農(nóng)業(yè)科技與三農(nóng)政策講稿.doc

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緒 論 農(nóng)業(yè)科技與“三農(nóng)”政策的理論基礎 農(nóng)業(yè)科技與“三農(nóng)”政策理論建立于公共政策學理論與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學理論基礎之上。只有了解了公共政策的基本理論與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學的基本理論才能更好的理解農(nóng)業(yè)科技與“三農(nóng)”政策。 第一節(jié) 公共政策基本理論 一、政策的含義、本質(zhì)與基本功能 ⑴政策的含義 政策是國家機關、政黨及其它政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，是一系列謀略、法令、措施、辦法等的總稱。它包括行為措施與行為準則兩方面。其主體是個人、家庭、企業(yè)、社會團體和政府機構(gòu)。因此，一項具體政策的制定、執(zhí)行和檢查修正過程都是個人、家庭、企業(yè)、社會團體和政府機構(gòu)相互作用的結(jié)果，但是政府行為在其中占據(jù)主導地位。 政策的制定建立在一定的信念、價值觀和目標的基礎之上，因此，要了解政策一定要清楚政策制定者的信念、價值觀與其所要實現(xiàn)的目標。政策的構(gòu)成包括政策背景、政策目標和政策措施。所謂政策背景是政策作用者的狀況以及經(jīng)濟社會環(huán)境狀況。也是指政策制定的依據(jù)。所謂政策目標是指政策發(fā)揮作用以后所達到的理想狀態(tài)。而政策措施則是指政府所采取的如何把其認為不合理的現(xiàn)狀改變成理想狀況的一系列措施。分析任何一項政策都必須從這三方面入手。 ⑵政策的本質(zhì) 政策的制定、執(zhí)行及其結(jié)果都是為了解決政策問題、調(diào)整社會利益關系。政策的本質(zhì)集中體現(xiàn)在三個方面:第一，政策集中反映和體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的意志和愿望。這是政策制定者信念與價值觀的反映。在階級社會，政策是統(tǒng)治集團實現(xiàn)本階級利益的工具。封建國家制定的政策必然是為地主階級的利益服務的，資本主義國家制定的政策是為資產(chǎn)階級的利益服務的，而社會主義國家制定的政策則是為人民服務的。所以說，階級社會的政策從來都是為統(tǒng)治階級服務的，政策具有鮮明的階級屬性。第二，政策是執(zhí)政黨、國家或政府進行政治控制或階級統(tǒng)治的工具或手段，服務于社會經(jīng)濟的發(fā)展和文化的進步。政策作為分配或調(diào)整各種利益關系的工具和手段，是各種利益關系的調(diào)節(jié)器。同時，政策作為國家及政府行為，既可以推動社會經(jīng)濟發(fā)展也可以阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展。 （3）政策的基本功能 所謂政策的基本功能，簡單說就是政策所能發(fā)揮的功效和作用，它通過政策的地位、結(jié)構(gòu)和作用表現(xiàn)出來。 政策的基本功能包括:導向功能、控制功能、協(xié)調(diào)功能和象征功能。 所謂政策的導向功能是指政策引導人們的行為或事物的發(fā)展朝向政策制定者所期望的方向發(fā)展。政策導向功能所包含的一項重要內(nèi)容是規(guī)定目標、確定方向。政策導向功能的另一項重要內(nèi)容是教育指導、統(tǒng)一認識、協(xié)調(diào)行動、因勢利導。如“讓一部分人先富起來，最終實現(xiàn)共同富?！钡恼?。 政策的控制功能是指政策對社會中人們的行為或事物的發(fā)展起到制約或促進作用。它是政策制定者通過對政策所希望發(fā)生事情的鼓勵，對不希望發(fā)生事情的懲罰體現(xiàn)出來的。但是，要特別注意對“度”的把握。如“計劃生育”政策。 政策的協(xié)調(diào)功能。在國家的管理活動中，各個組成部分之間的關系需要協(xié)調(diào)，以保證國家社會生活的和諧。顯然，這些性質(zhì)各異，錯綜復雜的關系是不能靠長官意志或個人權(quán)威來協(xié)調(diào)的，而必須依靠政策協(xié)調(diào)。如中國共產(chǎn)黨與民主黨派“長期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”的政策。 最后是象征功能。 二、政策的分類 按照不同標準和依據(jù)，人們可以對政策進行如下劃分： 首先，可以把政策劃分為元政策、總政策、基本政策和具體政策。 元政策是用以指導和規(guī)范政府政策行為的一套理念和方法的總稱，它是政策的政策。元政策的基本功能是指導人們正確地制定、執(zhí)行、評估、分析公共政策。它主要研究公共政策的指導思想、價值標準、行為準則、程序步驟、方式方法等。在我國也是指經(jīng)過實踐檢驗的指導我國社會經(jīng)濟發(fā)展的各種理論如毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發(fā)展觀。 總政策是一個國家或地區(qū)帶有全局性、根本性、決定社會發(fā)展基本方向的政策。如社會主義初級階段的基本路線就是總政策。 基本政策是僅次于總政策而在社會生活的各個領域、部門或方面起主導作用的實質(zhì)性政策。它通常是對關系國家全局利益的某一領域、某一方面的工作所規(guī)定的主要目標和任務。改革開放政策就是我國的一項基本國策。 具體政策是實現(xiàn)基本國策的手段，或者說是基本政策的具體規(guī)定。它是為落實基本政策而制定的具體實施細則。如我國實施積極的財政政策以應對全球性經(jīng)濟危機對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響。 其次，政策還可以分為分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策。 第三，政策還可以分為經(jīng)濟政策、政治政策、社會政策和文化政策。 三、政策科學的誕生 政策科學(policy science) 是人類為達到理想結(jié)果，運用知識和創(chuàng)造力，優(yōu)化政策制定系統(tǒng)以制定出更好政策的—門學問。其主要部分稱為政策分析，是指對政策的調(diào)研、制訂、分析、篩選、實施和評價的全過程進行研究的方法。政策分析的核心問題是對備選政策的效果、本質(zhì)及其產(chǎn)生原因進行分析。它是在運籌學和系統(tǒng)分析的基礎上發(fā)展起來的。運籌學和系統(tǒng)分析側(cè)重于對系統(tǒng)進行定量分析，政策分析則側(cè)重于對問題的性質(zhì)進行分析，從而發(fā)現(xiàn)新的政策方案和解決途徑。最早提出“政策科學”概念的是美國學者拉斯韋爾（H．Lesswell）。1951年美國著名政治學家拉斯韋爾與勒恩（D．Lerner）合著的《政策科學：近來在范疇與方法上的發(fā)展》一書的出版標志著政策科學的誕生。萊斯韋爾也因此成為政策分析的奠基人。 《政策科學》一書出版后，并未引起應有的重視。直到60年代末，由于各種復雜的社會問題不斷出現(xiàn)，暴露出系統(tǒng)分析方法的局限性，政策分析才開始受到重視。1969年萊斯韋爾組織領導了世界上第一個政策科學研究小組。60年代末到70年代初美國蘭德公司的J.德熱主編了一套政策科學叢書，有人稱之為政策科學三部曲，即《重新審查公共政策的制訂過程》(1968)、《政策科學探索》(1971)、《關于政策科學的設想》(1971)。70年代初美國社會學家奎德主編的《政策科學》雜志正式創(chuàng)刊。政策科學的奠基人萊斯韋爾也發(fā)表新著《二十年之后》，對政策分析作了深入的探討。1980年美國社會學家S.尼格爾主編的《政策研究手冊》一書正式出版，1983年尼格爾主編的《政策科學百科全書》正式出版，標志著政策分析這一學科已漸趨成熟。80年代以來美國蘭德公司正式培養(yǎng)政策分析博士研究生，社會上開始出現(xiàn)政策分析家。1985年美國設立萊斯韋爾獎，授予對政策分析作出重要貢獻的學者?，F(xiàn)在國際上已公開出版了 5種政策分析方面的雜志，即《政策分析》、《政策科學》、《公共政策》、《公共利益》、《政策研究雜志》。這些政策分析方面雜志的面世推動了政策科學的發(fā)展。 四、市場經(jīng)濟體制下政策形成的邏輯起點 各國經(jīng)濟發(fā)展表明，市場經(jīng)濟特別是現(xiàn)代市場經(jīng)濟是經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，正是市場這只“看不見的手”為資源的優(yōu)化配置提供了平臺，為經(jīng)濟現(xiàn)代化奠定了基礎。然而，市場經(jīng)濟也有其不可克服的缺陷，即市場失靈。所謂市場失靈即是指市場經(jīng)濟的自發(fā)調(diào)節(jié)存在著固有的缺陷或局限性，對經(jīng)濟活動特別是宏觀經(jīng)濟活動無法實施有效調(diào)節(jié)以促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，更不能調(diào)節(jié)社會發(fā)展。