2010年《公共政策分析教程》簡答和論述題答案.doc

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1． 簡述市場失靈的原因（P8-9） 答：所謂市場失靈，是指由于市場機制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制，使得單純的市場機制無法把資源配置到最佳的狀態(tài)。 市場失靈的主要原因是：第一，個人自由與社會原則存在矛盾。一方面是基于個人效用最大化原則的帕累托最優(yōu)概念與社會收入公平原則不一致，效率與平等是市場無法解決的一對矛盾；另一方面是價值取向問題。個人價值取向與社會價值取向會產(chǎn)生矛盾。市場無法自行解決這些沖突。第二，現(xiàn)實中的經(jīng)濟運行不能滿足完全競爭的假定。市場經(jīng)濟存在獨占、寡頭壟斷、壟斷競爭、自然競爭和過度競爭，這幾種情形都會引起社會效率損傷。第三，外在效應(yīng)的存在是市場無法解決的。所謂外在效應(yīng)是指一個人或一個企業(yè)的活動對其他人或其他企業(yè)的外部影響。市場機制的特點是它針對買賣雙方的供求情況，即交易情況起作用。但實際情況往往是一項經(jīng)濟交易不但直接影響交易雙方，同時影響到與交易無關(guān)的第三者。第四，單純的市場調(diào)節(jié)無法為社會提供公共物品和服務(wù)，造成“市場失靈”。國防、社會治安、科學(xué)技術(shù)、機場、鐵路、運河、供水、供電等部門，其產(chǎn)品或者服務(wù)為公眾所共享用。對這些物品如果由市場來提供，是失靈的。第五，單純的市場調(diào)節(jié)無法解決國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性、全局性、長遠(yuǎn)性的問題，形成“市場失靈”。單純的市場調(diào)節(jié)所能解決的僅僅是微觀平衡的問題，而對于宏觀的總量失衡，及由此引起的經(jīng)濟波動、通貨膨脹等的調(diào)節(jié)卻是無能為力的。 2． 簡述政府失靈的原因（P10-12） 答：政府失靈是指政府對經(jīng)濟干預(yù)不當(dāng)，未能有效地克服市場失靈，甚至阻礙和限制了市場功能的正常發(fā)揮，引起了經(jīng)濟關(guān)系的扭曲，加劇了市場缺陷和市場紊亂，從而沒能使社會資源實現(xiàn)優(yōu)化配置。 政府失靈的主要原因：第一是政府行為目標(biāo)與社會公共簡介存在差異。社會實際上并不存在作為政府公共政策追求的所謂的公共利益。政府不是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟利益關(guān)系的萬能的神靈之手。無論是政府官員還是政府機構(gòu)，都有自己的行為目標(biāo)，這些目標(biāo)并不是與社會公共利益劃等號的。政府官員也是“經(jīng)濟人”，也要追求自身利益。政府機構(gòu)也是具有自身利益，將政府官員的利益內(nèi)在化為政府的利益。在西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家中，政府并非完全代表社會公共利益，它往往為一些有影響的特殊利益集團左右。 第二是現(xiàn)有的決策體制及方式（投票規(guī)則）本身有缺陷。以多數(shù)原則為基礎(chǔ)的民主制是現(xiàn)代國家所采用的一種能用的決策體制，它較之于獨裁制或?qū)Ｖ企w制，是一種巨大的進步和更合理的決策體制。但是，韋默和維寧在《政策分析》一書中指出，無論是直接民主制，還是間接（代議）民主制都有其內(nèi)在缺陷：前者中固有的問題有周期循環(huán)或投票性悖論和偏好顯示是否真實問題；后者中固有的問題主要是被選出的代表由于其“經(jīng)濟人“特性而追求自身利益的最大化，而不是選民或公共利益的最大化，而選民卻難以對其實施有效的監(jiān)督。現(xiàn)有的靡然順風(fēng)規(guī)則或表決方式（如一致通過、過半數(shù)、相對多數(shù)、絕對多數(shù)、2/3多數(shù)等）也遠(yuǎn)非是完美的。例如，多數(shù)原則不可能是完全民主的，它將出現(xiàn)多數(shù)人對少數(shù)人的強制；一致同意原則的決策成本太高，容易出現(xiàn)議而不決，貽誤時機。 第三是信息不完全。