農(nóng)村稅費(fèi)改革的囚徒困境與化解策略.doc

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黨建教育/保先教育 農(nóng)村稅費(fèi)改革的囚徒困境與化解策略 　　一、農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨“囚徒困境” 假設(shè)一，鄉(xiāng)村不能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，顯然不允許。因?yàn)樵谀壳暗捏w制下，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織是穩(wěn)定農(nóng)村，執(zhí)行黨和國(guó)家政策的主要組織，離開(kāi)了這兩級(jí)組織，許多事情將辦不好，許多事情也辦不了。所以鄉(xiāng)村必須維持運(yùn)轉(zhuǎn)。 　　假設(shè)二，維持鄉(xiāng)村財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)，其財(cái)政收支缺口必須有資金彌補(bǔ)。其途徑有二條，一是各級(jí)政府幫助解決；二是鄉(xiāng)村從農(nóng)民那里解決。從第一條途徑看，各級(jí)政府的財(cái)力有限，無(wú)力承擔(dān)鄉(xiāng)村龐大的支出需要，所以各級(jí)政府沒(méi)有能力解決這一缺口。從第二條途徑看，如果財(cái)政收支缺口從農(nóng)民那里解決，則轟轟烈烈的農(nóng)村稅費(fèi)改革就會(huì)因噎而廢，無(wú)功而返。難以走出“黃宗羲”定律。這兩個(gè)途徑都無(wú)法解決鄉(xiāng)村財(cái)政問(wèn)題。財(cái)政問(wèn)題不能解決，鄉(xiāng)村就無(wú)法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 　　假設(shè)三，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大大減輕，這立即會(huì)產(chǎn)生此消彼長(zhǎng)的效應(yīng)，鄉(xiāng)村財(cái)政收入會(huì)減少，鄉(xiāng)村出現(xiàn)較嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的代價(jià)不菲。 　　假設(shè)四，停止推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，這又拋開(kāi)了討論的前提。因?yàn)楝F(xiàn)在討論這個(gè)兩難的選擇，其前提就是必須推進(jìn)稅費(fèi)改革。 　　上面四種假設(shè)可以得出兩種選擇思路，一是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，讓鄉(xiāng)村不能正常維持運(yùn)轉(zhuǎn)；二是停止推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，維持鄉(xiāng)村的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這就使農(nóng)村稅費(fèi)改革陷入了“囚徒困境”。 　　二、“囚徒困境”反映了稅費(fèi)改革的局限性 　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的“囚徒困境”，集中暴露出了中國(guó)農(nóng)村的深層次矛盾，從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了單一農(nóng)村稅費(fèi)改革的局限性。 　　農(nóng)村稅費(fèi)改革性質(zhì)的改良性。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革預(yù)期設(shè)計(jì)，沒(méi)有打算要從根本上對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)政治制度進(jìn)行一個(gè)根本性的改革，而是想在保留現(xiàn)有行政管理體制、財(cái)政體制、土地制度的前提下，來(lái)減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，緩解干群矛盾。具有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的性質(zhì)。二是回避了核心制度的變遷。筆者曾經(jīng)分析過(guò)，鑒于目前農(nóng)村制度供給有跌入供給陷阱的可能，必須從整體上推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治體制改革。否則農(nóng)村稅費(fèi)改革的效率會(huì)打折扣。從現(xiàn)在的試點(diǎn)情況來(lái)看，如果不能及時(shí)推進(jìn)其他核心制度的改革，農(nóng)村稅費(fèi)改革難以突破“囚徒困境”。這就使農(nóng)村稅費(fèi)改革有跌入制度供給陷阱危險(xiǎn)，新安排的制度邊際效率將會(huì)趨于零，甚至為負(fù)。因?yàn)槿绻渌闹贫茸冞w不能繼續(xù)跟上，農(nóng)村負(fù)擔(dān)反彈只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。這就說(shuō)明了農(nóng)村稅費(fèi)改革的改良性，三是稅費(fèi)改革只是稅收體制內(nèi)部的一種改革，并沒(méi)有改變目前事實(shí)上存在的城鄉(xiāng)二元稅收體制和分配體制，這種體制的實(shí)質(zhì)是國(guó)家有意無(wú)意地對(duì)農(nóng)民實(shí)行了身份性稅制，其結(jié)果是收入低下的農(nóng)民承擔(dān)了比高收入的城里人高得多的稅賦，而目前的稅費(fèi)改革并沒(méi)有打破這種不合理的稅收和分配格局。 　　