市場失靈主要表現(xiàn)在以下幾方面。第一，市場經(jīng)濟不能解決社會問題。市場經(jīng)濟追求生產(chǎn)效率，追求資源優(yōu)化配置，而解決社會問題的原則是公平，因此，僅僅通過發(fā)展市場經(jīng)濟不能解決公平問題或社會問題，只會造成貧富兩級分化嚴重，社會公正嚴重損害，社會矛盾嚴重激化。第二，市場經(jīng)濟無法承擔公共職能。公共職能由國防、教育、基礎設施、環(huán)境保護等公共產(chǎn)品提供，這些公共產(chǎn)品具有“外部性”特征，是為全體人民服務的，作為追求利潤的私人企業(yè)是不愿意涉足這些領域的，同時，有些也是它們無力提供的。因此，社會公共職能只能由政府發(fā)揮經(jīng)濟和行政功能來承擔這一責任。第三，市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用具有一定的盲目性。由于市場經(jīng)濟的運行機制是自發(fā)進行的，在運行過程中難免存在盲目性，偏離經(jīng)濟正常運行軌道，帶來經(jīng)濟社會發(fā)展的不穩(wěn)定。為了彌補市場調(diào)節(jié)的不足，各國政府都會制定相應政策對經(jīng)濟活動進行干預。因此，制定政策以彌補市場失靈或可能出現(xiàn)的失靈就成為市場經(jīng)濟條件下政策形成的邏輯起點。 五、政策問題及其結(jié)構(gòu)類型 ⒈政策問題含義 所謂政策問題是指當公共權(quán)力主體意識到公共問題已經(jīng)妨礙社會發(fā)展，并已體會到公眾的公意性訴求并需要政府通過公共活動加以干預和實現(xiàn)的社會問題。公共問題并不都成為政策問題，其原因是任何一個公共管理機構(gòu)在處理公共問題時都要與一定社會發(fā)展階段提供的條件相適應，因為政策問題的解決與公共機構(gòu)所擁有的資源、手段以及所具備的能力有關。當條件不具備的時候，即公共機構(gòu)所需資源缺乏、相應能力不具備的時候，公共問題就不會上升到政策問題。譬如增加農(nóng)民收入問題，當我國還沒有從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變到工業(yè)化中期階段的時候，工業(yè)發(fā)展需要從農(nóng)業(yè)中積累資金，社會發(fā)展處于農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的階段，增加農(nóng)民收入問題就不可能成為政策問題。而當我國已經(jīng)處于工業(yè)化的中期階段的時候，工業(yè)發(fā)展不僅不需要從農(nóng)業(yè)中積累資金，相反，國家財政收入大幅度增長國家已經(jīng)有能力反哺農(nóng)業(yè)，這時制定通過國家財政扶持農(nóng)業(yè)增加農(nóng)民收入政策的條件就具備了，農(nóng)民收入增長速度持續(xù)低下就可以成為一個嚴重的政策問題而被列入政策議程。因此，認定政策問題的關鍵是公共機構(gòu)是否擁有實施政策所需要的資源、所具備的手段及能力。 ⒉政策問題的結(jié)構(gòu)類型 政策問題是由一定的結(jié)構(gòu)要素構(gòu)成的。其結(jié)構(gòu)要素由政策問題的情境、決策者的數(shù)量、備選方案的數(shù)量、后果的風險性、概率的可計算性以及對政策目標的共識性等要素構(gòu)成。政策問題按其構(gòu)成要素的復雜程度形成了不同的政策問題結(jié)構(gòu)類型。其類型包括結(jié)構(gòu)優(yōu)良的政策問題、結(jié)構(gòu)適度的政策問題和結(jié)構(gòu)不良的政策問題。 結(jié)構(gòu)優(yōu)良的政策問題是指問題構(gòu)成要素比較單一，比較容易解決的政策問題。其特點是只有一個或幾個政策的決策者，數(shù)量很少的備選方案，政策制定者具有共同的價值取向，政策實施不會存在多大的風險，對政策執(zhí)行的結(jié)果可以進行事先的預測與計量，政策問題容易解決。譬如，包產(chǎn)到戶政策問題，由于政策制定者有共同的價值取向，政策實施沒有太大的風險，政策結(jié)果容易預計，能夠得到農(nóng)民群眾的衷心擁護，因而屬于結(jié)構(gòu)優(yōu)良的政策問題。 結(jié)構(gòu)適度政策問題是指一位或數(shù)位決策者在相對有限的備選方案中選擇。其特點是政策的制定者只有一個或少數(shù)幾個人，政策備選方案有限，政策決策者也具有共同的價值取向，但政策后果帶有不確定性，政策實施的結(jié)果也難以精確計算。因此，對構(gòu)建這類政策問題，其典型的解決范例是政策模擬。通過政策模擬可以準確了解合適的政策方案。目前政策模擬已經(jīng)在經(jīng)濟、環(huán)境和企業(yè)管理等領域得到了眾多的應用，受到到政策研究者的高度重視。 結(jié)構(gòu)不良政策問題的特點是涉及的決策者較多，提出的政策備選方案也較多，政策決策者之間存在價值取向上的沖突，政策結(jié)果難以計量，不確定性大。對這類政策問題來說，其典型案例具有不可傳遞性，在待選的政策問題中，沒有哪一個較其他的政策問題更可取，人們很難提出滿意的政策問題。 第二節(jié) 全面建設小康社會是新“三農(nóng)”政策創(chuàng)新的時代背景 第三節(jié) 以科學發(fā)展觀引領“三農(nóng)”政策創(chuàng)新 （新三農(nóng)政策的背景是全面建設小康社會，在全面建設掀開社會階段，工業(yè)化基本實現(xiàn)，綜合國力顯著增強，國內(nèi)市場總體規(guī)模位居世界前列。但是，城鄉(xiāng)收入差距拉大也是一個特色。農(nóng)民最大的愿望是增加收入。） 二00三年十月，黨的十六屆三中全會指出：“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。”這次全會首次提出科學發(fā)展觀的基本內(nèi)容。二00四年九月，黨的十六屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定把樹立和落實科學發(fā)展觀作為提高黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。二00五年10月,黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》強調(diào),要堅定不移地以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局,堅持以人為本,轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念﹑創(chuàng)新發(fā)展模式﹑提高發(fā)展質(zhì)量,把經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。二00六年三月，全國人大十屆四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》指出，“十一五”時期促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展好社會全面進步，關鍵是要樹立好全面落實科學發(fā)展觀。黨的十七大報告更進一步指出：“科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧?！倍?0七年一月二十九日，《中共中央國務院關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》指出：“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是社會主義新農(nóng)村建設的首要任務，是以科學發(fā)展觀統(tǒng)領農(nóng)村工作的必然要求?！倍?0八年十月十二日中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展，要全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹科學發(fā)展觀，把建設社會主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務，把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，創(chuàng)新體制機制，加強農(nóng)業(yè)基礎，增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)村和諧，充分調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性、主動性好創(chuàng)造性，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展?！?