由于缺乏有效的動力南汽和相應(yīng)的約束，由于政府機構(gòu)的低效率，特別是由于廣泛的私人利益的存在，因此，政府要獲得全面準(zhǔn)確的信息是十分困難的。由于費用的昂貴和時間的限制，基層的許多信息永遠(yuǎn)不能到政府機構(gòu)中來。另外，由于制度因素和人為因素，基層傳上來的信息很可能經(jīng)過修正或虛假的。因此，根據(jù)不全面、不準(zhǔn)確的信息制定的政策難以達到預(yù)期效果。 第四是政府機構(gòu)效率低下。由于政府機構(gòu)壟斷了公共物品的供給，政府官員缺乏追求利潤的動機，政府官員缺乏有效的監(jiān)督，因而政府官員往往是高投入、低產(chǎn)出。 第五是政府角色錯位。在繼續(xù)宏觀控制的過程中，政府干預(yù)的范圍和力度往往過大，超出了校正市場失靈和維護市場機制順暢運行的合理界限，即政府管了不該由政府承擔(dān)或管不好的事。這種現(xiàn)象在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的國家尤其嚴(yán)重。 第六是政策的滯后效應(yīng)。政府干預(yù)政策的制定和政策發(fā)生作用都需要時間，這就會出現(xiàn)政策的滯后效應(yīng)。這種滯后效應(yīng)可能使政策實行的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)想跟甚遠(yuǎn)，從而導(dǎo)致政府失靈。市場競爭迫使私人企業(yè)設(shè)法降低成本和提高效益，那些不以效率最高的方式來有效使用資源的企業(yè)最終將被淘汰出局。然而，在公共機構(gòu)中卻沒有這種優(yōu)勝劣汰的競爭機制。公共機構(gòu)提供公共物品并未面臨直接的競爭，即使它們低效率運作，仍能持續(xù)生存下去，造成了“X”低效率——用韋默和維定的說法，指浪費資源的機會成本和過度報償要素投入的租金轉(zhuǎn)移的結(jié)合。 第七是尋租活動。所謂尋租，就是用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利益。尋租活動的產(chǎn)生在于政府對市場的過度干預(yù)或不當(dāng)干預(yù)。尋租活動是對社會資源的浪費，表現(xiàn)在：尋租者為尋得租金付出的時間、精力等高交易成本，以及政府為就會這種情形付出的高成本；尋租者的租金實現(xiàn)是以其他相關(guān)生產(chǎn)者和消費者的利益為代價的，這一代價遠(yuǎn)高于尋租者的租金所得，因而導(dǎo)致社會福利的凈損失，社會資源的極大浪費。尋租活動必然導(dǎo)致政府失靈，因為它釀成政府官員為爭權(quán)奪利影響政府聲譽，增加政府的廉政成本，導(dǎo)致社會資源的巨大浪費。 3． 簡述政策工具選擇的策略 （P78-80） 答：政府應(yīng)當(dāng)理性地選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ邅韺嵤┕舱摺Ｕ吖ぞ叩木唧w選擇策略是：（1）政策目標(biāo)主導(dǎo)型的政策工具選擇策略。這種策略要求政府在面對被選政策工具時，考慮政策目標(biāo)對政策工具的要求，并以此外為標(biāo)準(zhǔn)來選擇政策工具。既然政策執(zhí)行的主要任務(wù)是實現(xiàn)政策的目標(biāo)，那么政府以政策目標(biāo)為導(dǎo)向來選擇政策工具就應(yīng)該成為選擇過程中所堅持的基本原則。（2）政策環(huán)境主導(dǎo)型的政策工具選擇策略。這種策略是指政府在選擇政策工具時根據(jù)政策環(huán)境要求來選擇相應(yīng)的政策工具；（3）以政府的工具偏好為主、政策執(zhí)行者的偏好為輔的選擇策略。既然政策執(zhí)行者對政策工具的喜好程度會影響政策工具作用的發(fā)揮，那么政府在備選政策工具時就可以把自己意愿與政策執(zhí)行者的偏好綜合起來考慮，爭取能找到最佳的結(jié)合點，進而選擇出雙方都能滿意的政策工具等。（4）以政府單方面的政策工具偏好為標(biāo)準(zhǔn)的選擇策略。這種策略就是政府進行政策工具選擇時只考慮自己的喜好而對其他的因素一概不予以考慮，只憑自己單方面意愿來決定實施政策工具的方式。但它只適用于非常緊急的政策問題，需要馬上立即執(zhí)行而來不及仔細(xì)斟酌的情況。（5）綜合因素的政策工具選擇策略。