農(nóng)村稅費(fèi)改革目標(biāo)的投機(jī)性。農(nóng)村稅費(fèi)改革是中央做出的一個(gè)重大決策，是想將此作為類(lèi)似家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的革命性創(chuàng)新。大家可以從汗牛充棟的贊譽(yù)中體會(huì)得到。從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)情況來(lái)看，至少現(xiàn)在還看不到稅費(fèi)的革命性能與家庭承包責(zé)任制相媲美的跡象。其后成效我們拭目以待。一是雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革措施醞釀了很久，也具有很強(qiáng)的針對(duì)性，但是當(dāng)初設(shè)計(jì)的主要目的，是想通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革這一項(xiàng)制度變遷來(lái)代替所有制度變遷，如農(nóng)村行政管理體制、農(nóng)村財(cái)政制度、農(nóng)村民主制度等等。二是想改革成功，但是又不想花費(fèi)太大的成本，如在農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付上，不大愿意為改革支付更多的改革成本，當(dāng)然本身也不具備大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力。三是想改革，但是又不想對(duì)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)政治體制作傷筋動(dòng)骨的創(chuàng)新。 　　農(nóng)村稅費(fèi)改革策略的漸進(jìn)性。農(nóng)村稅費(fèi)改革在策略上是先從稅費(fèi)改革上著手，而其他的改革則慢慢來(lái)，即先將稅費(fèi)改革一步推到位，然后再分步分階段分流干部（這也與干部分流難密切相關(guān)），再來(lái)考慮推進(jìn)農(nóng)村財(cái)政體制改革，推進(jìn)鄉(xiāng)村民主化，如果稅費(fèi)改革效果比較好，后二項(xiàng)改革就沒(méi)有必要改革了。這是一種傳統(tǒng)的漸進(jìn)改革方式。漸進(jìn)改革本身并沒(méi)有錯(cuò)，而且中國(guó)上世紀(jì)八十年代初的改革就是漸進(jìn)式改革，成效明顯。但是農(nóng)村稅費(fèi)改革與當(dāng)初家庭承包責(zé)任制的改革明顯不同，家庭承包責(zé)任制一開(kāi)始是對(duì)農(nóng)村的核心制度--土地制度進(jìn)行創(chuàng)新，同時(shí)調(diào)整各種分配關(guān)系，當(dāng)時(shí)對(duì)核心制度的改革比較到位，只是分配制度則是通過(guò)漸進(jìn)方式來(lái)調(diào)整的。這不影響整個(gè)改革進(jìn)程和改革效率。但是現(xiàn)在的農(nóng)村的稅費(fèi)改革是在保留現(xiàn)有的行政制度和財(cái)政制度前提下的子制度改革，這種改革無(wú)法替代母制度的改革。漸進(jìn)性不僅不能成為改革的優(yōu)點(diǎn)，反而成了改革的致命弱點(diǎn)。因?yàn)檫@使改革產(chǎn)生的問(wèn)題無(wú)法通過(guò)其他制度來(lái)配套解決，加劇了鄉(xiāng)村的矛盾。 　　農(nóng)村稅費(fèi)改革成本分?jǐn)偟牟缓侠硇?。一般而言，改革成本的分?jǐn)偡绞接卸喾N，如改革成本制度化、改革成本向外轉(zhuǎn)移、改革成本政府墊支、改革成本向后推移、改革成本外部化，等等。農(nóng)村稅費(fèi)改革，國(guó)家開(kāi)始還沒(méi)有考慮到成本的分?jǐn)倖?wèn)題，直到安徽省試點(diǎn)改革后，鄉(xiāng)村二級(jí)出現(xiàn)了嚴(yán)重財(cái)政支付危機(jī)后，才考慮用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付幫助鄉(xiāng)村渡難關(guān)。除了中央政府和省級(jí)政府支付部分改革成本外，其他的成本都由鄉(xiāng)村這二級(jí)組織承擔(dān)。而此時(shí)的鄉(xiāng)村組織，在不能向農(nóng)民攤派的情況下，已經(jīng)是“山窮水盡”，根本沒(méi)有能力來(lái)承擔(dān)改革成本。由于沒(méi)有進(jìn)行其他配套改革，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成本不像其他的改革的成本一樣，可以由農(nóng)民以外的其他主體來(lái)承擔(dān)，或者向后累推移，或者通過(guò)改革發(fā)展來(lái)逐步分?jǐn)?。這些改革成本都是即期的，必須支付，否則鄉(xiāng)村的工作就會(huì)停擺。 　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的系統(tǒng)性不足。整個(gè)農(nóng)村制度是一個(gè)整體，改革前雖然各項(xiàng)制度相互之間配合并不是太好，但是由于各種制度之間是兼容的，還能勉強(qiáng)維持“一個(gè)蘿卜對(duì)一個(gè)坑”的狀態(tài)。但是稅費(fèi)改革后，減少了許多蘿卜，又不能從外面大量補(bǔ)充蘿卜，還要堅(jiān)持“一個(gè)蘿卜對(duì)一個(gè)坑”，顯然是一廂情愿。這就說(shuō)明了農(nóng)村稅費(fèi)改革系統(tǒng)性不夠。從理論上講，農(nóng)村稅費(fèi)改革是相互配套的，“農(nóng)民減負(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減人，民主支持”，一減對(duì)一減，正好還可以維持“一個(gè)蘿卜對(duì)一個(gè)坑”。