應急知識——應急預案管理

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. 應急預案管理 為了減少突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地降低突發(fā)事件造成的損失，全面提高應急管理水平，針對目前應急預案存在的可操作性不夠、職能交叉、銜接不夠等問題，建立靈活適用、方便快捷、行之有效的應急預案體系已經(jīng)成為當前安全生產(chǎn)發(fā)展的迫切需要。 一、應急預案概述 應急預案，又稱“應急計劃”或“應急救援預案”，根據(jù)《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應急預案編制導則》，應急預案是指針對可能發(fā)生的事故，為迅速、有序地開展應急行動而預先制定的行動方案。應急預案實際上是標準化的反應程序，以使應急救援活動能迅速、有序地按照計劃和最有效的步驟來進行。應急預案在辨識和評估潛在重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生的過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構(gòu)職責、人員、技術、裝備、設施、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)方面預先做出的具體安排。 (一)應急預案作用 編制應急預案是應急救援準備工作的核心內(nèi)容，是及時、有序、有效地開展應急救援工作的重要保障。編制各項應急預案對于幫助指導突發(fā)事件的應急救援行動，提高人員應急能力，幫助災后重建、恢復生產(chǎn)等具有重要的作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面： ◇制定應急預案有利于應急人員及時地做出應急響應，降低突發(fā)事件后果。 應急行動必須快速高效，不允許有任何拖延。應急預案預先明確了應急各方的職責和響應程序，在應急力量和應急資源等方面做了大量的準備，可以指導應急救援迅速、高效、有序地開展，將人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境破壞降到最低限度。此外，預先制定了預案，有利于解決突發(fā)事件發(fā)生后必須快速解決的一些應急恢復問題。 ◇應急預案是應對各種突發(fā)事件的響應基礎。 通過編制綜合應急預案，可以對那些事先無法預料的突發(fā)事件，起到基本的應急指導作用，成為保證應急救援的“底線”。在此基礎上，可以針對特定危害，編制專項應急預案和現(xiàn)場處置方案，并定期組織演練。 ◇應急預案是應急管理工作的依據(jù)之一。 應急預案是應急管理工作的依據(jù)之一，使應急準備和應急管理工作不再是無據(jù)可依、無章可循。尤其是培訓和演練，它們依賴于應急預案：培訓可以促使應急響應人員熟悉自己的責任，具備完成指定任務所需的相應技能;演練可以檢驗預案和行動程序，并評估應急人員的技能和整體協(xié)調(diào)性。 ◇制定應急預案有利于提高企業(yè)員工的風險防范意識。 應急預案的編制，實際上是辨識企業(yè)重大風險和防御決策的過程，強調(diào)各方面的共同參與。因此，預案的編制、評審以及發(fā)布和宣傳，有利于企業(yè)員工了解可能面臨的重大風險及其相應的應急措施，有利于提高他們的風險防范意識和能力。 針對各種不同的突發(fā)事件制定不同的有針對性的應急預案，不僅可以指導應急人員的日常培訓和應急演練，保證各種應急資源處于良好的備戰(zhàn)狀態(tài)，而且可以指導應急行動按計劃有序地進行，防止因行動組織不力或現(xiàn)場救援工作的混亂而延誤事故應急，從而最大限度地降低減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。 (二)應急預案編制目的 為在突發(fā)事件發(fā)生后能及時予以控制，防止突發(fā)事件蔓延，有效地組織搶險和救援，應在對初步認定的危險場所和部位進行風險分析的基礎上編制應急預案。事先對認定的危險有害因素和重大危險源可能造成的后果進行模擬分析，預測突發(fā)事件發(fā)生后的狀態(tài)、人員傷亡情況及設備破壞和損失程度，以及由于物料的泄漏可能引起的火災、爆炸和有毒有害物質(zhì)泄漏的危害程度。依據(jù)預測，提前制定應急預案，組織、培訓應急隊伍，配備應急救援資源，以便在突發(fā)事件發(fā)生后，能快速、有序、高效地按照預定方案進行救援，在最短時間內(nèi)使突發(fā)事件得到有效控制。 應急預案編制目的 采取預防措施使突發(fā)事件控制在局部，消除蔓延條件，防止突發(fā)性重大或連鎖突發(fā)事件發(fā)生; 能在突發(fā)事件發(fā)生后迅速控制和處理，盡可能減輕突發(fā)事件對人員及財產(chǎn)的影響，保障人員生命和財產(chǎn)安全。 (三)應急預案體系框架 為貫徹落實《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》(國發(fā)〔2006〕24號)、《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應急預案編制導則》等規(guī)定，企業(yè)應做好應急預案的編制工作，改善目前應急預案要素不全、針對性和可操作性不強、體系不健全和應急預案之間的銜接性不夠的問題，規(guī)范應急預案的編制工作，提高應急預案實用性，增強應急管理能力。 根據(jù)《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應急預案編制導則》，應急預案可分為綜合應急預案、專項應急預案和現(xiàn)場處置方案，如圖1所示。 1.綜合應急預案 綜合應急預案是從總體上闡述處理突發(fā)事件的應急方針、政策，應急組織結(jié)構(gòu)及相關應急職責，應急行動、措施和保障等基本要求和程序，是應對各類突發(fā)事件的綜合性文件。 綜合應急預案可以作為應急救援工作的基礎和“底線”，對那些沒有預料的緊急情況也能起到一般的應急指導作用。 2.專項應急預案 專項應急預案是針對具體的突發(fā)事件類別、危險源和應急保障而制定的計劃或方案，是綜合應急預案的組成部分，應按照綜合應急預案的程序和要求組織制定，并作為綜合應急預案的附件。 專項應急預案用以指導企業(yè)針對不同類別的事故或風險制定相應的預防、處置和救援措施。企業(yè)應在分析總結(jié)企業(yè)自身特點以及面臨的主要風險和事故類型的基礎上合理確定所需編制的專項應急預案的數(shù)量和內(nèi)容。 3.現(xiàn)場處置方案 現(xiàn)場處置方案是針對具體的裝置、場所或設施、崗位所制定的應急處置措施，是應急預案體系的重要組成部分。 現(xiàn)場處置方案主要用以指導企業(yè)針對具體的事故、風險、裝置、場所或設施明確具體的、詳細的應急處置措施。 現(xiàn)場處置方案的核心是發(fā)生突發(fā)事件時，現(xiàn)場人員能夠按照應急處置程序采取有效處置措施，開展自救和互救工作，以控制、延緩事件的發(fā)展，為后續(xù)處置工作贏得先機和主動，提高整體應急處置工作的質(zhì)量和效果?，F(xiàn)場處置方案應具體、簡單、針對性強，應根據(jù)風險評估及危險性控制措施逐一編制，做到事故相關人員應知應會，熟練掌握，并通過應急演練，做到迅速反應、正確處置。為使現(xiàn)場處置方案發(fā)揮現(xiàn)場的指導性，可把現(xiàn)場處置方案進行可視化設計。 綜合應急預案從整體上把握，專項應急預案和現(xiàn)場處置方案是針對各級各類可能發(fā)生的突發(fā)事件和所有危險源而制定的，須明確事前、事發(fā)、事中、事后的各個過程中相關部門和有關人員的職責。 由于綜合應急預案是綜述性文件，因此需要要素全面，而專項應急預案和現(xiàn)場處置方案要素重點在于制定具體救援措施，對于單位概況等基本要素不做強制要求。 二、應急預案編制 (一)應急預案編制要求 企業(yè)所編制的應急預案應能滿足相關法律法規(guī)要求，且具有如下特征： 1.針對性 應急預案應結(jié)合風險分析的結(jié)果，針對重大危險源、各類可能發(fā)生的突發(fā)事件、關鍵的崗位和地點、薄弱環(huán)節(jié)等進行編制，確保其有效性。 2.科學性 編制應急預案必須以科學的態(tài)度，在全面調(diào)查研究的基礎上，在專家的指導下，開展科學分析和論證，制定出決策程序、處置方案，使應急預案具有科學性。 3.可操作性 應急預案應具有可操作性或?qū)嵱眯?。即突發(fā)事件發(fā)生時，有關應急組織、人員可以按照應急預案的規(guī)定迅速、有序、有效地開展應急救援行動，降低事故損失。 4.合法合規(guī)性 應急預案中的內(nèi)容應符合國家相關法律、法規(guī)、標準和規(guī)范的要求，應急預案的編制工作必須遵守相關法律法規(guī)的規(guī)定。 5.權(quán)威性 應急救援工作是一項緊急狀態(tài)下的應急性工作，所制定的應急預案應明確救援工作的管理體系，救援行動的組織指揮權(quán)限和各級救援組織的職責和任務等一系列的行政性管理規(guī)定，保證救援工作的統(tǒng)一指揮。應急預案還應經(jīng)本單位負責人批準后才能實施，保證預案具有一定的權(quán)威性。 6.相互協(xié)調(diào)一致、相互兼容 應急預案應與上級部門應急預案、當?shù)卣畱鳖A案、下級單位應急預案等相互銜接，確保出現(xiàn)緊急情況時能夠及時啟動各方應急預案，有效控制事故的蔓延和擴大。 (二)編制步驟 1.編制準備 編制應急預案應做好以下準備工作： 2.編制程序 應急預案編制程序主要包括：成立預案編制小組、收集相關資料、危險源辨識與風險分析、應急能力評估、應急預案編制，如圖2所示。 圖2 應急預案編制程序 (1)成立預案編制小組 成立以企業(yè)主要負責人為組長的應急預案編制小組，明確編制任務、職責分工，制定工作計劃。應急預案編制小組應由各方面的專業(yè)人員或?qū)＜医M成，包括預案制定和實施過程中所涉及或受影響的部門負責人及具體執(zhí)筆人員。必要時，編制小組也可以邀請當?shù)卣嚓P部門代表作為成員。 (2)收集相關資料 收集應急預案編制所需的各種資料是一項非常重要的基礎工作。掌握相關資料的多少、資料內(nèi)容的詳細程度和資料的可靠性將直接關系到應急預案編制工作是否能夠順利進行，以及能否編制出質(zhì)量較高的應急預案。 編制應急預案時需要收集的資料包括： 適用的法律、法規(guī)、標準和規(guī)范; 本企業(yè)事故資料及事故案例分析; 本企業(yè)區(qū)域布局，主要裝置、設備、設施布置，本企業(yè)區(qū)域主要建(構(gòu))筑物布置等; 本企業(yè)事故隱患排查資料、危險點、控制措施、風險評估資料、主要危險源理化性質(zhì)及危險特性及應急組織機構(gòu)、應急資源、培訓和演練計劃等; 周邊情況及地理、地質(zhì)、水文、環(huán)境、自然災害、氣象資料; 突發(fā)事件應急所需的各種資源情況; 政府的相關應急預案; 上級或下級應急預案; 其他相關資料。 (3)危險源辨識與風險分析 危險源辨識與風險分析是編制應急預案的關鍵，所有應急預案都建立在風險評價基礎之上。在危險因素分析、危險源辨識及事故隱患排查、治理的基礎上，確定本企業(yè)的危險源、可能發(fā)生突發(fā)事件的類型和后果，進行風險分析，并指出可能產(chǎn)生的次生、衍生突發(fā)事件及后果，得出分析結(jié)果并形成分析報告，分析結(jié)果將作為應急預案的編制依據(jù)。 (4)應急能力評估 應急能力評估就是依據(jù)風險分析的結(jié)果，對應急資源準備狀況的充分性和從事應急救援活動所具備的能力評估，以明確應急救援的需求和不足，為應急預案的編制奠定基礎。針對可能發(fā)生的突發(fā)事件及搶險的需要，實事求是地評估應急裝備、應急隊伍等應急能力。 應急能力一般包括以下幾個方面： (5)應急預案編制 在以上工作的基礎上，針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，按照有關規(guī)定和要求，在充分借鑒國內(nèi)外同行業(yè)應急工作經(jīng)驗的基礎上，編制本企業(yè)的應急預案。應急預案編制中應遵循“5W1H”原則，即What、When、Why、Who、Where和How，即明確在事故發(fā)生前、事故過程中以及事故發(fā)生后，誰負責做什么，何時做，怎么做，以及相應的策略和資源準備等。 應急預案編制過程中，除了要分階段對編制進度、質(zhì)量進行檢查控制，還應注重編制人員的參與和培訓，充分發(fā)揮他們各自的專業(yè)優(yōu)勢，使他們掌握危險分析和應急能力評估結(jié)果，明確應急預案的框架、應急過程行動重點以及應急銜接、聯(lián)系要點等。同時，應急預案應充分考慮和利用社會應急資源，與地方政府預案、相關部門的應急預案相互銜接。 編制應急預案時，應： 首先進行框架設計，對整個預案體系進行分類; 預案編制人員根據(jù)預案框架進行分工，然后分別依據(jù)框架設計要求進行編制; 預案匯總階段時，首先把編寫整理出的各部分內(nèi)容集合成為一個統(tǒng)一有機的預案體系，其次是檢查評估預案間互相交叉、重復和遺漏、失誤等。 (三)應急預案編制要素 應急預案的編制內(nèi)容可參照《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應急預案編制導則》的有關要求，并結(jié)合企業(yè)的實際情況進行適當調(diào)整。 1.綜合應急預案編制要素 綜合應急預案編制要素如表1所示。 2.專項應急預案編制要素 專項應急預案編制要素如表2所示。 3.現(xiàn)場處置方案編制要素 現(xiàn)場處置方案編制要素包括： 事故特征 應急組織與職責 應急處置 注意事項 (四)應急預案編制注意事項 三、應急預案管理 (一)應急預案評審 《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第17號)明確指出應急預案編制完成后，應進行評審或者論證。企業(yè)應依據(jù)《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案評審指南(試行)》中的評審方法、評審程序和評審要點，由本企業(yè)主要負責人組織有關部門和人員進行應急預案評審。