政府更多在抉擇政策工具時綜合考慮各個因素的影響來選擇，即政府在進行政策工具選擇時，以政策目標(biāo)和政策環(huán)境的要求為主，兼顧政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)團體的意愿，并結(jié)合自己對政策工具的偏好，而從眾多備選政策工具中篩選合適的政策工具。 4． 試述政策執(zhí)行的地位與作用 （P116-117） 答：政策執(zhí)行可以被界定為一個動態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種活動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程。 政策執(zhí)行作為整個政策過程中的中介性環(huán)節(jié)，在政策活動及其生命過程中具有重要的作用。政策執(zhí)行的地位和作用主要表現(xiàn)在以下3個方面：一是政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑；二是檢驗政策正確與否的惟一標(biāo)準(zhǔn)；通過政策執(zhí)行，不僅可以檢驗政策，還可以不斷充實和完善政策，一旦在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題和不足，則及時予以修正和彌補，促進政策質(zhì)量的提高，以保證政策問題的最終解決；三是政策執(zhí)行是政策過程的中介性環(huán)節(jié)。制定新政策要以事實為依據(jù)，尤其要以前一項政策執(zhí)行后的反饋信息為基本依據(jù)，在此基礎(chǔ)上制定新的政策。 5． 簡述中國政策執(zhí)行的成功經(jīng)驗（P140-143） 答：中國共產(chǎn)黨人在長期的政策實踐中，制定并執(zhí)行了許多正確可行的政策，并逐步形成了一些具有中國特色的政策執(zhí)行的基本經(jīng)驗。第一，注重政策宣傳。通過強化政策宣傳的途徑讓各級干部和廣大群眾充分了解和深刻認(rèn)識黨的各項方針政策，是黨的方針政策得以正確、順利貫徹實施的重要前提和行之有效的方法。注重強化政策宣傳是具有中國特色的政策執(zhí)行的一個基本經(jīng)驗。第二，重視政策實驗。重要政策在全面實施之前都要在局部地區(qū)或者試點中加以試驗，以取得經(jīng)驗，再全面鋪開。重視政策實驗，一切經(jīng)過試驗，是一切從實際出發(fā)在政策執(zhí)行中的體現(xiàn)，是探索新生事物的重要步驟，是推行改革創(chuàng)新的正確方針，是尊重群眾、教育群眾的重要方法。不經(jīng)過試驗就推廣，那是蠻干，不經(jīng)過試驗就否定，那是武斷。敢于試驗、重視試驗，既避免了改革的失誤，又使中國進入了一個新的里程。第三，強制執(zhí)行與說服教育相統(tǒng)一的執(zhí)行手段。采取強制性執(zhí)行手段與說服教育有機結(jié)合的執(zhí)行手段是我國政策執(zhí)行的一個特色。強制性執(zhí)行手段與說服教育相結(jié)合，是馬克思主義唯物史觀和辯證法在黨的政策執(zhí)行中的創(chuàng)造性運用和發(fā)展。它把工作的立足點和落腳點確立在相信群眾、依靠群眾、尊重群眾的首創(chuàng)精神上，找準(zhǔn)了人的思想發(fā)展變化的客觀規(guī)律，準(zhǔn)確地把握了啟發(fā)人的自覺性與堅持黨紀(jì)、國法的辯證關(guān)系。堅持強制手段與說服教育相結(jié)合，既能有效防止片面強調(diào)思想教育，而造成放任自流、過分遷就的不良傾向，又能避免不做耐心說服教育工作，而濫發(fā)命令、胡施懲罰的不良傾向。只有堅持強制性手段與說服教育有機結(jié)合的方法，才能化消極因素為積極因素，帶領(lǐng)廣大人民群眾為保證黨的各項方針、政策的貫徹落實而竭盡全力。第四，抓中心工作、以點帶面的領(lǐng)導(dǎo)方法。抓中心工作，就是要善于從紛繁復(fù)雜的工作頭緒中找到并緊緊抓住最能影響全局、可以帶動整個工作鏈條前進的中心環(huán)節(jié)，也就是抓住主要矛盾。而以點帶面，就是在抓中心工作的同時，要發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和樹立典型，以典型示范，促進和推動面上工作發(fā)展的一種工作方法。