《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的比較分析

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1、《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的比較分析 （1）政府采購的定義 政府采購（GovernmentProcurement），也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要，在有關(guān)財政部門的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購的管理制度。 （2）政府采購的特點(diǎn) 政府采購具有以下特點(diǎn)。 ?資金來源的公共性； ?采購主體的特定性； ?采購活動的非商業(yè)性； ?采購對象的廣泛性； ?政策性； ?規(guī)范性； ?影響力大。 此外，財政

2、部門實行全方位的監(jiān)督，也是政府采購的一個重要特征。 （3）政府采購的目標(biāo) 政府采購的目標(biāo)主要有以下幾點(diǎn)。 ?加強(qiáng)支出管理，提高資金使用效率； ?宏觀調(diào)控手段； ?呆護(hù)民族產(chǎn)業(yè)； ?呆護(hù)環(huán)境； ?穩(wěn)定物價； ?促進(jìn)就業(yè)； ?促進(jìn)國際貿(mào)易； ?加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的管理。 此外，規(guī)范交易行為，促進(jìn)公平競爭也是政府采購的重要政策目標(biāo)之一。 （4）政府采購的原則 政府采購必須堅持下列原則。 ?公開、公平、公正和有效競爭原則，這是政府采購的核心原則； ?物有所值原則（ValueforMoney）； ?推動國內(nèi)競爭和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展原則； ?防腐倡廉原則； ?支持政府其他政策的原

3、則。 此外，國民待遇和非歧視性原則是己經(jīng)加入世界貿(mào)易組織（WTO）的《政府采購協(xié)議》成員必須遵循的兩個重要原則 5）政府采購的程序 國際經(jīng)驗表明，各項采購無論采取什么方式，也不論涉及多大金額，都要按規(guī)定的步驟進(jìn)行。一個項目的完整采購程序包括以下幾個階段。 ?確定采購需求； ?預(yù)測采購風(fēng)險； ?選擇采購方式； ?資格審查； ?執(zhí)行采購方式； ?簽訂采購合同； ?履行采購合同； ?驗收； ?結(jié)算； ?效益評估。 在以上10個階段中，前6個階段構(gòu)成合同形成階段，后4個階段構(gòu)成合同管理階段。 （6）政府采購的方式 ?按招標(biāo)范圍劃分為：公開招標(biāo)采購、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)

4、； ?按是否具備招標(biāo)性質(zhì)劃分為：招標(biāo)性采購和非招標(biāo)性采購； ?按采購規(guī)模分類劃分為：小額采購方式、批量采購方式和大額采購方式； ?按運(yùn)用的采購手段劃分為：傳統(tǒng)采購方式和現(xiàn)代化采購方式； ?按招標(biāo)所經(jīng)歷的階段劃分為：單階段招標(biāo)采購和兩階段招標(biāo)采購。 （7）政府采購的分類 ?按采購對象的不同劃分為：貨物采購、工程采購和服務(wù)采購三類。 ?按供應(yīng)商所在地域劃分為：國際性招標(biāo)采購和國內(nèi)招標(biāo)采購。 前者的適用條件是：采購實體所在國家或地區(qū)已加入國際或區(qū)域性政府采購協(xié)議，按協(xié)議規(guī)定必須采用國際性招標(biāo)采購的；采購實體所在國家或地區(qū)雖未加入國際或區(qū)域性政府采購協(xié)議，但國內(nèi)供應(yīng)商不能滿足采購需求的