外部評審由上級主管部門或地方政府負責組織審查。評審后，按規(guī)定報有關部門備案，并經(jīng)主要負責人簽署發(fā)布。 1.評審方法 應急預案評審分為形式評審和要素評審，評審可采取符合、基本符合、不符合三種方式簡單判定。對于基本符合和不符合的項目，應提出指導性意見或建議。 (1)形式評審 依據(jù)有關規(guī)定和要求，對應急預案的層次結(jié)構(gòu)、內(nèi)容格式、語言文字和制定過程等內(nèi)容進行審查。形式評審的重點是應急預案的規(guī)范性和可讀性。 (2)要素評審 依據(jù)有關規(guī)定和標準，從符合性、適用性、針對性、完整性、科學性、規(guī)范性和銜接性等方面對應急預案進行評審。要素評審包括關鍵要素和一般要素。為細化評審，可采用列表方式分別對應急預案的要素進行評審。評審應急預案時，將應急預案的要素內(nèi)容與表中的評審內(nèi)容及要求進行對應分析，判斷是否符合表中要求，發(fā)現(xiàn)存在問題及不足。 2.評審程序 應急預案編制完成后，應在廣泛征求意見的基礎上，采取會議評審的方式進行審查。會議審查應由企業(yè)組織，會議審查規(guī)模和參加人員根據(jù)應急預案涉及范圍和重要程度確定。 (1)評審準備 應急預案評審應做好以下準備工作： (2)會議評審 會議評審可按照以下程序進行： (3)意見處理 評審組組長負責對各位評審人員的意見進行歸納，綜合提出應急預案評審的結(jié)論性意見。應按照評審意見，對應急預案存在的問題以及不合格項進行分析研究，對應急預案進行修訂或完善。反饋意見要求重新審查的，應按照要求重新組織審查。 3.評審要點 應急預案評審應包括以下內(nèi)容： (二)應急預案備案 依據(jù)《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》，對已報批準的應急預案進行備案。中央管理的總公司(總廠、集團公司、上市公司)的綜合應急預案和專項應急預案，報國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門、國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和國務院有關主管部門備案;其所屬單位的應急預案分別抄送所在地的省、自治區(qū)、直轄市或者設區(qū)的市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和有關主管部門備案。 申請應急預案備案，應當提交以下材料： 應急預案備案申請表; 應急預案評審意見; 應急預案文本; 應急預案電子文檔。 受理備案登記的部門應當對應急預案進行形式審查，經(jīng)審查符合要求的，予以備案并出具應急預案備案登記表;不符合要求的，不予備案并說明理由。 (三)應急預案宣傳與培訓 應急預案宣傳和培訓工作是保證應急預案貫徹實施的重要手段，提高事故防范能力的重要途徑。通過應急預案培訓，使相關職能部門及其人員提高危機意識和責任意識，明確應急工作程序，提高應急處置和協(xié)調(diào)能力。 培訓的主要內(nèi)容應當包括： 應對負責應急管理工作的人員以及專職或兼職應急救援人員進行相應知識和專業(yè)技能培訓。同時，還應加強對安全生產(chǎn)關鍵責任崗位的員工的應急培訓，使其掌握生產(chǎn)安全突發(fā)事件的緊急處置方法，增強自救互救和第一時間處置突發(fā)事件的能力。在此基礎上，確保所有從業(yè)人員具備基本的應急技能，熟悉企業(yè)應急預案，掌握本崗位事故防范與處置措施和應急處置程序，提高應急水平。 (四)應急演練 應急演練是應急準備的一個重要環(huán)節(jié)。應急演練是指來自多個機構(gòu)、組織或群體的人員對假設事件，執(zhí)行實際緊急事件發(fā)生時各自職責和任務的排練活動。 (五)應急預案修訂與更新 應急預案必須與企業(yè)規(guī)模、機構(gòu)設置、人員安排、危險等級、管理效率及應急資源等狀況相一致。隨著時間推移，應急預案中包含的信息，可能會發(fā)生變化。因此，為了不斷完善和改進應急預案，并保持應急預案的時效性，企業(yè)應根據(jù)實際情況，及時對應急預案進行更新和定期對應急預案進行和修訂。 如存在下述情況應對應急預案進行定期和不定期的修改或修訂： 應急預案修訂與更新是一項經(jīng)常性工作，通過對應急預案更新與修訂，可以保證應急預案的持續(xù)適應性。應急預案修訂前，企業(yè)應組織對應急預案進行評估，以確定應急預案是否需要進行修訂和哪些內(nèi)容需要修訂。更新的應急預案內(nèi)容應通過有關負責人認可，并及時通告相關部門和人員。修訂的預案應經(jīng)過相應的審批程序，并及時發(fā)布和備案。 .