因此，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對于各項政策的實施應(yīng)當(dāng)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照黨在一定時期內(nèi)總的戰(zhàn)略部署，分別不同情況，統(tǒng)籌兼顧，妥善安排，正確地確定工作重心和工作秩序。同時要總結(jié)和推廣典型經(jīng)驗，推動整個面上的政策落實。 6． 簡述我國政策評估工作存在的問題 （P170-171） 答：我國公共政策評估的現(xiàn)狀可以概括為剛剛起步、問題重重。我國政策評估還相當(dāng)不成熟、不規(guī)范、不完善，而且還受到較多人為因素的影響，存在種種困難和問題。當(dāng)前我國政策評估工作存在的主要問題是：（1）是評估者缺乏對政策評估的科學(xué)認(rèn)識和認(rèn)真態(tài)度。往往存在有意識歪曲評估的行為稱為政府評估的“主觀誤區(qū)”。（2）是評估標(biāo)準(zhǔn)以價值判斷為主，評估方法以定性分析為主。當(dāng)前我國政策評估實踐中使用的仍然是定性分析方法多，定量分析方法少；政策評估實踐中用價值判斷取代事實分析，用定性評估取代的行為導(dǎo)致我國政策評估的“主觀誤區(qū)”頻頻發(fā)生，也為某些具有不良動機的評估人員提供了實現(xiàn)私利的可能性。（3）是缺乏獨立的政策評估組織。我國政策過程的顯著特征是“行政的雙軌結(jié)構(gòu)功能系統(tǒng)”，我國從中央到地方各級政府內(nèi)部均設(shè)有相關(guān)的政策評估組織，在實際運作中，這些組織仍處于政府的附屬地位，無法獨立、客觀和公正的開展工作。因此，目前我國各級政府的政策研究組織承擔(dān)了政府政策評估的大部分工作，而由專業(yè)人員組成的專業(yè)政策評估機構(gòu)在我國的很多地方尚未建立起來。（4）是評估對象以政策輸出為主，忽視對政策影響的評估。當(dāng)前我國的政策評估在很大程度上停留在對政府行為的檢測 ，或者對政策實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的程度的檢測，而對于更深層次的政策影響的評估卻很少涉及或者根本不涉及。這種對政策效果的片面認(rèn)識導(dǎo)致了我國政策評估很不全面，而其對政策方案制定的影響也因此縮小。（5）資料和評估經(jīng)費的欠缺。我國目前相當(dāng)部分政府機關(guān)不重視信息管理，資料記錄殘缺不全，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，信息處理凌亂等原因使評估工作困難重重。至于評估經(jīng)費，我國的唯一來源就是上級部門撥款，但在政策實踐過程中常常存在撥款不到位，撥款不充足，下級部門沒有做到?？顚Ｓ茫藶闇p少政策評估款項等問題。（6）公眾未能廣泛參與政策評估。當(dāng)前，受傳統(tǒng)行政管理的自上而下的金字塔型的等級模式限制了公民廣泛參與政策評估，公民參與評估常常被當(dāng)作是負(fù)擔(dān)和費力不討好的事情，而且我國政治生活中還較普遍的存在著人治現(xiàn)象，公眾參與政策的熱情未得到充分的關(guān)注和重視。 7． 何謂政策監(jiān)控 （P174） 答：政策監(jiān)控是指政策監(jiān)控主體對政策的制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)等活動進行監(jiān)督、控制和調(diào)整的過程，其目的在于保證整個政策系統(tǒng)的良性運作，實現(xiàn)政策的合法化和政策的貫徹落實，從而促進既定政策目標(biāo)的實現(xiàn)和政策輸出的整體質(zhì)量和效率的提高。政策監(jiān)控的具體內(nèi)涵是：政策監(jiān)控主體的廣泛性和特定性，政策監(jiān)控具有特定的客體，政策監(jiān)控表現(xiàn)為一個活動過程，而不是一個孤立的活動環(huán)節(jié)，是由監(jiān)督、控制和調(diào)整等功能活動所組成的動態(tài)的過程。政策監(jiān)控具有目標(biāo)指向，即確保政策系統(tǒng)的良性運作，改善政策輸出的質(zhì)量，實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，提高政策效率。 