《推進農(nóng)村改革發(fā)展學習讀本》人民日報出版社 第五頁 由此在全黨工作中進一步確立了解決當前“三農(nóng)”政策問題的新思路，即以科學發(fā)展觀為指導創(chuàng)新“三農(nóng)”政策，推動我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進社會主義新農(nóng)村建設進程，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益，為破解長期困繞我國經(jīng)濟社會發(fā)展的“三農(nóng)”問題尋找突破口。 一、以科學發(fā)展觀為指導推進“三農(nóng)”政策創(chuàng)新的必要性 2002年，湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平給總理的信充分反映了當時“三農(nóng)”的實際情況?！? 1、農(nóng)民收入差距不斷拉大使這一時期黨的“三農(nóng)”政策面臨嚴重考驗 自1997年以來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，農(nóng)民收入平均增長幅度連年下降，農(nóng)民人均純收入從1997年2090.13元增加到2000年的2253.4元。四年間農(nóng)民人均純收入實際增幅分別為4.6%、4.3%、3.8%和2%。2001年雖然有所回升，但也僅4%多一點，且純務農(nóng)農(nóng)民收入連年呈負增長，這對我們來說是一個嚴峻的考驗。應當引起全社會廣泛關注。而且，改革開放以來，農(nóng)民自身收入差距也在不斷拉大，不認真解決主要問題，中國農(nóng)村不僅不會實現(xiàn)全面小康社會，還會出現(xiàn)貧富兩極分化。當前，國際上衡量收入差距拉大的指標是基尼系數(shù)。我國農(nóng)民收入的基尼系數(shù)已經(jīng)到了不得不引起全國上下高度重視的地步。據(jù)統(tǒng)計，1978年，我國農(nóng)民基尼系數(shù)為0.21。1995年，我國農(nóng)民基尼系數(shù)已上升為0.392，2000年又進一步上升為0.426。由此可見，我國農(nóng)民收入基尼系數(shù)已呈不斷擴大之勢，而一般認為，基尼系數(shù)在0.3—0.4之間者，其收入差距比較合理；0.4——0.5之間為居民收入差距過大，0.6被定為警界限。西方國家基尼系數(shù)一般都在0.3——0.4之間，我國農(nóng)民基尼系數(shù)已達0.429，這說明我國農(nóng)民收入差距過大，應引起黨和國家高度重視。關于這一點，通過庫茨涅次比率也可以說明。庫茨涅次比率是指一定百分比（如10%、20%等）的高收入人口所擁有的整個收入的份額，與一定百分比的多收入人口（如20%、40%等）的整個收入的份額之比。一般地說，針對特定百分比的高收入人口與特定百分比的低收入人口的庫茨涅次比率越大，表示人們的收入差距水平和不平等程度就越大。而比較1986——1999年各占20%的高收入組與低收入組農(nóng)戶所擁有的總收入份額的比較可以發(fā)現(xiàn)，雖然低收入組與高收入組家庭人均純收入都在增長，但是它們在總收入中所占比重的趨勢是不一樣的。1986年，低收入組家庭人均純收入為213.56元,占總收入的6.72%。同年, 高收入組家庭人均純收入為1412.82元,占總收入的44.43%。而到1999年，低收入組家庭人均純收入為634.24元, 占總收入的5.05%,在總收入中所占份額呈下降趨勢。高收入組家庭人均純收入占占的5.05%,在總收入中所占份額呈下降趨勢。高收入組家庭人均純收入占占總收入的份額卻由1986年的44.43%上升為1999年的48.89%，在總收入中所占份額呈上升趨勢。由此看出，農(nóng)民收入庫茨涅次比率也呈不斷擴大之勢，農(nóng)民收入差距水平和不平等程度都在擴大。不僅如此，占農(nóng)村人口60%的低收入組、次低收入組、中等收入組人口的收入占總收入的比重也在不斷縮小，從1986年的33.93%下降到1999年的29.85%。這說明，我國農(nóng)民收入不僅在絕對收入差距上不斷擴大，而且，占農(nóng)村人口60%的農(nóng)民在總收入中所占份額也呈下降趨勢。這也說明農(nóng)民收入差距在不斷擴大。這勢必影響全面建設農(nóng)村小康社會。改革開放以來，我國農(nóng)民自身收入差距在不斷拉大，不高度重視這個問題，必然影響農(nóng)村政治穩(wěn)定。當前，國際上衡量收入差距拉大的指標是基尼系數(shù)。我國農(nóng)民收入的基尼系數(shù)已經(jīng)到了不得不引起全國上下高度重視的地步。據(jù)統(tǒng)計，1978年，我國農(nóng)民基尼系數(shù)為0.21。1995年，我國農(nóng)民基尼系數(shù)已上升為0.392，2000年又進一步上升為0.426。由此可見，我國農(nóng)民收入基尼系數(shù)已呈不斷擴大之勢，而一般認為，基尼系數(shù)在0.3——0.4之間者，其收入差距比較合理；0.4——0.5之間為居民收入差距過大，0.6被定為警界限。西方國家基尼系數(shù)一般都在0.3——0.4之間, 我國農(nóng)民基尼系數(shù)已達0.429,這說明我國農(nóng)民收入差距過大，應引起黨和國家高度重視。關于這一點，通過庫茨涅次比率也可以說明。庫茨涅次比率是指一定百分比（如10%、20%等）的高收入人口所擁有的整個收入的份額，與一定百分比的多收入人口（如20%、40%等）的整個收入的份額之比。一般地說，針對特定百分比的高收入人口與特定百分比的低收入人口的庫茨涅次比率越大，表示人們的收入差距水平和不平等程度就越大。而比較1986——1999年各占20%的高收入組與低收入組農(nóng)戶所擁有的收入份額的比較可以發(fā)現(xiàn)，雖然低收入組與高收入組家庭人均純收入都在增長，但是它們在總收入中所占比重的趨勢是不一樣的。1986年，低收入組家庭人均純收入為213.56元,占總收入的6.72%。同年，高收入組家庭人均純收入為1412.82元，占總收入的44.43%。而到1999年，低收入組家庭人均純收入為634.24元，占總收入的5.05%，在總收入中所占份額呈下降趨勢。高收入組家庭人均純收入占占總收入的份額卻由1986年的44.43%上升為1999年的48.89%，在總收入中所占份額呈上升趨勢。由此看出，農(nóng)民收入庫茨涅次比率也呈不斷擴大之勢，農(nóng)民收入差距水平和不平等程度都在擴大。不僅如此，占農(nóng)村人口60%的低收入組、次低收入組、中等收入組人口的收入占總收入的比重也在不斷縮小，從1986年的33.93%下降到1999年的29.85%。這說明，我國農(nóng)民收入不僅在絕對收入差距上不斷擴大，而且，占農(nóng)村人口60%的農(nóng)民在總收入中所占份額也呈下降趨勢。這也說明農(nóng)民收入差距在不斷擴大。這勢必影響全面建設農(nóng)村小康社會。 　2、糧食產(chǎn)量不斷下降也使這一時期黨的“三農(nóng)”政策面臨嚴重考驗 3、農(nóng)村群體性事件不斷爆發(fā)更使這一時期黨的“三農(nóng)”政策面臨嚴重考驗 　　二、以科學發(fā)展觀為指導推進“三農(nóng)”政策創(chuàng)新的新思路 以胡錦濤同志為核心的中央新一代領導集體在深刻認識我國社會主義初級階段基本國情的基礎上，在深刻分析我國進入新世紀新階段基本特征的基礎上，在深刻把握當代世界發(fā)展趨勢和汲取其發(fā)展理念的基礎上，提出了指引我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展的新的指導思想——科學發(fā)展觀。這是中國共產(chǎn)黨繼毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想之后的又一重要理論創(chuàng)新，必將對我國社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響。 新思路是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。十七大報告指出：“要加強農(nóng)業(yè)基礎地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局?！? 1、 第二章“三農(nóng)”政策基本理論 第一節(jié) “三農(nóng)”政策的內(nèi)涵及其演變 一、“三農(nóng)”政策的內(nèi)涵 “三農(nóng)”政策是由農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)村政策和農(nóng)民政策組成。 所謂農(nóng)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)一定的社會、經(jīng)濟及農(nóng)業(yè)發(fā)展目標，對農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的重要方面及環(huán)節(jié)所采取的一系列有計劃的措施和行動的總稱。農(nóng)業(yè)政策的主要目標是保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定增長。