5、。后者的適用條件是:采購實體所在國家或地區(qū)未加入國際或區(qū)域性政府采購協(xié)議，凡 是在本國或地區(qū)能夠組織生產(chǎn)或承建并能滿足采購需求的項目：或采購實體所在國家或地區(qū)雖已加入國際或區(qū)域性政府采購協(xié)議，但預(yù)期國外供應(yīng)商對采購項目明顯不感興趣，或國外供應(yīng)商在國內(nèi)沒有相應(yīng)的售后服務(wù)機(jī)構(gòu)的。 ?按采購手段的先進(jìn)性劃分為：傳統(tǒng)采購方式和現(xiàn)代采購方式。 傳統(tǒng)采購方式是指依靠人力完成整個采購過程的一種采購方式，如通過報刊雜志發(fā)布采購信息、采購實體和供應(yīng)商直接參與每個采購環(huán)節(jié)的具體活動等。適用于網(wǎng)絡(luò)化和電子化程度較低的國家或地區(qū)?，F(xiàn)代采購方式也稱網(wǎng)上采購或電子采購，是指主要依靠現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的成果來完成采購過程的

6、一種采購方式，一般通過因特網(wǎng)發(fā)布采購信息，網(wǎng)上報名、瀏覽、下載標(biāo)書和網(wǎng)上投標(biāo)等。適用于網(wǎng)絡(luò)化和電子化程度比較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)。 ?按招標(biāo)階段的不同劃分為：單階段招標(biāo)采購和兩階段招標(biāo)采購。 單階段招標(biāo)采購是指要求供應(yīng)商一次性提交包括技術(shù)標(biāo)和價格標(biāo)在內(nèi)的投標(biāo)文件以確定中標(biāo)供應(yīng)商的采購方式。一般招標(biāo)采購均屬單階段招標(biāo)采購。兩階段招標(biāo)采購指采購方在不可能擬定有關(guān)貨物或工程的詳細(xì)規(guī)格，或不可能確定服務(wù)特點(diǎn)的情況下，要求供應(yīng)商在第一階段提交不含價格的技術(shù)標(biāo)，在第二階段提交最終的技術(shù)標(biāo)和帶報價的投標(biāo)書的采購。其適用條件是：大型復(fù)雜或技術(shù)升級換代快的高新技術(shù)產(chǎn)品和特殊性質(zhì)的工程。 ?按政府采購的集中程度

7、劃分為：集中采購、分散采購和半集中半分散采購三種方式。 在規(guī)定限額以上或采購目錄范圍內(nèi)的采購應(yīng)采用集中采購方式。在規(guī)定限額以下或采購目錄范圍之外的采購一般由采購實體分散采購。目前各地推行的定點(diǎn)采購實際土屬于半集中半分散采購。 ?按政府采購機(jī)構(gòu)的參與程度劃分為：政府采購機(jī)構(gòu)直接組織的采購和委托招投標(biāo)機(jī)構(gòu)采購兩種方式。 前者適用于技術(shù)規(guī)范和要求相對穩(wěn)定，批量大，規(guī)模效益顯著的商品、服務(wù)和小型工程采購:后者適用于技術(shù)性能復(fù)雜且升級換代快的大型設(shè)備、專用設(shè)備和高新技術(shù)產(chǎn)品以及大型建筑工程的采購。 （8）政府采購法與招投標(biāo)法的關(guān)系 政府采購和招標(biāo)投標(biāo)在我國雖然都已經(jīng)具有各自的法律體系，但兩者在

8、總體上卻有許多相同的地方。 首先，從法律角度的界定來看它們的基本目標(biāo)一致。都是為了保護(hù)國家和社會公共利益，保護(hù)招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，規(guī)范采購程序和采購人的行為。 其次，它們最終完成的任務(wù)大體相同。即用比較通俗的解釋是，采取規(guī)范的程序，在盡最大努力節(jié)約資金的前提下，選擇理想的供應(yīng)商。 再有，它們的工作所采取的方式很相似。一般都是運(yùn)用法律規(guī)定的固定方法，按照一定的運(yùn)行模式，在有關(guān)方面的監(jiān)督和制約下，完成既定的采購任務(wù)。 但是，作為不同規(guī)范范疇的政府采購和招標(biāo)投標(biāo)，兩者是有嚴(yán)格區(qū)別的。 我國的《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循的程序，也規(guī)定了違反這些程序應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)