8． 簡述西方政策監(jiān)控的特點（P197-199） 答：由于政治制度、政治文化和社會經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的差別，西方國家的政策監(jiān)控機制的若干特點是：一是政策監(jiān)控的基本依據(jù)——分權(quán)與制衡原則。公共政策方案的提出、制定、采納、實施及調(diào)整等，都必須照顧到社會有關(guān)各方面的權(quán)益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽視，不能僅僅考慮任何一方的利益。二是社會輿論在政策監(jiān)控中起著顯著作用。大眾傳媒因為能把公眾關(guān)心的問題引起全社會的關(guān)注，從而推動政府確定議事日程；人民群眾、團體、公民、官員等可以通過形成輿論對現(xiàn)行政策的效果和是否符合現(xiàn)實要求或政策方案作出判斷，并且在此基礎(chǔ)上形成對政策的支持、反對或冷漠的態(tài)度。這些態(tài)度會影響到公共政策的制定，也會影響到公共政策的采納與實施。三是司法審查對公共政策的有效監(jiān)控。司法審查制度既有其理論淵源，又有憲法的保障，并且有具體的可操作的規(guī)則與程序。四是中央政府權(quán)力的擴張與政策監(jiān)控手段的更新?，F(xiàn)在，中央政府掌握了足夠的手段來影響、制約地方政府的行動，除財政撥款以外，這種手段還包括指導(dǎo)計劃、借款、貸款等方式。所以，中央政府的政策就能夠順暢地得到貫徹執(zhí)行，中央政府對地方政府的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展、財政收支、福利等公共政策的選擇、實施、調(diào)整等都有發(fā)言權(quán)。 9． 如何完善我國的政策監(jiān)控機制？（P201-203） 答：我國的由人民代表大會、國務(wù)院及地方各級人民政府、人民法院、人民檢察院、中國共產(chǎn)黨、人民政協(xié)、各種人民團體、社會輿論等所構(gòu)成的政策監(jiān)控機制，對公共政策的制定采納、執(zhí)行、調(diào)整、終止等，都起著積極作用。但是我國的政策監(jiān)控機制仍處在發(fā)展與完善之中，突出的問題是，除執(zhí)政黨系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的政策監(jiān)控之外，人民代表大會及其常務(wù)委員會、司法機關(guān)、社會輿論等主體的政策監(jiān)控均存在著功能弱化現(xiàn)象，即存在著不敢監(jiān)控、監(jiān)控不力或失職之類的問題。要完善我國的政策監(jiān)控機制可采取如下的對策措施：（1）強化立法機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)控功能。作為人民利益的代表，權(quán)力機關(guān)及司法機關(guān)有必要也有能力加強對政府政策的監(jiān)控，使不合理的政策得以終止，科學(xué)的政策得以被采納和執(zhí)行，使人民的利益得到保護和增長。（2）建立健全法律體系。要用法律規(guī)范公共政策的制定、實施、評估及終結(jié)等各個環(huán)節(jié)。一方面要加強立法工作，使公共政策的運行有法可依；另一方面，要加大執(zhí)法力度，使公共政策依法運行。（3）制定可行的制度程序與具體的實施細(xì)則。主要任務(wù)是以法律、法規(guī)的形式明確政策監(jiān)控的主體、地位、性質(zhì)、作用、職權(quán)、基本原則、監(jiān)控對象、監(jiān)控范圍等。（4）提高監(jiān)控者的素質(zhì)。包括對具體進行政策監(jiān)控的工作人員的素質(zhì)提出一定的要求，對他們進行培訓(xùn)，或者組成由有關(guān)專家組成的、針對某個特定問題的、臨時性的委員會等。（5）完善政策監(jiān)控的輔助手段。包括建立財產(chǎn)申報制度、建立法定的信息中心、擴充工作人員等。（6）建立條塊結(jié)合的政策監(jiān)控模式。（7）加強公眾和大眾傳媒的政策監(jiān)控。黨和政府應(yīng)當(dāng)為人民群眾的政策監(jiān)督創(chuàng)造各種便利，廣開監(jiān)督渠道，激發(fā)廣大人民群眾監(jiān)督的積極性。