為了實現(xiàn)這一目標，各國政府通常在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)組織形式、農(nóng)業(yè)資源配置以及生產(chǎn)要素和產(chǎn)品流通等領域制定一系列相互聯(lián)系的政策，以引導市場中各行為主體做出符合總體利益的決策，并且保障最終目標的實現(xiàn)。 所謂農(nóng)村政策則包括農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展政策，農(nóng)村社會發(fā)展政策，農(nóng)村基層政權(quán)建設政策，農(nóng)村基礎設施建設政策，農(nóng)村教育政策，農(nóng)村社會保障政策等。 農(nóng)民政策包括農(nóng)民收入政策，農(nóng)民身份政策，農(nóng)民合法權(quán)益保障政策等。 二、我國“三農(nóng)”政策演變(參考新中國50年“三農(nóng)”政策演變綜述)（毛澤東三農(nóng)政策、鄧小平三農(nóng)政策、江澤民三農(nóng)政策） 2002年10月，黨的十六大報告提出，“我國要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”，并且提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”這一重大的戰(zhàn)略指導思想。自十六大召開以來，黨中心、國務院始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨、全國工作的重中之重，連續(xù)制定了7個指導農(nóng)村改革與發(fā)展的“中央一號文件”，圍繞“多予少取放活”的6字方針，出臺了一系列更直接、更有力、更有效的惠農(nóng)政策措施，使我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展形勢得到了初步好轉(zhuǎn)。特別是從2003年開始到2005年底，全國各地在進一步總結(jié)經(jīng)驗、完善政策的基礎上，積極推進農(nóng)村稅費改革試點工作，大多省份取消了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”。從2006年1月1日起，中國農(nóng)民徹底離別延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”，標志著我國“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的終結(jié)和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村”時代的到來。溫家寶總理發(fā)表署名文章指出，“農(nóng)業(yè)稅的取消，標志著我國農(nóng)村改革進入了一個新的階段，這就是全面開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政治理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革階段?！?006年中央農(nóng)業(yè)與農(nóng)村政策的核心關鍵詞可以概括為：新農(nóng)村建設、農(nóng)民工問題、農(nóng)業(yè)稅條例、農(nóng)民專業(yè)合作社法。 三、市場經(jīng)濟條件下“三農(nóng)”政策形成的邏輯起點 隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的形成，市場經(jīng)濟作為經(jīng)濟發(fā)展的手段之一已成為人們的共識。然而，市場經(jīng)濟本身的缺陷也日益顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)為：⑴市場機制本身不能解決社會目標問題。市場經(jīng)濟追求的首要目標是各決策主體自身的效率，也可以說是其自身資源的最優(yōu)配置。但是它并不能與社會目標自動一致，相反，有時候會造成對社會公正的嚴重損害。因此需要政府制定政策加以彌補。⑵市場經(jīng)濟無法承擔公共職能。所謂公共職能是由國防、教育、基礎設施、環(huán)境保護等公共產(chǎn)品承擔的。這些公共產(chǎn)品具有“外部性”特征，它們是私人部門不愿意或不能提供的。因此單靠市場機制的調(diào)節(jié)不能保證它們有足夠的供應，需要發(fā)揮政府的經(jīng)濟和行政功能填平市場缺口。⑶市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)具有一定的盲目性。甚至出現(xiàn)無政府狀態(tài)，造成社會經(jīng)濟不穩(wěn)定。因此，為了彌補市場缺陷，就需要政府制定必要的政策加以補救。而政策的基本作用就是補救經(jīng)濟生活中這種現(xiàn)實的失靈或可能出現(xiàn)的失靈，彌補市場機制的缺陷。這就成為市場經(jīng)濟條件下政策形成的邏輯起點。 第二節(jié)“三農(nóng)”政策問題的基本理論 確定政策問題是政策制定的起點，“三農(nóng)”政策的認定首先也是要確定“三農(nóng)”政策問題。 一、“三農(nóng)”政策問題的內(nèi)涵 在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，“三農(nóng)”問題始終是社會廣泛關注，影響面很大的問題，但是，并不是所有的“三農(nóng)”問題都可以成為“三農(nóng)”政策問題。所謂“三農(nóng)”政策問題是指由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為加以解決的一些特定問題。是一些通過公共行為可能追求得到的需求、價值或改進的機會。因此，只有那些關系到“三農(nóng)”全局的關鍵性的大問題和在某一領域、某一方面起決定性作用的問題才能成為“三農(nóng)”政策問題。 二、“三農(nóng)”政策問題的基本特征 1、“三農(nóng)”政策問題是一種社會客觀存在的現(xiàn)象。任何主觀想像的問題都不構(gòu)成“三農(nóng)”政策問題，只有當人們對“三農(nóng)”的期望與社會現(xiàn)實出現(xiàn)偏差，并嚴重影響社會經(jīng)濟發(fā)展才能成為“三農(nóng)”政策問題。因此，沒有現(xiàn)實問題的存在，就沒有政策問題的產(chǎn)生。 2、“三農(nóng)”政策問題能夠為多數(shù)人察覺、認同并受其影響?？陀^存在的問題如果不為人們所察覺、認同，就不能成為“三農(nóng)”政策問題。因為政策問題是影響全局并被人們廣泛關注的問題，這樣政府投入大量人力、物力、財力解決問題才有價值。 3、“三農(nóng)”政策問題是必須由政府解決的現(xiàn)實問題。如果某些“三農(nóng)”問題不通過政府也能解決，就不構(gòu)成“三農(nóng)”政策問題，只有人們認為某些“三農(nóng)”問題到了非解決不可的地步，而且認為只有政府才能解決，那么，從政府角度來說，就形成了明顯的政策需要，必須制定并實施某一政策來解決這一問題。 三、“三農(nóng)”政策問題的認定與發(fā)現(xiàn)途徑 “三農(nóng)”政策問題的認定是一個極其復雜的過程，受多種因素影響。一般認為，影響“三農(nóng)”政策問題認定的因素主要集中在諸如利益集團、政黨、民意機關、政治領袖、選舉、危機或特殊事件以及大眾傳播媒介等方面。政策認定過程一般包括問題覺察、問題界定和問題陳述三個即獨立又聯(lián)系的階段。 而政府發(fā)現(xiàn)“三農(nóng)”政策問題的途徑通常包括：⑴執(zhí)政黨和政府領導人憑其領導地位所掌握的信息，從大量農(nóng)村經(jīng)濟社會問題中發(fā)現(xiàn)和抓住主要問題作為政策問題。⑵統(tǒng)計、計劃、農(nóng)業(yè)等政府職能部門的公務人員在執(zhí)行“三農(nóng)”政策過程中發(fā)現(xiàn)的一些“三農(nóng)”政策問題。⑶高等院校的教學人員、科研機構(gòu)和學術團體的科研人員在從事教學、科學研究過程中，可以確認某些重要的“三農(nóng)”政策問題。⑷某些突發(fā)的重大事情、事變、天災人禍也會成為政府立即要加以解決的“三農(nóng)”政策問題。 4、 當前我國的“三農(nóng)”政策問題 進入21世紀，我國面臨極為嚴峻的三農(nóng)問題，黨中央審時度勢，及時把三農(nóng)問題上升為優(yōu)先考慮的政策問題，溫家寶總理指出:" 第三節(jié) “三農(nóng)”政策目標 一、“三農(nóng)”政策目標的基本含義 “三農(nóng)”政策目標是指“三農(nóng)”政策所要實現(xiàn)的一種期望狀態(tài)或理想結(jié)果，它是在“三農(nóng)”政策實施前就以理性概念產(chǎn)生于政策制定人員的頭腦中，可以用文字、數(shù)字、符號等表示的主觀意志。 在我國，“三農(nóng)”政策目標包括：第一、農(nóng)業(yè)政策目標。包括發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品安全供給、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格。第二、農(nóng)村經(jīng)濟社會目標。