn)品；（8）只有短時間內(nèi)出現(xiàn)的對政府機構(gòu)及其下屬機構(gòu)極為有利的向非經(jīng)常供應(yīng)商的采購；（9）與設(shè)計比賽獲勝者簽定的采購合同。 ??? 4、談判式采購，是指一締約方在嚴格的限制條件下，在授予合同程序同投標人進行談判。這些條件包括：（1）采購方在發(fā)出招標邀請時已表達這種意圖；（2）通過評估，沒有一個投標明顯優(yōu)于其他投標；（3）談判應(yīng)主要用來堅定各個投標的優(yōu)劣；（4）在談判中采購人在不同的供應(yīng)商中實行差別待遇。 ??? （四）質(zhì)疑程序 ??? 《政府采購協(xié)議》第20條規(guī)定

9、，當一供應(yīng)商對某項采購違反《政府采購協(xié)議》的情形提出質(zhì)疑時，每一締約方應(yīng)鼓勵該供應(yīng)商通過與采購實體進行磋商來解決質(zhì)疑；有關(guān)供應(yīng)商應(yīng)在知道或應(yīng)當知道該項質(zhì)疑之日起10天內(nèi)開始質(zhì)疑程序，并通知采購實體；各項質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨立公正的審議機構(gòu)進行審理；為糾正違反《政府采購協(xié)議》的行為，確保商業(yè)機會，質(zhì)疑程序中可以采取暫時的果斷措施，在決定是否采取這種可能造成該采購過程中斷的措施時，應(yīng)考慮可能對有關(guān)利益包括公共利益產(chǎn)生的重大不利后果。同時，為維護商業(yè)和其他有關(guān)方面的利益，質(zhì)疑程序一般應(yīng)及時結(jié)束。 ??? 二、我國現(xiàn)行政府采購制度與WTO《政府采購協(xié)議》相比存在的問題 ??? 我國

10、政府十分重視政府采購立法工作，曾先后草擬了《政府采購條例（草案）》、《中央機關(guān)政府采購條例（草案）》，1994年4月依據(jù)《中華人民共和國預算法》立法原則，制定頒布了《政府采購管理暫行辦法》。同年6月又頒布了兩個配套辦法，即《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》和《政府采購招標投標管理暫行辦法》。2001年《政府采購法》正式頒布，2004年，三個部長令也頒布實施，目前，政府采購資金管理暫行辦法、政府采購市場準入辦法也正在草擬醞釀階段。 ??? 在地方立法方面，上海市于1995年制定了我國第一個政府采購試行辦法，幾經(jīng)修改，1999年4月，正式制定《上海市政府采購管理辦法》和配套措施等6個辦法。目前，全國已

11、有近30個地區(qū)制發(fā)了政府采購規(guī)章和制度，其中，深圳市在1998年制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例》是我國第一個政府采購的地方性法規(guī)。1999年5月24日，國家發(fā)行了政府令對中央和地方政府實行政府采購下達了明文規(guī)定，從而標志著我國政府采購開始走向規(guī)范化、普遍化和制度化。 ??? 《政府采購協(xié)議》雖然屬于WTO成員方選擇參加的協(xié)議，只是對簽字國有效，但隨著世界經(jīng)濟全球化和市場一體化的趨勢，以及我國進入世貿(mào)組織腳步的臨近，在不久的將來，中國開放本國的政府采購市場應(yīng)是歷史的必然。但是，在我國現(xiàn)階段政府采購工作仍屬全新領(lǐng)域，相關(guān)立法起步較晚，政策法規(guī)尚不健全，與WTO《政府采購協(xié)議》的要求相比仍存在較

12、大的差距。主要表現(xiàn)在： ??? 1、法律保障方面 ??? 我國推行政府采購制度工作起步較晚，近幾年全國各地都在陸續(xù)試點推行，但到目前為止，許多省、市、自治區(qū)雖然根據(jù)自己的實際情況，制定了相應(yīng)的辦法和措施，但我國《政府采購法》剛剛出臺，實施細則還沒有制定出來，尚未形成統(tǒng)一的政府采購體系。而各地在政府采購實際操作時存在較大的隨意性和不規(guī)范性，有些問題無法可依，無章可循，只有靠一些規(guī)范性及領(lǐng)導的支持運作，缺乏法律的保障。 ??? 2、政府采購最低限額的規(guī)定方面 ??? 《政府采購協(xié)議》規(guī)定各締約方的中央政府機構(gòu)采購合同的限額為13萬特別提款權(quán)④，而地方政府機構(gòu)和政府下屬機構(gòu)由各締約方自行規(guī)定