9、任，并規(guī)定在中華人民共和國境內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)活動都應(yīng)當(dāng)遵守該法的規(guī)定，當(dāng)然也包括政府的招標(biāo)采購行為。這就決定了《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》存在著密切的聯(lián)系。從國際上看，世界各國都很重視《政府采購法》的立法，在《政府采購法》中規(guī)定一般情況下政府采購應(yīng)當(dāng)招標(biāo)采購，并且規(guī)定招標(biāo)的具體程序，不再單獨(dú)制定《招標(biāo)投標(biāo)法》。對我國《招標(biāo)投標(biāo)法》產(chǎn)生重大影響的世界銀行招標(biāo)程序也是這樣處理的，規(guī)范世界銀行招標(biāo)行為的最高文件是《世界銀行貸款項目采購指南》，該指南規(guī)定世界銀行貸款項目采購可以采用的方法。當(dāng)然，一般情況下應(yīng)當(dāng)采用國際競爭性招標(biāo)（InternationalCompetitionBidding-ICB）進(jìn)行

10、采購，并且具體規(guī)定了招標(biāo)的程序。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》確實容易產(chǎn)生混淆。但我國采用了《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》分別立法的模式，使兩個法產(chǎn)生了較大的區(qū)別，因此，必須分清兩者的關(guān)系。 ① 規(guī)范的主體不同 《政府采購法》規(guī)范的主體是各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。政府部門用于自身消費(fèi)的采購和政府投資用于公共事業(yè)的采購都應(yīng)當(dāng)由《政府采購法》規(guī)范。具體地講，“政府部門自身消費(fèi)”是指中央政府，地方政府、政府建立的各類飼壩、機(jī)構(gòu)及服務(wù)性企業(yè)對辦公設(shè)施和物品的購買?！坝糜诠彩聵I(yè)的采購”是指由政府投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營的項目、企業(yè)等，如電站、供水、供電和通信等企業(yè)的開辦和經(jīng)營。199

11、9年財政部發(fā)布的《中華人民共和國財政 部政府采購管理暫行辦法》（財預(yù)字[1999]139號）第2條規(guī)定：“各級國家機(jī)關(guān)、實行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體（以下統(tǒng)稱采購機(jī)關(guān)）使用財政性資金辦理的政府采購，適用本辦法。本辦法另有規(guī)定的除外。前款所稱財政性資金，包括財政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金?！币虼?，《政府采購法》規(guī)范的主體主要是 政府機(jī)關(guān)，如果事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財政性資金則也應(yīng)受該法規(guī)范。 而《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范的主體則無限制，任何主體在進(jìn)行貨物、工程、服務(wù)采購時都可以采用招標(biāo)投標(biāo)的方式。依照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，“招標(biāo)人 是依照本法規(guī)定提出招標(biāo)項目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織?！币虼耍?/p>

12、凡是在我國境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動，包括政府機(jī)構(gòu)、國有企事業(yè)單位、集體企業(yè)、私人企業(yè)、外商投資企業(yè)以及其他非法人組織等，都可以成為招標(biāo)人，受《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)范。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》雖然對強(qiáng)制招標(biāo)做了規(guī)定，但應(yīng)當(dāng)認(rèn)為強(qiáng)制招標(biāo)是一種特殊的情況。除強(qiáng)制招標(biāo)的項目以外，采購行為是否采用招標(biāo)方式，由采購人自己決定。因此，所有強(qiáng)制采用招標(biāo)的建設(shè)項目管理單位和自愿采用招標(biāo)采購的其他民事組織部受《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)范；并且，《招標(biāo)投標(biāo)法》不但規(guī)范采購（招標(biāo)）主體，也規(guī)范銷售（投標(biāo)）主體，這也與《政府采購法》規(guī)范的主體不同。 ② 規(guī)范的行為不同 《政府采購法》規(guī)范的是政府采購行為，而《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范的是招標(biāo)投