提高農(nóng)村社會福利水平、改善農(nóng)村環(huán)境、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展等。第三，農(nóng)民政策目標。增加或穩(wěn)定農(nóng)民收入。 2008年10月，《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“到2020年，農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標任務是：農(nóng)村經(jīng)濟體制更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設取得顯著進展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障；農(nóng)民人均純收入比2008年翻一翻，消費水平大幅提升，絕對貧困現(xiàn)象基本消除；農(nóng)村基層組織建設進一步加強，村民自治制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到切實保障；城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進，農(nóng)村文化進一步繁榮，農(nóng)民基本文化權(quán)益得到更好落實，農(nóng)村人人享有接受良好教育的機會，農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村社會管理體系進一步完善；資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強?！? 二、確定“三農(nóng)”政策目標的原則 ⒈確?！叭r(nóng)”政策目標具有經(jīng)濟和社會效益?！叭r(nóng)”政策的出臺應該既具有經(jīng)濟效益又具有社會效益，不僅能解決現(xiàn)實問題，也能為“三農(nóng)”長遠問題的解決奠定基礎。這樣的政策目標才具有社會基礎。 ⒉確?！叭r(nóng)”政策目標的可行性和合理性。“三農(nóng)”政策目標的確定一定要從實際出發(fā)，根據(jù)可以實施的“三農(nóng)”政策措施制訂相應的政策目標，確保政策目標得以實現(xiàn)。 ⒊要保持“三農(nóng)”政策目標的相對穩(wěn)定性?！叭r(nóng)”政策目標在實踐中發(fā)揮著引導作用，一般情況下不要輕易改動，至少要保持目標的長期穩(wěn)定。 ⒋要保持“三農(nóng)”政策目標的適當彈性。由于人們不可能把今后發(fā)生的情況全部預測到，因此，制定“三農(nóng)”政策目標的時候要留有余地，保持適當彈性。 三、確定“三農(nóng)”政策目標的基本思路 1、固定目標法。即根據(jù)實際需要確定“三農(nóng)”政策目標的方法。其要點是首先以經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標或更高層次的政策目標為依據(jù)，借助于比較分析，演繹出“三農(nóng)”政策目標，然后將目標固定，在據(jù)以尋求實現(xiàn)這一目標的政策手段或措施。 2、引伸目標法。即根據(jù)實際可能來確定“三農(nóng)”政策目標的方法。其要點是首先以可能投入的政策手段、措施為依據(jù)，借助于綜合分析，歸納出可能實現(xiàn)的“三農(nóng)”政策目標的空間，然后從這一政策目標空間出發(fā)，引伸出具體的“三農(nóng)”政策目標。 第四節(jié) “三農(nóng)”政策手段與方案設計 一、“三農(nóng)”政策手段的含義及其類型 “三農(nóng)”政策手段是實現(xiàn)“三農(nóng)”政策目標的具體措施。為了實現(xiàn)“三農(nóng)”政策目標往往要運用多種政策措施并對此進行適當?shù)慕M合，從而形成“三農(nóng)”政策手段體系。 “三農(nóng)”政策手段的類型有：⒈經(jīng)濟手段。如財政政策、貨幣政策等。⒉行政管制手段，如生產(chǎn)管制、價格管制和信用管制等手段。⒊法制手段，即國家依靠法權(quán)的強制力量來保障“三農(nóng)”政策目標實現(xiàn)的法律活動。 二、主要“三農(nóng)”政策手段 “三農(nóng)”政策手段是實現(xiàn)其政策目標的基本條件，沒有適當?shù)恼呤侄危俸玫恼吣繕艘矡o法實現(xiàn)。由于農(nóng)業(yè)政策目標基本可以劃分為價格與收入政策目標和區(qū)域與結(jié)構(gòu)政策目標，因此，“三農(nóng)”政策手段包括： ⒈經(jīng)濟手段 ⑴價格與收入政策手段 農(nóng)民收入增加與否在小康社會主要由市場價格決定，但是政府的市場干預政策手段在其中也起重要作用。這類政策手段可以細分為限制農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)市場供應和刺激農(nóng)產(chǎn)品需求增加的政策手段。市場上限制農(nóng)產(chǎn)品供應的政策手段有：①對限制進口農(nóng)產(chǎn)品征收特別關稅。使其以不低于一定的最低價價格進入一國國內(nèi)市場，這樣可以避免國際農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的價格沖擊。②通過進口許可證的限制實行進口定額管理或在國外價格低于參考價格時通過禁止進口來實行進口數(shù)量限制。③通過提高環(huán)保要求，加強動植物檢疫等非關稅壁壘措施來限制進口。④通過制定農(nóng)場生產(chǎn)定額、耕地休閑、職業(yè)培訓等優(yōu)惠政策對國內(nèi)供給進行直接控制。這些直接控制措施必須與進口限制措施相吻合并配合使用才有價值。 刺激農(nóng)產(chǎn)品需求增加的政策手段包括：①通過出口補貼制度鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口;②通過消補貼的方式增加一些農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)銷售量；③政府的購買代理商以保護價收購農(nóng)產(chǎn)品。 （2）補貼制度。主要的補貼形式有三種：①對生產(chǎn)者的價格補貼制度；根據(jù)這種補貼制度，生產(chǎn)者將得到制定農(nóng)產(chǎn)品保護價與市場價之間差額的政府補貼；②對耕種面積和飼養(yǎng)的牲畜數(shù)量的補貼。這種補貼不是按照提供的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量而是根據(jù)農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模核定發(fā)放；③對農(nóng)場和農(nóng)場主的補貼。這種補貼的基礎是農(nóng)產(chǎn)的規(guī)模和市場上的收入的多少。 2、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策或結(jié)構(gòu)政策手段。農(nóng)業(yè)發(fā)展政策或結(jié)構(gòu)政策手段主要側(cè)重于通告農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率以增加農(nóng)民收入。促進農(nóng)業(yè)技術發(fā)展的政策和措施是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策手段一方面的內(nèi)容，政府所承擔的在農(nóng)業(yè)科研、推廣、教育方面所從事的活動就是其具體體現(xiàn)。 而改善生產(chǎn)要素在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部和在農(nóng)業(yè)部門及其他產(chǎn)業(yè)部門之間配置效率的政策和措施則是結(jié)構(gòu)政策手段另一方面的內(nèi)容。這類政策手段主要包括：①土地整合和土地利用項目方面的政策，這方面政策試圖通過土地開發(fā)和改良，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程能夠采用現(xiàn)代耕種技術、改善農(nóng)業(yè)基礎設施、使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件現(xiàn)代化；②對終止農(nóng)場經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)給與優(yōu)惠補償?shù)霓r(nóng)業(yè)重組政策。這一政策使得土地使用權(quán)得以集中，農(nóng)場規(guī)模得以擴大，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)的適應性。 