但是百密一疏，始料不及的是負(fù)擔(dān)好減，人難減，而且還不僅僅是一個(gè)減人的問(wèn)題，還要減債、還要提前支付減人成本，等等。 　　對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的困難估計(jì)不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革當(dāng)時(shí)只是認(rèn)為，只要將農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少，改革就成功了，農(nóng)民就會(huì)歡天喜地。但是事情并沒(méi)有如此簡(jiǎn)單。從改革試點(diǎn)的情況來(lái)看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的確減少，但是反彈的勢(shì)頭還很大，因?yàn)樨?fù)擔(dān)減少是以減少其他必要的支出的為前提的。減負(fù)造成的鄉(xiāng)村財(cái)政收支缺口就成了鄉(xiāng)村的“硬傷”，而這些“硬傷”在改革前是沒(méi)有預(yù)案的。一是沒(méi)有預(yù)料到，改革后鄉(xiāng)村二級(jí)的財(cái)政缺口會(huì)如此大；二是沒(méi)有估計(jì)到到期的鄉(xiāng)村債數(shù)量是如此多，而且鄉(xiāng)村根本沒(méi)有償還；三是沒(méi)有想到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的分流如此難，而且分流干部還必須花費(fèi)成本，連財(cái)政缺口都無(wú)法彌補(bǔ)，更談不上用成本來(lái)分流干部，但是如果干部不能分流，缺口就會(huì)更大。這就使改革陷入一個(gè)惡性循環(huán)。 　　農(nóng)村稅費(fèi)改革政策本身的局限性。農(nóng)村稅費(fèi)改革政策本身也存在不少問(wèn)題：一是雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革較大幅度地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)依然很重，這個(gè)制度設(shè)計(jì)仍然是對(duì)世界上收入最低的群體征稅的制度，這與世界上對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行低稅甚至負(fù)的稅收發(fā)展趨勢(shì)是背道而馳的。二是與支持保護(hù)政策背道而馳，加入wto，要使我國(guó)的農(nóng)業(yè)立于不敗之地，必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)，不取消和大大降低農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又怎能談得上保護(hù)呢。三是農(nóng)村稅費(fèi)改革加重了多種田農(nóng)戶(hù)的負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是地稅人費(fèi)，按土地面積征收農(nóng)業(yè)稅，按人頭征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留及其他費(fèi)用。改革后，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是按農(nóng)村第二輪承包土地面積征收，而原先按人頭征收的費(fèi)用，合理的并入了農(nóng)業(yè)稅，不合理的都一律取消，所有的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)都落到了土地上。同時(shí)，農(nóng)業(yè)稅率從5%提高到8.4%（含附加）。承包土地的農(nóng)民既要承擔(dān)以前由土地承擔(dān)的稅，又要承擔(dān)保留下來(lái)的以前按人頭承擔(dān)的費(fèi)。因此，有地、多地、從事糧食種植的農(nóng)戶(hù)負(fù)擔(dān)增加。這與改革的初衷是相悖的。四是統(tǒng)籌提留產(chǎn)生的原因一種租的形式，即鄉(xiāng)村讓出土地所有權(quán)而得的回報(bào)，現(xiàn)在將這種因?yàn)樗袡?quán)的經(jīng)濟(jì)收入變成了稅收，就混淆了土地所有者與國(guó)家之間的身份與位置。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)更加不明確了。這些都說(shuō)明了農(nóng)村稅費(fèi)改革政策在制度的設(shè)計(jì)和安排上存在不少問(wèn)題。 　　三、農(nóng)村稅費(fèi)改革“囚徒困境”的治理策略 　　中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，稅費(fèi)制度正處在一個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。農(nóng)村稅費(fèi)改革的上述局限性也說(shuō)明：要理順農(nóng)村稅費(fèi)關(guān)系、理順政府跟農(nóng)民之間的關(guān)系，單單依靠農(nóng)村稅費(fèi)改革還不夠，還必須進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治體制改革，才有可能真正把稅費(fèi)問(wèn)題解決好。其主要思路就是從整體上推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治體制改革，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村稅費(fèi)改革單兵突進(jìn)的局面。 　　1.撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。