世界遺產的開發(fā)與保護.doc

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世界遺產的開發(fā)與保護 一、中國的世界遺產的開發(fā)與保護 專業(yè)：政治學與行政學 學號：2014502103 姓名：杜翠翠 摘要：世界遺產是全人類共同繼承和擁有的寶貴財富,它因其具有“突出的、普遍的價值”而成為當今旅游開發(fā)的熱點之一。然而,對遺產資源的過度開發(fā)和掠奪性索取,使我國的自然文化遺產正處在有史以來的高壓力和高損耗時期。因此，本文就我國在世界遺產保護與開發(fā)中出現(xiàn)的一些問題進行了分析，并就這些問題提出了一些解決措施與對策。 關鍵詞：中國 世界遺產 保護與開發(fā) 措施與對策 （一） 中國世界遺產開發(fā)與保護的基本現(xiàn)狀 《保護世界文化和自然遺產公約》是1972年由聯(lián)合國教科文化組織倡導締結，目的是對具有特殊世界意義的文化和自然遺產進行識別和保護。中國1985年正式加入聯(lián)合國《保護世界文化和自然遺產公約》，該公約現(xiàn)有175個締約國，已有730處遺產列入《世界遺產名錄》。 中國自1987年故宮、長城等第一批世界遺產入選以來，在短短的30多年時間里 ，現(xiàn)已擁有48處世界遺產，其中包括34處世界文化遺產、10處世界自然遺產、4處世界自然與文化雙重遺產。此外還有非物質文化遺產4項。 中國的世界遺產總數僅次于意大利。此外，中國目前還有100多處遺產地，現(xiàn)已列入世界遺產預備清單。 自90年代以來，人造景點的旅客大幅減少，傳統(tǒng)公園也日漸衰退，而世界遺產卻為越來越多的中外游客所關注，發(fā)展勢頭十分強勁。近幾年來，中國出現(xiàn)了空前的世界遺產申報熱。中國遺產資源十分豐富，具備申報世界遺產基礎條件的地方也相對較多，但推動世界遺產申報熱的主要動力，是世界遺產的品牌效應及其作為特殊資源所顯現(xiàn)的壟斷經營價值。在看到世界遺產能帶來巨大的社會效益和經濟效益的同時，不少干部也因申報世界遺產成功顯了政績并得到晉升。這種榜樣作用，使一些地方政府不做真正研究便盲目地耗巨資為申報創(chuàng)造所謂的條件。有些地方為了申報世界遺產進行環(huán)境治理，甚至將一些重要的反映遺產延續(xù)性的建筑，以妨礙景觀建筑為名予以拆除。還有些地方規(guī)劃部門，設計套用一般旅游景點方案，嚴重破壞了遺產原有歷史環(huán)境和風貌，致使申報熱變成了破壞熱。 世界范圍內預備申報世界遺產項目數量增加很快，世界遺產的審批也隨之越來越重。為使世界遺產更具代表性和平衡性，世界遺產委員會要求包括中國在內，世界遺產項目超過20個的國家少報或暫停申報。預備申報世界遺產的地方，要認真考慮當地資源和社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實，實事求是、量力而行地做好申報世界遺產工作。 聯(lián)合國教科文組織和國家有關機構對中國的35處世界遺產進行監(jiān)測，其報告認為中國的世界遺產處于良好狀態(tài)。這是長期以來社會各方面，特別是世界遺產地努力做好世界遺產保護的結果。但我們應該看到我們的工作仍存在著很多的問題。近幾年聯(lián)合國教科文組織、國家有關部門和社會各界都對這些問題表示了極大的關注和擔憂。