表：發(fā)達國家常用的農(nóng)業(yè)政策工具 政策工具、手段 政策類型 政策工具、手段 收入政策 直接收入支持 差額轉(zhuǎn)移支付 減災轉(zhuǎn)移支付 轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)移支付 生產(chǎn)者賦稅 營銷支持 機器購置補貼 營銷開發(fā)項目 存儲補貼 分級監(jiān)控服務 運輸補貼 價格干預 干預價格 出口補貼 進口關稅 雙軌價格政策 國內(nèi)價格控制 非關稅壁壘 國家收購 定額管理 基礎設施支持 研究與推廣 農(nóng)場建設補貼 灌溉項目補貼 農(nóng)場重組補貼 區(qū)域支持 國家或省級項目 鄉(xiāng)村風光和自然保護規(guī)劃 投入支持 可變投入補貼 農(nóng)業(yè)信用補貼 農(nóng)業(yè)保險補貼 灌溉系統(tǒng)補貼 其他經(jīng)濟政策 匯率政策 稅收政策 一般運輸補貼 ⒉行政手段，如生產(chǎn)管制、價格管制和信用管制等手段。 3．法律手段，即國家依靠法權(quán)的強制力量來保障“三農(nóng)”政策目標實現(xiàn)的法律活動。 三、“三農(nóng)”政策方案設計 農(nóng)業(yè)政策方案設計，就是在農(nóng)業(yè)政策目標既定的條件下，尋求與組合可達到目標的農(nóng)業(yè)政策措施和手段。農(nóng)業(yè)政策的制定關鍵就是在于選擇，因此，可供選擇的政策方案就不能太少，否則就不能進行正確抉擇。 在考慮提出備選政策方案時，需要注意以下幾點：①所擬定的全部備擇方案應該盡可能地把所有方案都包括進去，因為有時遺漏的方案正式追求的最佳方案；②不同方案之間必須相互排斥，否則即可綜合成同一方案而無所謂選擇；③擬定方案時必須充分考慮到多方面的因素。 （一） 農(nóng)業(yè)政策方案設計的參與者 一般來說，農(nóng)業(yè)政策方案設計參與者可以劃分為政府系統(tǒng)內(nèi)部和外部兩部分： 1、政府系統(tǒng)內(nèi)部的農(nóng)業(yè)政策方案設計人員。政府的農(nóng)業(yè)這個測方案設計大都出自系統(tǒng)內(nèi)部。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題的日益復雜，農(nóng)業(yè)政策方案的設計難度也日益增加，僅僅依靠少數(shù)政治精英來設計農(nóng)業(yè)政策方案已經(jīng)不能滿足需要了。廣泛動員政府系統(tǒng)內(nèi)部的人力資源和成立專門的工作班子來參與政策方案的設計，自然地提上了議事日程。政府內(nèi)部的政策設計人員依靠其特殊的信息渠道和便利的工作條件，在整個農(nóng)業(yè)政策方案設計過程中發(fā)揮著重要作用。但是由于他們隸屬于政府系統(tǒng)，在方案設計時帶有濃厚的政府色彩，缺乏獨立性，難以公正、客觀地反映農(nóng)業(yè)政策問題。 2、政府系統(tǒng)外部的農(nóng)業(yè)政策設計人員。大學、科研單位的教學研究人員在從事政策設計時，獨立性較強，不受行政命令的約束，可根據(jù)自身的專業(yè)特長來進行農(nóng)業(yè)政策的研究制定。但是他們受到政策信息資源少的限制，如果方案設計者的想法與政府的意圖不一致，就難以從政府部門獲得制定政策所需要的相關信息資料。 因此，在進行農(nóng)業(yè)偵測方案設計時，要注意吸收政府內(nèi)外兩方面的人員參加，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，保證能夠設計出高質(zhì)量的政策方案。 （二） 農(nóng)業(yè)政策方案設計的主要方法 1、漸進式的農(nóng)業(yè)方案設計。這種方法是在進行政策方案設計時，以當時社會上共有的價值取向為基礎，調(diào)整因時間改變所產(chǎn)生的差異，進行逐漸、連續(xù)、補修性的設計，一般是在對原來的政策方案進行修改時使用。其優(yōu)點在于對社會所產(chǎn)生的震動較小，能夠適應有關各方面的利益需要，并能夠穩(wěn)步實現(xiàn)所選定的農(nóng)業(yè)政策目標；不足之處在于達到最終目標所需要的時間較長，在處理沖突較大的問題時缺乏突破。 2、延伸式的農(nóng)業(yè)政策方案設計。這種方法是在原來的農(nóng)業(yè)政策方案基礎上，通過類推和引申等方式來進行方案設計。它分為兩種情況：一是新的農(nóng)業(yè)政策方案與舊的農(nóng)業(yè)政策方案屬于同一政策范疇，如從社會福利政策延伸到農(nóng)民退休后的福利政策、貧困地區(qū)的福利政策；二是兩種政策方案不屬于同一范疇，但基本概念可以從舊政策方案中類推、引申、比較而得到，如農(nóng)村的人口控制政策的基本思想就來源于社會發(fā)展的政策、經(jīng)濟發(fā)展政策和衛(wèi)生教育政策等。 3、創(chuàng)新式農(nóng)業(yè)政策方案設計 （三） 農(nóng)業(yè)政策方案的設計的步驟 農(nóng)業(yè)政策方案設計是一個動態(tài)的過程，要經(jīng)歷設想、分析、初選、評定、淘汰等環(huán)節(jié)，一般可以分為以下兩個步驟： 第一步，農(nóng)業(yè)政策方案的初步設計。初步設計階段主要完成農(nóng)業(yè)政策方案的輪廓構(gòu)想，這是制定政策方案的關鍵一步。這一階段的工作主要包括兩方面的內(nèi)容：一是為實現(xiàn)既定的政策目標，確定大致可提出多少不同的政策方案；二是，各方案的輪廓要勾畫出來。工作的重點首先是保證備擇方案的全面性與多樣性，要采用多種途徑，盡可能多的把可以備擇地方案提出來。第二步，精心設計階段。在上以階段提出的粗線條農(nóng)業(yè)政策方案的基礎上，按照所構(gòu)想的方案輪廓，確定實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策目標的具體途徑、措施和手段，對方案后果進行初步估計，以確定各種備選方案的優(yōu)劣，便于抉擇。需要指出的是，設計方案的細節(jié)不等于制定詳細的執(zhí)行計劃。政策作為一種行動的指導原則，不能“過細”，如果“過細”有可能脫離實際和限制基層的主動性和積極性，政策也難以奏效。當然也不能過于概括和抽象，否則在執(zhí)行中就難以把握政策方向。 第三章 反哺農(nóng)業(yè)政策 第一節(jié) 反哺農(nóng)業(yè)概述 1、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的概念 反哺是一個仿生概念。這里借用反哺概念，顯然是為了表明在長期接受農(nóng)業(yè)哺育后，工業(yè)已“長成”，應該回報農(nóng)業(yè)。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，是對新型工農(nóng)關系和城鄉(xiāng)關系的一種概括，是對“農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)”的升華轉(zhuǎn)化。這里的工業(yè)和農(nóng)業(yè)都是歷史性的概括性概念，工業(yè)泛指非農(nóng)業(yè)部門和城市，農(nóng)業(yè)則涵蓋“三農(nóng)”。實行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，既是解決好“三農(nóng)”問題的必然要求，也是落實科學發(fā)展觀，促進整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。 　　 2、 反哺農(nóng)業(yè)的形成（反哺農(nóng)業(yè)最早形成于西方發(fā)達資本主義國家） 3、 反哺農(nóng)業(yè)的特征 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是中國特色的政策性概念，是政策選擇的結(jié)果。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策選擇與工業(yè)化進程中農(nóng)業(yè)的功能演變密切相關。在工業(yè)革命以前的社會，農(nóng)業(yè)是社會上惟一的主導性產(chǎn)業(yè)，也是社會生存的基礎性產(chǎn)業(yè)。到了工業(yè)社會，隨著工業(yè)化進程的不斷深入，工業(yè)生產(chǎn)逐漸成為社會生產(chǎn)的主要成分，工業(yè)部門逐漸成為社會經(jīng)濟的主導部門，農(nóng)業(yè)部門的主導性，也就是發(fā)展帶動性，逐漸被工業(yè)部門所取代，但它的基礎性，也就是生存保障性，還沒有其他部門可取代，農(nóng)業(yè)成為社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎，并在這個基礎上保障工業(yè)部門的穩(wěn)定，保障國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長和持續(xù)發(fā)展。 　　工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障糧食安全的要求：農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的產(chǎn)業(yè)。隨著人口增加和經(jīng)濟發(fā)展，對農(nóng)產(chǎn)品的需求將呈剛性增長。