首先要將鄉(xiāng)級(jí)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不應(yīng)沿襲以前的思路建立一級(jí)完全的政府，應(yīng)按“強(qiáng)縣弱鄉(xiāng)”、“實(shí)縣虛鄉(xiāng)”的原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位于縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)（類(lèi)似于過(guò)去的鄉(xiāng)公所），主要的職能就是協(xié)調(diào)民事糾紛，宣傳落實(shí)國(guó)家的政策，承辦上級(jí)政府的委托事宜，其編制、人員、經(jīng)費(fèi)由縣政府統(tǒng)一掌握，政府要辦的事（如應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政支出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種轉(zhuǎn)移支持）由縣財(cái)政統(tǒng)一納入預(yù)算。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其站所承擔(dān)的社會(huì)職能交給社會(huì)中介組織，或者把相關(guān)站所直接改為社會(huì)中介組織或者行業(yè)協(xié)會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)年輕的、素質(zhì)比較高的充實(shí)到工商、稅務(wù)、公安的部門(mén)，以強(qiáng)化行政執(zhí)法。建立以縣為主的農(nóng)民協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)，滿(mǎn)足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)民與基層政府、企業(yè)集團(tuán)和壟斷行業(yè)的對(duì)話(huà)能力。 　　如果認(rèn)為上述機(jī)構(gòu)改革方案過(guò)于激進(jìn)，也可以在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府的基礎(chǔ)上。提出改革“極限”目標(biāo)，即按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)有多少收入，養(yǎng)多少人，辦多少事的方法。大力削減人員。筆者認(rèn)為，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括站所最多只需要20個(gè)人（不包括工商、稅務(wù)和公安）。20個(gè)工作人員的主要職責(zé)就是宣傳黨的政府、為農(nóng)民搞好服務(wù)、協(xié)助其他執(zhí)法部門(mén)搞好執(zhí)法。 　　2.剝離鄉(xiāng)村所承擔(dān)的農(nóng)村公共品和公益的責(zé)任。不管是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府還是撤銷(xiāo)這一級(jí)政府，都需要對(duì)農(nóng)村公共品的供給制度進(jìn)行重新安排。否則矛盾是更多，問(wèn)題會(huì)更大。要重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，對(duì)于民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、計(jì)劃生育、農(nóng)村義務(wù)教育、跨區(qū)域的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共品、公益品應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府為主來(lái)承擔(dān)。 　　其中，民兵訓(xùn)練和計(jì)劃生育是一種全國(guó)性的公共品，應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)，由國(guó)家從中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。 　　農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)由省級(jí)以上政府來(lái)承擔(dān)。因?yàn)楝F(xiàn)在大多數(shù)的縣級(jí)政府還是農(nóng)業(yè)政府，收入主要來(lái)自于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，由縣政府負(fù)責(zé)也是農(nóng)村自己負(fù)責(zé)。這與改革前負(fù)擔(dān)主體大致差不多，都是農(nóng)民。因此，筆者建議農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，并以省級(jí)政府為主。 　　農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，除了跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施由省級(jí)財(cái)政或者中央財(cái)政負(fù)責(zé)統(tǒng)籌建設(shè)外，其他的應(yīng)該以地級(jí)政府為主來(lái)統(tǒng)籌和建設(shè)。其中，鄉(xiāng)村道路以縣級(jí)政府為主，地級(jí)政府協(xié)助解決。對(duì)于國(guó)家商品糧食地區(qū)，中型以上的水利設(shè)施和鄉(xiāng)級(jí)道路都必須以省級(jí)為主解決。只有從根本上減輕了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，才能使農(nóng)村稅費(fèi)改革真正改到位 　　3.