社會輿論可以及時反映廣大人民群眾對公共政策的態(tài)度，對政策監(jiān)控有重要作用。 10． 什么是政策執(zhí)行？（P116） 答：政策執(zhí)行可以被界定為一個動態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種活動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程。 11． 試述政策的定量分析方法的作用。（P260） 答：定量分析方法在現(xiàn)代政策研究中占有舉足輕重的地位和作用。（1）定量方法能使有關(guān)的知識條理化、專門化，能比較一些變量隨時間的變化，以及將這些變量和其他特殊的變量加以比較。模式化、定量化的研究方式使我們能夠使用現(xiàn)代的計算機技術(shù)手段，并通過信息子系統(tǒng)積累、貯存和處理信息。（2）定量分析使公共決策所面臨的復(fù)雜而又不確定的問題的表述更容易把握，它為規(guī)定系統(tǒng)的輸出提供了判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過定量分析，能將發(fā)生的事件記錄下來，以便復(fù)查、評估、比較以及用特殊的方法加以檢驗；利用定量分析的報告、定量表達的關(guān)系以及隨時間變動的數(shù)量關(guān)系，我們可以設(shè)計出反饋機制來幫助控制和決策；定量分析使仿真模擬成為可能，因為這些具備結(jié)構(gòu)化、合理的、可重復(fù)的處理手段，能夠通過調(diào)整數(shù)量表示的自變量對不同的輸出結(jié)果進行分析（敏感性分析）；通過數(shù)學(xué)和統(tǒng)計學(xué)推導(dǎo)出來的遞歸函數(shù)，能夠看出各種有用的關(guān)系。（3）定量分析方法比其他的方法更客觀、準(zhǔn)確和嚴(yán)密。它們能夠直觀、具體、明確地反映或展示研究對象的運動變化及所處的狀態(tài)，因而有助于更好地界定問題、確定目標(biāo)、設(shè)計、比較和選擇方案，既有助于政策制定，也有利于政策的執(zhí)行、評估和監(jiān)控。 12． 簡述創(chuàng)造性思維在政策研究中的作用。（P270-271） 答：非理性或創(chuàng)造性思維方法對于政策研究方法論的重要意義在于，它們可以彌補理性方法尤其是定量分析方法的不足，憑借專家以及決策者的直覺和判斷、智慧和經(jīng)驗，根據(jù)政策問題的性質(zhì)及其所處的外部環(huán)境，通過直觀歸納，對相關(guān)政策問題的過去、現(xiàn)在的狀況、發(fā)展變化的過程進行綜合研究，找出其一般的發(fā)展、變化的規(guī)律，從而對問題及環(huán)境的未來發(fā)展趨勢作出預(yù)測判斷，并在此基礎(chǔ)上提出解決問題的可行性方案，供決策者參考。 創(chuàng)造性思維的各種基本形式（如直覺、靈感、判斷和頓悟等）在政策研究過程的各個環(huán)節(jié)中都起著重要作用。例如：直覺（預(yù)感、洞察力、直覺判斷等）在政策研究過程中的作用就在于，幫助研究者和決策者構(gòu)造問題，分析問題的原因、性質(zhì)并界定問題的邊界，預(yù)測問題及環(huán)境的變化，抓住該問題與其他問題及環(huán)境的聯(lián)系，形成政策未來的大致圖景；幫助決策者和研究者確定政策目標(biāo)和形成方案。有時，解決政策問題的方案及所要達到目標(biāo)并不是靠嚴(yán)格的邏輯分析獲得的，相反，是決策者、研究者和咨詢者的直覺捕獲的。直覺還有助于方案的抉擇，有時多種方案的優(yōu)劣靠理性分析是難以確定和選擇的。如，靈感（頓悟）對政策研究過程中的作用也是十分明顯的，它有助于啟發(fā)思路，提供新設(shè)想或解決問題的新途徑，并在方案的論證、比較和抉擇中提供線索。 13． 簡述公共政策的含義 （P15） 答：公共政策就是國家機關(guān)或執(zhí)政黨為解決某一公共問題而制定和實施的具有權(quán)威性的行為規(guī)范、行動準(zhǔn)則和活動策略。公共政策的具體含義是：（1）公共政策必須是用于解決公共問題的；（2）公共政策只能是由公共權(quán)威機構(gòu)制定的；（3）公共政策表現(xiàn)為一種“為”或“不為”的傾向和現(xiàn)實的規(guī)范；（4）公共政策與其制定者、實施者及其對象的利益密切相關(guān)。 