而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)則受到耕地減少、水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化等因素的嚴重制約，增產(chǎn)的困難很大。我國可以適當增加一些進口來彌補不足，但作為一個大國，不可能過分依賴國際市場。為此，就必須實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，采取各種有效措施，不斷增強國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。 　　工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是提高我國農(nóng)產(chǎn)品競爭力的要求：為了克服我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模超小型的不利因素，應對國際市場的挑戰(zhàn)，就必須實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，不斷加強政府對農(nóng)業(yè)的支持和公益性服務，全面提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力。 　　工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是提高社會公平的要求：實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，既是減緩乃至扭轉(zhuǎn)這種城鄉(xiāng)差距擴大趨勢的要求，是按貢獻取酬和提高社會公平的要求，也是穩(wěn)定社會的要求。 第二節(jié) 反哺農(nóng)業(yè)的基本內(nèi)容 一、我國現(xiàn)階段“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”政策出臺的背景 背景是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性變化 ，1998年底，國家做出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入新階段的重大判斷，認為經(jīng)過20年的改革和發(fā)展，我國主要農(nóng)產(chǎn)品供給已由長期短缺變成總量平衡、豐年有余，農(nóng)業(yè)發(fā)展今后不僅受到資源的約束，還越來越受到需求的約束。如何在新的發(fā)展階段把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展切實轉(zhuǎn)到以提高質(zhì)量和效益為中心的軌道上來，進而將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟提高到一個新水平，成為亟待解決的一個重大問題。 　　在此背景下，新世紀之初我國的“三農(nóng)”政策始終是圍繞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入為主線展開的，力求把過去單純追求產(chǎn)量的工作重心轉(zhuǎn)到在保持總量平衡、優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的基礎上，更加突出質(zhì)量和效益的發(fā)展軌道上來，以求全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。隨著現(xiàn)實生活的演進，相繼提出了農(nóng)村勞動力就業(yè)格局和轉(zhuǎn)移動因發(fā)生重大變化，加快勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動；農(nóng)民收入增長的主要來源發(fā)生重大變化，收入增長來源日趨多元化；農(nóng)村發(fā)展對城鎮(zhèn)和國民經(jīng)濟的依賴程度發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)發(fā)展的互補性和互動性增強等若干關于新時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟運行出現(xiàn)重大變化的認識。概而言之，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的問題與以往已有本質(zhì)區(qū)別，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展目標將由解決溫飽為主轉(zhuǎn)向全面建設小康社會的要求，如何增加農(nóng)民收入的問題將越來越突出；農(nóng)產(chǎn)品供求的主要矛盾將由總量矛盾轉(zhuǎn)向總量基礎上的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量矛盾，核心是如何滿足人民對高品質(zhì)、多樣化的食品的需求；農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約因素將由過去主要受資源約束變?yōu)槭苜Y源、市場和環(huán)境約束，市場需求對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響作用將越來越明顯。 二、農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)政策向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變 1、1953年至1978年：計劃經(jīng)濟體制下的農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)政策 　　在工業(yè)化浪潮席卷全球的國際經(jīng)濟背景下，新中國成立之初即確立了國家工業(yè)化戰(zhàn)略，即優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型的社會主義工業(yè)化戰(zhàn)略，以及采取與之相配套的“高積累、低消費”政策。1953年我國開始實施以156項工業(yè)建設項目為核心的“一五”計劃，標志著國家工業(yè)化戰(zhàn)略的啟動。我國作為人口多、底子薄的后發(fā)國家，工業(yè)化起步時的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人均GNP僅有約60美元，而工業(yè)化先行國家起步時人均GNP達200至300美元。我國工業(yè)化起步之際的經(jīng)濟發(fā)展水平與發(fā)達國家存在著較大差距。在當時的國際環(huán)境下，工業(yè)化的積累只能主要依靠國內(nèi)而難以獲得大量國外資本；而農(nóng)業(yè)又是國民經(jīng)濟的主要產(chǎn)業(yè)，選擇農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)的政策成為歷史的必然。 　　（1）“多取” 　　在計劃經(jīng)濟體制下，向“三農(nóng)”“多取”，主要是通過兩條路徑得以實現(xiàn)的。 　　其一，在“高積累、低消費”政策主導下，通過低價收購農(nóng)產(chǎn)品，高價購買工業(yè)品獲取工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，為工業(yè)提供積累。到1978年，國家從農(nóng)業(yè)中汲取的積累，據(jù)專家測算大約為6000億元或8000億元以上【陳錫文主編《中國農(nóng)村公共財政制度》，中國發(fā)展出版社，2005年，第3頁】。改革前在農(nóng)村建立農(nóng)業(yè)合作社，特別是之后建立政社合一的人民公社，以及實行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度等制度安排，保障了工業(yè)所需農(nóng)產(chǎn)品原料的供給和工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”的獲取。 　　其二，通過財稅政策，直接為工業(yè)化提供積累。在財政收入上，延續(xù)了2000多年來實行的征收農(nóng)業(yè)稅的做法，并于1958年由全國人大常委會正式通過《農(nóng)業(yè)稅征收條例》。 　　 （2）“少予” 　　在財政對農(nóng)業(yè)的支出上，量較小，且資金來源渠道和投向都比較單一。50年代初期財政資金主要是用于支持恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；人民公社時期安排了少量資金改善生產(chǎn)條件。