重構(gòu)農(nóng)村財(cái)稅體制。在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的前提下，必須重構(gòu)農(nóng)村財(cái)稅體制。這也是解決當(dāng)前改革中矛盾的關(guān)鍵（如果撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這個(gè)問(wèn)題就不存在了）。因?yàn)榍岸?xiàng)改革都無(wú)法解決迫在眉捷的鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)和債務(wù)危機(jī)。這個(gè)問(wèn)題必須扭轉(zhuǎn)非農(nóng)化偏好的財(cái)政制度，重構(gòu)鄉(xiāng)村財(cái)稅制度。 　　農(nóng)業(yè)稅收制度改革分二步，第一步，近五年的農(nóng)業(yè)稅收全部留在鄉(xiāng)村，用來(lái)化解當(dāng)前的財(cái)政危機(jī)，即用來(lái)填補(bǔ)鄉(xiāng)村財(cái)政缺口和清償鄉(xiāng)村債務(wù)。第二步，五年后，可以考慮取消農(nóng)業(yè)稅。當(dāng)然為了使農(nóng)民有一個(gè)稅收意識(shí)和社會(huì)義務(wù)觀(guān)念，可以將其農(nóng)業(yè)稅收上來(lái)，然后，再以支持保護(hù)的形式返還。但是這需要較大的成本。筆者主張前一種方法。 　　工商稅收也要從非農(nóng)化偏好中轉(zhuǎn)向支持農(nóng)村、支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。稅費(fèi)改革后五年，新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收，包括增值稅和消費(fèi)稅，全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這有二個(gè)好處：一方面可以增加鄉(xiāng)村的可用財(cái)力，另一方面，也能夠刺激鄉(xiāng)村發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)。五年后，工商稅收轉(zhuǎn)入正常的預(yù)算軌道。 　　強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)人所得稅的征收力度，新增個(gè)人所得稅也要在改革后五年，將大部分留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用來(lái)緩解鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)和債務(wù)危機(jī)。這幾年農(nóng)村貧富差距拉得比較大，個(gè)人收入所得稅應(yīng)該有較大的挖潛空間。這既是鄉(xiāng)村生財(cái)之道，也是解決農(nóng)村公平問(wèn)題的有效途徑。 　　4.逐步推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)。鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)主要抓住農(nóng)村稅費(fèi)改革和其他各項(xiàng)改革的機(jī)會(huì)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織自治。首先要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否改造，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有必要推動(dòng)自治。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動(dòng)自治不會(huì)動(dòng)搖國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政治體制；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以為其他的地方政府推進(jìn)民主化提供經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治最重要的一條就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人要通過(guò)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾直接選舉產(chǎn)生，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人由對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)變成真正對(duì)群眾負(fù)責(zé)。這樣就可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人由對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)變成對(duì)群眾負(fù)責(zé)，這就可以避免許多為討好上級(jí)的損農(nóng)、坑農(nóng)事情。另外，要繼續(xù)鞏固村級(jí)民主政治建設(shè)，進(jìn)一步完善村級(jí)自治。其次推動(dòng)村級(jí)組織完全實(shí)行自治。村里要辦的事，由村民民主決策，報(bào)縣級(jí)有關(guān)部門(mén)備案或者爭(zhēng)取縣里的財(cái)政支持。這種釜底抽薪的改革方式最大的好處就是能以一個(gè)改革方案代替若干個(gè)改革方案，而且改革一步到位，可以一勞永逸的消除鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)隱患。