13、。依據(jù)國際慣例，地方政府的采購合同起始限額均高于中央政府采購合同的起始限額。我國目前尚無統(tǒng)一的采購限額規(guī)定，而各地實際操作的限額一般都較低，如上海市《2000年政府采購目錄》規(guī)定：單項采購金額超過5萬元或以一級預算單位匯兌統(tǒng)計年批量采購超過100萬元的貨物；合同金額超過100萬元的土建、安裝、裝飾、市政道路等各類工程；單項金額超過50萬元的服務(wù)。這意味著一旦我國加入WTO《政府采購協(xié)議》，上述所列超過5萬元、50萬元、100萬元的政府采購市場都將對其他締約方開放，這樣的規(guī)定對保護本國企業(yè)而言顯然是很不利的，也與國際上通常做法相。 ??? 3、政府采購機構(gòu)的確認方面 ??? 目前，各地政府采

14、購大多數(shù)由地方政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門參加組成政府采購委員會，在財政部門設(shè)立政府采購中心。這兩個機構(gòu)在實踐中既可以審查采購主體資格，又可以在供貨合同由采購單位和供應(yīng)商商定的情況下，以監(jiān)督方身份承擔見證職責。這實際上就等于承負可能出現(xiàn)的經(jīng)濟糾紛的責任，因而這兩個機構(gòu)實質(zhì)上既是政府采購組織者，又是政府采購管理者，在市場經(jīng)濟中既扮演采購員，又兼裁判員，這種身份上的雙重性，必然導致職責上的混淆。因此，這樣的組織形式在法律和行政體制方面如何定位、職責如何衡量，都是需進一步解決的問題。 ??? 4、預算管理形式方面 ??? 目前，全國各省、市的政府采購工作大多是經(jīng)地方政府批準，由財政部門組建采購中心進行日常操

15、作。采購中心一般為全額撥款的事業(yè)單位，但也有部門地區(qū)確定為自收自支的（或定額補助）事業(yè)單位，還有的地方采取在財政局相關(guān)處室基礎(chǔ)上“兩塊牌子，一套人馬”的安排，而機構(gòu)組織形式和經(jīng)費來源的不同，必然在相關(guān)程度上決定著政府采購中心在工作中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深淺，這種經(jīng)費上的自助自支方式可能使采購中心因關(guān)注自身利益而不能保持公平、公正地安排采購活動。 ??? 5、采購方式方面 ??? 我國《投標招標法》規(guī)定的招標方式包括公開招標和邀請招標，而WTO《政府采購協(xié)議》規(guī)定的招標方式包括公開招標采購、選擇性招標采購、限制性招標采購和談判式招標采購四種。從范圍上看，我國招標方式更為狹小，選

16、擇余地小，對開放后的中國市場不利。 ??? 6、質(zhì)疑程序方面 ??? 我國大部分地方立法只規(guī)定了一旦發(fā)生糾紛可以向政府采購管理辦公室投訴，但沒有規(guī)定投訴的程序，投訴的期限、質(zhì)疑受理機構(gòu)及采購過程中斷等問題也未作明確規(guī)定。 三、創(chuàng)新我國政府采購制度的基本構(gòu)想 ??? （一）、建立政府采購制度的目標原則 ??? 實行政府采購的根本目標就是要節(jié)約財政支出，實現(xiàn)貨幣價值的最大化，同時，促進資源的優(yōu)化配置。為此，政府采購制度必須遵循以下總原則： ??? 1、公開、公平、公正原則。其基本要求是：政府采購過程必須向社會公開，不得對供應(yīng)商采取歧視政策和地區(qū)封鎖，采購人與供應(yīng)人在采購過程中處于平等

17、地位，必須嚴格依照法律規(guī)定程序進行采購。 ??? 2、效益原則。政府采購的客觀效果是節(jié)省政府開支，在從事采購活動中講求經(jīng)濟和社會效益，要求政府采購應(yīng)當競爭的方式，通過競爭使財政性資金的使用效益最大化。 ??? 3、維護社會公眾利益原則。財政性資金屬公共資財，其使用必須符合社會公眾的利益。首先，財政性資金在使用方向上要把社會公眾的利益放在首位，要加大對公眾事業(yè)的投入；其次，政府在采購日常用品時應(yīng)當有利于增進公共福利，注意社會效益。 ??? 4、適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要原則。建立政府采購制度是強化財政智能、加強財政宏觀調(diào)控的需要。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，需要建立健全相應(yīng)的宏觀調(diào)控體系，財政作為