世界遺產申報成功后每6年就要接受聯(lián)合國教科文組織的一次檢查，如果遺產原生的、本來的、真實的歷史面貌被破壞或改變，將可能被列入《瀕危世界遺產名錄》，若不能按期整改，恢復原貌或破壞性造成原貌不可恢復，將被《世界遺產名錄》除名。目前全球730處世界遺產中，已經有31處被列入《瀕危世界遺產名錄》。中國的世界遺產雖無一處列入《瀕危世界遺產名錄》，但也必須引以為戒 （二）中國世界遺產開發(fā)與保護中存在的主要問題 (1)遺產保護法律缺失 ,多頭管理引發(fā)混亂 目前我國已有《文物保護法 》《森林保護法 》《礦產資源法 》《環(huán)境保護法 》《風景名勝區(qū)管理暫行條例 》 等涉及世界遺產保護管理的法律法規(guī) ,四川的世界遺產地長期以來以“風景名勝區(qū) ”替代“ 世界文化、自然遺產 ”的概念 ,以《風景名勝區(qū)管理暫行條例 》 和《四川省風景名勝區(qū)管理條例 》作為主要的執(zhí)法依據。但隨著世界遺產熱的不斷升溫 ,各級政府申報和經營世界遺產的熱情空前高漲 ,當遺產越來越成為向社會提供文化與精神消費需求的重要資源時 ,世界遺產保護的負面事例不斷出現(xiàn)，為了對世界遺產進行有效的管理和保護 ,四川省于 2002年出臺了《四川省世界遺產保護條例 》 ,這是我國關于保護世界遺產的第一個地方性法規(guī) ,使四川省世界遺產的保護和利用有了法律保障 ,標志著四川省將世界遺產保護工作納入了法制軌道。 由于遺產資源是一個大的綜合體,保護工作要多方面進行,除了要保護自然的原生性,更要注意挖掘其文化內涵,保護文化的多樣性。同時,遺產地與社區(qū)是同步發(fā)展 ,世界遺產地不僅包含歷史發(fā)展階段的時間因素 ,而且包含了立體的空間綜合因素 ,充分體現(xiàn)了“人地關系和諧 ”。在我國 ,目前解決遺產資源管理體制的學界爭議的焦點在于:世界遺產的經營權是轉讓給企業(yè)或旅游經營者 ,還是效仿國外由國家管理經營 ? 世界遺產作為一種公共性資源 ,對遺產的保護理應由國家來承擔 ,即由政府來承擔保護世界遺產的成本 ,因此政府也是管理主體。所以 ,經營權要嚴格控制。但在目前我國世界遺產保護與景區(qū)管理體制不完善 ,有政府主管的 ,有企業(yè)主管的 ,有股份制的 ,不一而足 ,遺產的開發(fā)利用形式也存在多種多樣。事實上 ,只有合理的管理體制 ,才能正確處理遺產保護與開發(fā)的關系 ,也才能形成良性互動的局面。 （2）遺產保護資金短缺,遺產保護人才匱乏 長期以來 ,我國的世界自然與文化遺產地和風景名勝區(qū)在國家和地方的財政預算中沒有設立專項或經常性保護項目 ,不少遺產保護區(qū)沒有穩(wěn)定充足的經費來源。國家主管部門和地方政府對遺產保護區(qū)的投資一般僅限于基建、 人頭費和專項補助。由于國家財政撥款有限 ,致使許多文化與自然遺產保護步履維艱。據有關機構統(tǒng)計 ,自20世紀 80年代中期以來 ,主管國家風景名勝區(qū)的國家建設部每年可支配的用于景區(qū)管理工作的經費只有 1000萬元 ,平均每個景區(qū) 814萬元。針對這種情況 ,有的地區(qū)大力發(fā)展旅游業(yè) ,將旅游收入的一部分拿來用作遺產保護。于是遺產保護不得不面對這樣的矛盾:一方面國家主管部門要求景區(qū)保護好遺產資源以永續(xù)利用;另一方面又要求景區(qū)管理部門靠山吃山 ,自己解決保護經費問題。