13、標(biāo)行為。兩者的區(qū)別有以下幾點(diǎn)。 ?行為的性質(zhì)不同 政府采購，是指采購機(jī)關(guān)以購買、租賃、委托或雇用等方式獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。而招標(biāo)投標(biāo)，是在市場經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行大宗貨物的買賣、工程建設(shè)項目的發(fā)包與承包，以及服務(wù)項目的采購與提供時，愿意成為賣方（提供方）者提出自己的條件，采購方選擇條件最優(yōu)者成為賣方（提供方）的一種交易方式。政府采購行為是一種行政行為，在一般情況下，招標(biāo)投標(biāo)行為被視為民事行為（因為政府的招標(biāo)采購被視為一種特殊的招標(biāo)行為），政府的干預(yù)應(yīng)當(dāng)是非常有限的，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》對此有許多規(guī)定。 ?行為的范圍不同 《政府采購法》只規(guī)范國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財政性資金的采

14、購行為；而《招標(biāo)投標(biāo)法》則規(guī)范所有的招標(biāo)投標(biāo)行為，既包括政府的招標(biāo)采購行為，也包括投標(biāo)的銷售行為?！墩少彿ā芬?guī)范的采購行為，也包括采取其他的采購方式，如詢價采購、競爭性談判采購和單一來源采購等。因為招標(biāo)雖然是政府采購制度要求的最主要程序，但是，它并不是政府采購唯一的程序。事實上，哪種方式最為經(jīng)濟(jì)有效，哪種方式就應(yīng)成為政府采購的方式，但需要規(guī)范和限定，同時以法規(guī)的形式確定下來。 ?行為的運(yùn)行過程不同 招標(biāo)行為的起點(diǎn)是發(fā)出招標(biāo)公告（或者投標(biāo)邀請書），通過投標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)，授予合同標(biāo)志著中標(biāo)過程的結(jié)束。而政府采購行為從管理采購計劃開始，通過規(guī)范采購計劃的審批，合同條件的審查，采購方式的確定和

15、采購程序的操作，簽署合同，履行合同，最終到采購結(jié)果的審查。因此，政府采購制度所涉及的范圍更廣，管理的實踐更長，對政府采購管理部門的要求也就更高。 ③ 強(qiáng)調(diào)的法律責(zé)任不同 雖然《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》都涉及民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定，但兩者的側(cè)重點(diǎn)是不同的。由于《政府采購法》規(guī)范的是政府的采購行為，強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)如何管理規(guī)范政府采購行為，因而它強(qiáng)調(diào)的是行政責(zé)任:而《招標(biāo)投標(biāo)法》將招標(biāo)投標(biāo)行為視為是民事行為，因而強(qiáng)調(diào)的是民事責(zé)任。 ④ 采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不同 對招投標(biāo)而言，國家批準(zhǔn)設(shè)立的有建設(shè)、水利、公路、電力、醫(yī)藥甚至專項設(shè)備等方面的各類招投標(biāo)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)各項工程、材料及設(shè)備的采購。而政府采購僅在每一個行政區(qū)劃單位成為一個機(jī)構(gòu)，并且擔(dān)負(fù)所有政府采購項目的實施。 ⑤ 采購包含具體內(nèi)容不同 必須進(jìn)行招投標(biāo)的內(nèi)容主要包括各類工程和重要設(shè)備、材料，而政府采購明確規(guī)定把貨物、工程、服務(wù)納入自己的采購范圍。 ⑥ 組織形式有區(qū)別 招投標(biāo)組織是由業(yè)主、代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人組成的，有時甚至是兩方組織完成采購活動。而政府采購則是由政府采購機(jī)構(gòu)與其他三方共同組織采購工作。 ⑦ 結(jié)果不同 政府采購資金節(jié)余全部歸財政并充分實現(xiàn)了反腐倡廉（其中主要是對國家行政和具有事權(quán)人員的職務(wù)犯罪而言）。這些情況通常的招投標(biāo)是沒有的。