18、一種重要的財政手段也要實現(xiàn)面向市場的轉(zhuǎn)變，并不段健全和完善。而建立政府采購制度是健全規(guī)范財政支出政策的中心內(nèi)容，尤其是我國財權(quán)分散、財政智能枝解、弱化的情況下，就顯得更為迫切。 ??? 5、競爭擇優(yōu)原則。營造一個公平競爭環(huán)境，實現(xiàn)真正靠實力和信用競爭。 ??? 接受社會監(jiān)督原則。政府采購計劃、采購過程和采購結(jié)構(gòu)必須對社會公開，任何組織和個人有權(quán)對政府采購中的違法行為進行檢舉和控告。 ??? （二）、建立我國政府采購制度的基本框架 ??? 1、界定政府采購制度的適用范圍。 ??? 從采購主體看，我國政府采購制度的適用范圍應(yīng)當確定為使用政府性資金的各類行政事業(yè)單位，主要是指政府機關(guān)及全額

19、預算撥款的社會團體和黨政組織，事業(yè)單位和國有企業(yè)是否應(yīng)納入政府采購范圍，應(yīng)具體分析。事業(yè)單位的物品或服務(wù)可以分為兩類：一類是有政府組織供給的純公共品，這屬于政府采購范圍；一類并不一定都靠政府，而是在政府財政的支持下，通過授予特許權(quán)由民間組織供給，這些物品由于要對成本回收自擔風險，必然走上企業(yè)化經(jīng)營道路，依市場規(guī)律辦事，其采購行為就不應(yīng)當受政府行政控制，不應(yīng)納入政府采購范圍。國有企業(yè)也有兩類：一類是非盈利性的公共性企業(yè)，企業(yè)的發(fā)展靠國家財政支持，所提供的物品和服務(wù)是為了滿足社會公共需要，這類企業(yè)應(yīng)納入政府采購制度規(guī)范內(nèi)；一類是以盈利為目的的經(jīng)營性企業(yè)，只有依市場規(guī)律辦事，以追求盈利最大化為目標，

20、依市場信號配置資源方能健康發(fā)展，為此就必須實行政企分開，消除政府直接行政干預，因此不能納入政府采購范圍。 ??? 從采購資金的性質(zhì)看，所有用政府性資金安排并達到規(guī)定金額的采購項目，除涉及國家安全和另有規(guī)定外，均應(yīng)納入政府采購的范圍。政府采購資金包括：各級財政預算安排的資金，需要購買商品或者接受服務(wù)的單位預算外資金、自有資金和其他收入，國內(nèi)外貸款、捐贈款，各級政府規(guī)定的其他資金。 ??? 2、選擇政府采購模式 ??? 從我國的實際情況來看，推行政府采購制度，其采購模式的選擇宜采用集中和分散并以集中為主的模式。 ??? 3、明確政府采購的方式 ??? 政府采購方式可分為兩大類：招標性采購

21、與非招標性采購。從我國推行政府采購制度的角度看，應(yīng)選擇以競爭性招標采購方式為主，其他采購方式相配合。 ??? 4、設(shè)置政府采購機構(gòu) ??? （1）、在財政部下設(shè)政府采購管理機構(gòu)——政府采購管理委員會（或政府采購管理辦公室）。根據(jù)國務(wù)院1998年批準的財政部“三定”方案，明確授予財政部“擬定和執(zhí)行政府采購政策”的職責，因此，財政部作為政府采購主管部門肩負著協(xié)調(diào)管理和政策指導的重任。政府采購管理委員會主要負責是：制定、修改和監(jiān)督執(zhí)行政府采購法規(guī)、政策；下達政府采購計劃；編制和審查政府采購預算方案；批準和撥付政府采購款；分析和評估采購統(tǒng)計；協(xié)調(diào)有關(guān)部門的關(guān)系等。 ??? （2）、各級政府設(shè)置政

22、府采購事務(wù)機構(gòu)——政府采購中心。其性質(zhì)屬于非盈利性事業(yè)法人，隸屬于各級政府，接受財政部門的業(yè)務(wù)指導與監(jiān)督。其主要職責是組織各級政府交辦的大中型工程、貨物和服務(wù)的采購事務(wù)；統(tǒng)一組織管理行政事業(yè)單位能夠集中采購的貨物、工程和服務(wù)；承擔由政府采購委員會委托的被取消獨立采購資格的采購機關(guān)的其他各項采購；對被授權(quán)進行分散采購的部門或單位采購活動進行備案管理和監(jiān)督。 ??? 政府采購中心與政府采購管理機構(gòu)的關(guān)系是一級委托代理關(guān)系，也可以直接受理各個部門或單位的委托進行直接采購活動。由于受到具體采購商品（勞務(wù)）和工程技術(shù)因素的限制，該中心還可以進行二級委托，如委托專業(yè)中介機構(gòu)從事具體的采購事宜。 ???