世界遺產保護的人才是世界遺產得以可持續(xù)發(fā)展的關鍵 ,但我國在這方面專業(yè)保護隊伍顯得更加弱小 ,全國許多各高校還沒有開設遺產專業(yè) ,所以遺產研究與開發(fā)人才培養(yǎng)出現(xiàn)空缺 ,訓練有素能在第一線保護修復的人更為稀缺。目前遺產地缺乏有效地從事遺產保護的專業(yè)人員 ,整個遺產管理體系存在著經營管理不善 ,服務質量不到位 ,不善協(xié)調各種關系等問題應當引起全國的高度重視。 (3)遺產保護中缺乏科學統(tǒng)一的規(guī)劃 許多遺產地在開發(fā)建設時，缺乏科學的分析論證，缺乏整體的規(guī)劃方案，缺乏適時有效的監(jiān)督管理，致使一些經營者以滿足游客的需求為由，新建、亂建、擴建了許多遺產地內本不應該出現(xiàn)的飲食、住宿、娛樂、購物等場所。這一方面與保護世界遺產《公約》的原真性原則不符；另一方面也會使游客的旅游質量下降，造成人滿為患的現(xiàn)象。 在傳統(tǒng)的遺產資源開發(fā)中， 人們關注的往往是遺產資源本身的開發(fā)與保護，而對遺產資源的外部環(huán)境卻很少重視。許多遺產地外圍環(huán)境臟亂差現(xiàn)象非常普遍， 從而嚴重影響了游客的旅游感知，同時也不利于遺產地資源特色的發(fā)揮，甚至造成一定的視覺污染。 這種不和諧的景象， 現(xiàn)在已經成為遺產地發(fā)展的重要障礙。我們可以試想，如果遺產周邊環(huán)境得不到科學、合理和有效的保護，遺產資源的核心價值勢必會受到影響。如果果真是這樣，我們又怎么能談得上遺產資源的可持續(xù)利用呢？ 隨著旅游發(fā)展的全球化， 旅游需求的個性化和多樣化趨勢日漸突出。 可以說靠單一的市場供給已經遠遠不能滿足旅游市場的需求，因此我們必須對遺產類旅游資源進行深層次的開發(fā)和加工，以滿足不同層次游客的需求。在許多遺產地，由于地方政府對市場需求狀況缺乏深入的了解， 同時也完全沒有顧及到遺產資源本身的特性而盲目建設， 嚴重破壞了遺產資源原有的自然風貌和歷史風格， 甚至還將本地區(qū)遺產資源原有的一些獨特之處也抹殺掉了。這可以說是非常令人痛心的事。就其原因，主要是由于管理不善，保護意識不強造成的。 （三）中國世界遺產開發(fā)保護問題的產生原因 （1）開發(fā)利用過度，保護管理被動滯后 世界遺產并非旅游資源，把保護性的、公益性的世界遺產定位于產業(yè)性、行業(yè)性的旅游資源是錯誤的。一些地方為追求眼前的經濟利益，在世界遺產保護措施得不到落實的情況下，將開發(fā)利用世界遺產作為帶動地方經濟發(fā)展的途徑，進行無序開發(fā)，致使開發(fā)行為過度，造成世界遺產的歷史真實性與風貌完整性遭到不可復原的破壞。造成這種過度開發(fā)和被動保管局面的一個重要原因，是國家缺乏對遺產資源保護與管理的同一行為規(guī)范和有效的財力支持。 （2）有法不依，執(zhí)法不嚴 世界遺產遭受的破壞，有法不依，執(zhí)法不嚴是其中一個重要原因。在以經濟利益為主要目標進行的不規(guī)范開發(fā)面前，法律顯得那么蒼白無力。樂山大佛旁邊按1:1的比例復制阿富汗巴米揚大佛事件中，顯然是得到當地政府支持的。在地方政府有法不依執(zhí)法不嚴的情況下，文物保護部門根本無法工作。世界遺產的保護工作不真正進入法制化階段，破壞世界遺產的行為不能受法律上的制裁，保護工作的力度就不可能得到根本性的增強。 （3）管理體制僵化和機制無序 我國對世界遺產資源缺乏統(tǒng)一的有效管理。