1978年農(nóng)村改革前大規(guī)模興修水利和農(nóng)田基本建設，電力、道路、通訊等能源和農(nóng)村基礎設施建設，以及教育、衛(wèi)生、文化等農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，財政投入都較少，主要是依靠人民公社的組織保障，并通過行政手段和政治動員，組織農(nóng)民出勞和整合農(nóng)村集體經(jīng)濟積累。換言之，以推進工業(yè)化為政策目標，在計劃經(jīng)濟體制下逐步形成了城鄉(xiāng)二元財稅體制：城市基礎設施和社會事業(yè)主要由財政負擔，而農(nóng)村基礎設施和社會事業(yè)主要由農(nóng)民負擔，包括在鄉(xiāng)村公路等公共產(chǎn)品上也采取以農(nóng)民自力更生為主、國家支援為輔的政策，從農(nóng)業(yè)上取得的財政收入大于財政對農(nóng)業(yè)的投入。 　　農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)政策的實施，農(nóng)業(yè)剩余大量向工業(yè)轉(zhuǎn)移，快速推進了工業(yè)化的發(fā)展，同時也削弱了農(nóng)業(yè)自我積累和自我發(fā)展的能力，1953年至1978年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長速度比高達4∶1，高于國際工業(yè)化初中期2.5至3∶1的比例。到1978年，我國已建設形成了完備的現(xiàn)代工業(yè)體系，工業(yè)總產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重，由1949年的30％上升到1978年的75％。 　　工業(yè)化的發(fā)展，也為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了大量的農(nóng)業(yè)機械、化肥和農(nóng)藥，“綠色革命”的興起又促進了農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，加上大興水利和農(nóng)田基本建設，使得農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有了較大的提高。然而，由于農(nóng)村人民公社體制不適合農(nóng)業(yè)的特點和生產(chǎn)力水平的要求，壓抑甚至挫傷了廣大農(nóng)民的積極性，導致農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力沒有能夠充分發(fā)揮出來。同時，全國人口快速增長。工業(yè)化快速發(fā)展和人口的快速增長雙重力量，形成對農(nóng)產(chǎn)品需求的快速增加，使得農(nóng)產(chǎn)品供給嚴重不足，進而使對城鄉(xiāng)居民實行嚴格的憑票供應局面愈演愈烈。相對而言，農(nóng)村情形更為嚴重，1978年全國鄉(xiāng)村人口每人平均消費糧食（貿(mào)易糧）199公斤、食用植物油1.1公斤，分別比1957年的205公斤和1.9公斤還減少了3％和42％。更為嚴重的是，1978年全國農(nóng)村尚有2.5億人沒有解決溫飽問題，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的30％以上。農(nóng)民人均純收入增長十分緩慢，1978年僅有133.6元，比1957年的74元只增加59.6元，即21年間平均每年每人只增加2.8元，還有近1／4的生產(chǎn)隊年人均分配在40元以下。農(nóng)業(yè)成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，農(nóng)村的狀況危及整個社會的穩(wěn)定。 　　2、1978年至2001年：市場化改革進程中的農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)政策 　　十一屆三中全會開始至世紀之交，農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)的政策框架依舊，但與改革前相比有顯著變化，即隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市場化改革的不斷推進，一方面在改革中對“三農(nóng)”實行“放活”政策，逐步解構(gòu)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；另一方面，逐步增加對“三農(nóng)”“予”的數(shù)量。 　?。?）十一屆三中全會：開始扭轉(zhuǎn)國民收入分配中不斷強化對農(nóng)業(yè)“少予”的政策 　　針對“三農(nóng)”危局，十一屆三中全會果斷決定加強農(nóng)業(yè)，通過了《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》這一歷史性重要文獻。這次全會從國民收入分配層面對工農(nóng)關系政策進行了重大調(diào)整。第一，調(diào)整國民收入初次分配政策，大幅度調(diào)整工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比價。規(guī)定：“糧食統(tǒng)購價格從1979年夏糧上市起提高20％，超購部分在這個基礎上再加價50％。棉花、油料、糖料、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林產(chǎn)品等的收購價格，也要分別情況，逐步作相應的提高。農(nóng)業(yè)機械、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用塑料等農(nóng)用工業(yè)品，在降低成本的基礎上降低出廠價格和銷售價格，在1979至1980年降低10％到15％，把降低成本的好處基本上給農(nóng)民。農(nóng)產(chǎn)品收購價格提高后，糧食銷價一律不動；群眾生活必需的其他農(nóng)產(chǎn)品的銷價，也要堅決保持穩(wěn)定；某些必須提價的要給予消費者以適當補貼。今后，我們還要根據(jù)國民經(jīng)濟的發(fā)展情況和等價交換的原則，對工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的比價，繼續(xù)進行必要的調(diào)整?！钡诙?，調(diào)整國民收入二次分配政策，增加財政對農(nóng)業(yè)的投入。規(guī)定：“今后三、五年內(nèi)，國家對農(nóng)業(yè)的投資在整個基本建設投資中所占的比重，要逐步提高到18％左右；農(nóng)業(yè)事業(yè)費和支援社隊支出在國家總支出中所占的比重，要逐步提高到8％左右。地方財政收入應主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)用工業(yè)?！钡谌?，決定減少農(nóng)產(chǎn)品征購基數(shù)，多進口糧棉等農(nóng)產(chǎn)品，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息。規(guī)定：“在今后一個較長的時間內(nèi)，全國糧食征購指標繼續(xù)穩(wěn)定在1971年到1975年‘一定五年’的基礎上，并且從1979年起減少統(tǒng)購50億斤，以利于減輕農(nóng)民負擔，發(fā)展生產(chǎn)。” 　　在80年代初，對農(nóng)業(yè)增加財政投入的政策沒有得到落實，但提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格和減少農(nóng)產(chǎn)品征購基數(shù)的政策得到了很好的落實。1984年全國農(nóng)產(chǎn)品收購價格總水平比1978年提高53.6％，明顯高于同期農(nóng)村工業(yè)品零售價格總水平上升7.8％的幅度。有的學者研究測算：在1979年至1984年農(nóng)業(yè)增長中，提高糧食收購價格對糧食增產(chǎn)的貢獻份額為32.2％。這次全會對國民收入分配政策的大幅調(diào)整，扭轉(zhuǎn)了國民收入分配中不斷強化對農(nóng)業(yè)“少予”的政策，初步改善了國家與農(nóng)民的利益關系。 　　同時，在農(nóng)村改革中實行家庭承包經(jīng)營、逐步減少農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購品種和放開農(nóng)產(chǎn)品市場、發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營、允許農(nóng)民進城務工經(jīng)商、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等“放活”政策，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了高速發(fā)展，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長速度比，由1953年至1978年的4∶1改善為1979年至1984年的1.2∶1；農(nóng)民收入高速增長，人均純收入由1978年的133.