23、 5、建立政府采購制度的配套改革 ??? （1）、改革財政專項預算資金的撥付管理制度，建立與政府采購制度相配套的財政專項預算資金管理方式。將現(xiàn)行財政支出中的一部分專門用于單位或部門的設(shè)備購置、會務(wù)、房屋修繕、車輛購置和維護等專項資金，按價值管理和實物管理相結(jié)合的辦法在總預算中單獨編制，不再搞條塊分割，而應(yīng)政府采購專業(yè)戶由政府采購中心按財政批準的政府采購計劃統(tǒng)一運作。 ??? （2）、改革現(xiàn)行總預算會計制度，使之與政府采購制度相適應(yīng)?，F(xiàn)行預算按主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位至少三個級次層層下?lián)芙?jīng)費，這不僅影響了財政部門有效貫徹政府采購制度，而且無法對采購行為（如招投標程序、方法等）

24、不夠規(guī)范進行有力的監(jiān)督，不適應(yīng)政府采購制度資金的直接支付要求。實行政府采購制度后，財政部門不再簡單地按預算撥付經(jīng)費，應(yīng)當允許按批準的預算和采購合同的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款（支出），或在總預算中將采購資金劃撥政府采購中心支出，減少資金流動環(huán)節(jié)。由于這部分支出采取直接付款形式，支出的決策也不需要層層上報，財政總會計根據(jù)支出數(shù)額直接辦理決算。 ??? （3）、改革現(xiàn)行國家金庫制度。實行政府采購制度后，國家金庫的有關(guān)辦法中應(yīng)明確允許財政辦理直接撥款的方式，建立一種單一的國庫帳戶管理方式，并制定相應(yīng)的操作辦法。 ??? 6、建立政府采購的監(jiān)督機制 ??? （1）、直接監(jiān)督：現(xiàn)行的政府采購方式

25、主要是公開招標，招標公告發(fā)布后，整個采購過程全部處于供應(yīng)商的監(jiān)督之下，供應(yīng)商為了保護自己的正當利益，自覺地進行相互監(jiān)督，對違反“三公”原則的人和事，供應(yīng)商可以向招標人提出質(zhì)疑。 ??? （2）、行政監(jiān)督：供應(yīng)商對采購過程中出現(xiàn)的問題，在對質(zhì)疑效果不滿意的情況下，可按規(guī)定向政府采購管理部門投訴。 ??? （3）、司法監(jiān)督：供應(yīng)商在受到不公平待遇時，如對政府采購管理部門的處理決定不服，可按現(xiàn)行的司法程序，向法院提請訴訟，也可向仲裁機構(gòu)申請仲裁。 ??? （4）、社會監(jiān)督：各部門或地區(qū)在采購活動中，應(yīng)經(jīng)常邀請紀檢、法院、公證和新聞機構(gòu)的代表參加開標和評標監(jiān)督。 ??? 7、建立科學的招標管理

26、辦法和程序，加強對招標代理機制的管理。招標和投標是政府采購的核心內(nèi)容?？茖W的招標管理辦法是政府采購制度完備與否的重要標志。在實踐中，由于招投標技術(shù)性強，財政部門及支出單位目前缺乏專門人才，因此，需借助招標代理機構(gòu)作中介，財政部門應(yīng)建立相應(yīng)的辦法規(guī)范中介機構(gòu)的智能和業(yè)務(wù)范圍，充分使中介機構(gòu)的獨立性、公正性得以發(fā)揮。 ??? 8、加強政府采購隊伍建設(shè)，努力提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)。政府采購制度已成為雙邊、多邊以及地區(qū)貿(mào)易談判的重要內(nèi)容。我國加入WTO以后，就必須適度開放本國政府采購市場。而政府采購是一項專業(yè)性很強的工作，采購商品物種繁多，加上我國政府采購起步較晚，政府絕大部分工作人員不熟悉現(xiàn)代采購業(yè)務(wù)和技巧，對市場上廠商的信譽和商品質(zhì)量把握不準，不善于收集、分析和運用市場信息，構(gòu)成人才資源的障礙，所以現(xiàn)在應(yīng)抓緊時機培訓政府采購專業(yè)人員