多元化、多層次的管理體制早已不適應世界遺產的保護開發(fā)工作。從國家來說，自然遺產的管理規(guī)劃歸建設部負責，文化遺產的管理則歸國家文物局負責。而旅游、林業(yè)、環(huán)保甚至水利等很多部門在這些遺產地又都有其管理范圍。代表中國政府與聯(lián)合國教科文組織相對應的中國世界遺產委員會卻又設在對世界遺產沒有任何管理權的教育部。由于世界遺產分屬不同的部門管理，管理工作效率很低，有時甚至發(fā)生政策方面的沖突。世界遺產并非一般意義上的資產或經濟資源，其所具有的唯一性，不可替代、不可再生性，都不是市場上經濟價值所能體現(xiàn)的。而中國很多世界遺產所在地申報成功之后，則不能很好地認識到這一點。他們將世界遺產資源混同于一般資源，混同于一般的國有資產。將政府對遺產資源的管理，混同于政府與一般國有企業(yè)的關系。加之國家在這方面的制度缺陷和管理體制上有很多弊端，結果使很多地方形成世界遺產申報成功的開始，便成為破壞的開始。從地方來說，國家對世界遺產的管理僅是指導性的，具體管理工作是由地方政府相關部門負責。這種多元化和多層次的管理模式所造成的混亂，是中國世界遺產遭到破壞的一個重要原因。 對世界遺產的保護和開發(fā)多頭管理，造成遺產產權不明晰，管理混亂無序。理論上說世界遺產應該歸屬國家所有，但因其產權沒有排他性，各級政府便成了遺產的實際管理和操縱者。一些政府部門甚至企業(yè)都可以將國家公共資源作為自己或小團體謀取利益的工具。在這種情況下，中國遺產資源管理出現(xiàn)錯位開發(fā)和過度開發(fā)的混亂局面是必然的。 (4) 各級政府財政經費投入嚴重不足 有的專家曾統(tǒng)計過，國家每年給基本包括了全部中國世界遺產在內的119處國家風景名勝區(qū)的撥款只有1000萬元，平均每處只能分到8.4萬元，僅夠蓋一個規(guī)格不高的廁所；而韓國現(xiàn)有的20處國立公園每年得到的政府撥款則相當于人民幣3億元。應該承認，經費的過分窘迫也是促使某些世界遺產管理者竭力用開發(fā)遺產來創(chuàng)收的原因之一。 (5) 社會普遍缺乏對世界遺產保護的關注 社會各界對世界遺產的認知主要停留在概念上，對世界遺產的實質內涵了解不多。把申報世界遺產作為提升旅游價值，發(fā)展地方經濟的推動力，對資源的珍稀性和保護的重要性認識不到位，保護意識淡薄，對世界遺產的具體保護措施更是關注不夠。世界遺產保護開發(fā)應該是一項促進全社會文明素質的提升的工作，不僅僅需要少數決策者對世界遺產給予重視，而且要求每一個和遺產發(fā)生關系的個人和單位，都應該具有良好的歷史文化和科學修養(yǎng)，有較強的保護世界遺產的意識。 （四）解決中國世界遺產開發(fā)保護問題的措施與對策 (1)加強國家對世界遺產保護工作的管理力度 國家應該成立由相關管理部門聯(lián)合組成的中國世界遺產管理委員會并設專門機構，對世界遺產保護和利用等重大問題進行科學決策，對實施行為進行有效管理，形成切實可行的規(guī)劃與決策體系。理順地方政府與國家世界遺產管理機構的工作職責，制定可操作性強的世界遺產保護開發(fā)規(guī)則。 廣泛深入地開展遺產資源的基礎研究工作，并有針對性地采取行之有效的保護措施，制止過度開發(fā)利用行為。加強管理的同時，國家還要加大對世界遺產保護的財政支持力度。 (2)完善法規(guī)體系,依法管理世界遺產資源 在世界遺產的保護和管理中,法律手段是最行之有效的,也是最重要的。美國的遺產保護就是建立在較為完善的法律體系之上的,幾乎每個國家公園都有獨立立法,國家公園的管理以聯(lián)邦立法為依據,避免了國家公園管理局與相關部門之間的矛盾;日本所有的國家公園都依照國家公園法進行規(guī)劃管理;挪威國家公園的管理也是依照國家大法來進行的。我國目前盡管已出臺了文物保護法、風景名勝區(qū)管理條例、森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法等一系列涉及世界遺產保護的法律法規(guī),但總體而言,我國在保護世界遺產方面的立法,遠遠滯后于資源開發(fā)行為,很多地方用開發(fā)區(qū)的政策來套風景區(qū)、遺產地的開發(fā),難免導致錯位的破壞性開發(fā)。為了加強對世界遺產資源的保護和管理,當務之急是要吸取國外經驗,因地制宜地制訂出符合我國國情的遺產保護法,將世界遺產的保護和管理納入法制化軌道。 （3）正確處理保護與開發(fā)利用的關系 我們保護世界遺產的目的有兩個：一是能承傳給我們的子孫后代，講的是保護；二是為今天的社會和經濟發(fā)展服務，講的是利用。保護的目的是使子孫后代可持續(xù)的利用。保護是開發(fā)利用的前提，是基礎，開發(fā)利用一定要有利于更好的進行保護。但我們討論和研究中國世界遺產地的保護和開發(fā)問題時，在遵守國際世界遺產保護的基本準則基礎上，也要從中國的國情出發(fā)來認識問題。中國世界遺產地居民的生存和發(fā)展的權力應該給予足夠重視的。要充分理解地方政府為推動社會經濟發(fā)展所作出的努力。我們考慮問題時必須把世界遺產保護的理想化模式和發(fā)展的實際需求結合起來，把必要性和可行性結合起來。 （4)調動社會力量參與世界遺產保護工作的積極性 中國對現(xiàn)有的世界遺產保護經費是嚴重不足的。隨著經濟開發(fā)和建設的深入，世界遺產資源的保護和研究費用將會越來越大，僅依靠政府財政投入肯定行不通。世界遺產是全世界、全民族的共同財富，世界遺產的保護需要全世界都來關注和參與。要把遺產保護工作落到實處，除政策和管理措施外，還必須有較大的資金支持。要建立引導多元化資金籌集機制，為世界遺產保護工作尋求資金支持。還要加強世界遺產的宣傳普及工作，增強全社會的保護意識。通過系統(tǒng)、循序漸進地開展世界遺產的普及宣傳工作，提高公眾對世界遺產保護工作的認識，使人們能主動承擔保護的責任與義務，參與到保護的行列中來。 （5）加強“中國世界遺產”工作的國際合作 中國和國際社會在世界遺產保護領域合作的經?；?、制度化，是推動和促進中國世界遺產保護的重要內容。近些年來，中國有關部門和國際組織合作舉辦了很多世界遺產保護培訓項目。還外派考察團赴世界各國學習人家的好經驗，并接待不少來訪的外國專家團隊。使中國的遺產保護手段和設施得到了改進，也是國際社會了解了中國的世界遺產保護狀況。但從目前情況來看，中國世界遺產的保護工作與聯(lián)合國組織的標準、與人類實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求還存在較大差別。要通過加強與國際組織及相關單位的合作，使中國的世界遺產工作走向一個新的階段。 參考文獻： 1、蘇全有，韓潔 《近十年來我國世界遺產問題研究綜述》，湖南工業(yè)大學學報（社會科學版），2008年 2、安定明，張錦 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