14． 簡述政策合法化的重要意義。（P103） 答： 政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程。具體的內(nèi)涵和外延是：一是所有的政策，包括中央政策和地方政策，法律和其他形式的政策，都有其合法化過程；二是政策合法化是有目的的活動。三是政策合法化是法定主體依照法定權(quán)限所實施的活動。不具有法定的公共政策制定權(quán)力或超越法定權(quán)限，都不能使政策合法化。四是政策合法化是主體依照法定程序所實施的一系列行為過程。 政策合法化在政策過程中占有舉足輕重的地位，在實踐上也具有重要意義。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，政策合法化是政策制定過程的重要階段，又是政策執(zhí)行的前提；第二，政策合法化是決策民主化、科學(xué)化和法制化的具體體現(xiàn)；第三，政策合法化是依法治國的需要。依法治國是現(xiàn)代國家的基本標(biāo)志。 五、論述題（含案例）：7題 1． 試論述管理學(xué)時怎樣認(rèn)識公共行政和公共政策的（P 29） 答：政策分析可以從不同的社會科學(xué)學(xué)科框架中來加以研究，在西方（美國）政策分析的發(fā)展中，形成了幾種較有影響的學(xué)科途徑，即管理學(xué)途徑、政治學(xué)途徑、經(jīng)濟學(xué)途徑和法律途徑。從理論和實踐兩個方面來看，管理途徑大致是這樣來認(rèn)識公共行政及公共政策的：第一，從管理功能及過程來考察公共行政及公共政策，從行政活動的程序和技術(shù)來界定公共行政及公共政策。管理途徑正是撇開行政活動的政治條件和政治因素來把握行政的含義的。第二，如何最大限度地提高組織效率成為公共行政的主要價值，行政效率體現(xiàn)在公共行政的各個環(huán)節(jié)、各個層次之上，可以說，科學(xué)管理精神與官僚體制就是其中集中體現(xiàn)，而西方文官制度的確立就是其具體實踐。第三，行政的意義非常寬泛，由于信奉“國家意志的執(zhí)行就是行政”，因而行政活動的外延伸展到了行政機關(guān)以外的其他國家機構(gòu)的管理活動。 2． 試論述中國政策分析學(xué)科建設(shè)的不足（P 41-43） 答：目前我國的政策分析學(xué)科仍存在相當(dāng)多的薄弱環(huán)節(jié)。理論體系上不成熟、研究方法單一落后、學(xué)科的建制發(fā)展滯后、理論與實踐的結(jié)合不夠等方面的問題比較突出。 （一）理論體系的不成熟 我國的政策分析學(xué)科研究竟處于何種水平呢？有學(xué)者的研究指出：20年來，我國政策分析學(xué)科發(fā)展大概經(jīng)歷了4個階段：第一階段，改革開放初，政策分析開始傳入我國，國內(nèi)的一些學(xué)者和政策研究人員開始介紹和翻譯國外政策分析的研究成果；第二階段，開始從政策分析的角度研究馬克思主義的政策理論，總結(jié)黨和政府政策實踐的基本經(jīng)驗；第三階段，緊密聯(lián)系改革開放的實際，深入考察研究我國政策研究體制和運行機制，探討實現(xiàn)政策的民主化、科學(xué)化；第四階段，嘗試構(gòu)建中國自己的政策分析的理論體系。 盡管我國政策分析學(xué)科發(fā)展較快，但理論研究水平尚不高，適合中國實際的完整理論體系未建立起來。主要表現(xiàn)是：（1）一些基本范疇有待澄清。例如，對于什么是（公共）政策，政策與法律的關(guān)系等核心概念和范疇還存在著糾纏不清的情況。（2）停留在概括介紹一般理論方法的層面上，缺乏對分支學(xué)科的研究，大部分分支學(xué)科還未分化成型。政策分析包含有政策分析總論、政策分析方法、公共政策、比較公共政策、政策華理學(xué)、戰(zhàn)略研究、未來研究、公共選擇、經(jīng)濟政策學(xué)、社會政策學(xué)等分支。（3）著重強調(diào)對政策制定過程及其內(nèi)容的研究，強調(diào)有關(guān)政策制定的理論、模型、規(guī)范、原則和方法等，忽略了現(xiàn)階段處于社會轉(zhuǎn)型期的本土社會環(huán)境，在實際政策操作中許多科學(xué)合理的重大政策在執(zhí)行過程中被扭曲甚至消解，所謂“上有政策，下有對策”方面的研究成果還比較缺乏。 （二）研究方法上的缺陷 研究方法上的缺陷在很大程度上已成為制約中國政策分析學(xué)科進一步發(fā)展的重要因素，這些缺陷主要有：一是定性分析多、定量分析少，沒有主難忍利用計算機、統(tǒng)計學(xué)、運籌學(xué)、計量經(jīng)濟學(xué)等方法和手段進行定量分析。雖然定量分析也存在著缺陷，并且定性分析在政策分析研究中的作用也是至關(guān)重要，然而缺少定量分析方法是對公共政策科學(xué)化的一個否定。二是總結(jié)分析多，預(yù)測研究少，主要是對歷史的總結(jié)和現(xiàn)狀分析，對未來預(yù)測做得不夠。三是跨學(xué)科、綜合性的研究少，只注重考慮經(jīng)濟、技術(shù)因素，少考慮政治、社會因素。四是局限于某個領(lǐng)域和某些具體政策的分析技術(shù)和方法，缺乏整個公共政策研究領(lǐng)域系統(tǒng)統(tǒng)一的方法論基礎(chǔ)。五是比較研究薄弱。我國學(xué)者對國外公共政策理論、思想、方法和技術(shù)進行了一些介紹，但運用系統(tǒng)分析的方法對中國和外國深入地比較研究還顯得不夠，這限制了研究視野。 （三）學(xué)科社會建制的滯后 首先，目前我國的政策研究組織已形成行政型、學(xué)術(shù)型和產(chǎn)業(yè)型3種類型，但這些類型的研究組織自成體系、力量分散、低水平重復(fù)現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。這種情況一方面造成了人力、物力和財力的浪費；另一方面也造成了彼此之間相互封閉，優(yōu)勢不能互補，政策信息資源不能共享等不良后果，從而影響了政策研究的科學(xué)化和高效化。在學(xué)術(shù)型政策研究組織方面，我國的大學(xué)或社會科院系統(tǒng)中鮮有獨立的、成規(guī)模的政策研究所或研究中心。各種政策研究組織特別是是行政性政策研究組織的運行機制不夠科學(xué)。 其次，各類政策研究組織中的研究人員的、年齡結(jié)構(gòu)配置不合理。一是知識水平配置不合理，上高下低，中央和省級政策研究人員的知識水平較高，而縣市一級則較低；二是知識結(jié)構(gòu)不合理。特別是專業(yè)性和部門性政策研究組織中的人員專業(yè)單一化的問題較為突出。相當(dāng)一部分政策研究人員是學(xué)政策學(xué)、行政學(xué)、社會學(xué)、哲學(xué)、中文、歷史專業(yè)的，而學(xué)經(jīng)濟、信息、計算機、數(shù)學(xué)、管理學(xué)、系統(tǒng)分析專業(yè)的較少；三是政研究組織人員年齡結(jié)構(gòu)也不合理，年齡偏高，知識老化，50歲以上的人員占相當(dāng)大的比重。 再次，政策分析基金來源不僅渠道少，而且資助的課題數(shù)量也少，出版渠道也不順暢。目前還沒有全國性的政策科學(xué)或政策分析的專門雜志。 最后，教學(xué)培訓(xùn)上存在的不足。一個突出的表現(xiàn)是課程設(shè)置不規(guī)范。隨意性較大。由于未被列入正式學(xué)科專業(yè)目錄，政策分析課程的設(shè)置缺乏名正言順的依據(jù)，因而，是否開設(shè)政策分析相關(guān)課程、安排多少，往往取決于學(xué)校主管課程安排人員的個人意愿和政策分析教研人員的個人努力、影響力和知識結(jié)構(gòu)。另一個突出的表現(xiàn)是師資隊伍不健全。由于起步晚，政策分析教學(xué)的師資極其缺乏，特別是缺乏既有扎實知識功底，又有豐富實際工作經(jīng)驗的教師?，F(xiàn)有的許多教師專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不太合理，缺少政策分析所需的綜合性知識結(jié)構(gòu)和參與政府實際政策過程的經(jīng)驗，很難結(jié)合實際進行教學(xué)。 （四）理論與實踐的脫節(jié) 理論的作用在于解決實際問題，政策分析的對象是政策實踐、政策系統(tǒng)及其運行，體現(xiàn)理論和實踐的統(tǒng)一，它的目的是提供政策相關(guān)知識，為政策實踐服務(wù)。而我國政策分析的許多著作和教科書缺乏能真正解釋和解決中國實際問題的政策理論和研究方法，未能形成解決問題的系統(tǒng)理論。 3． 試比較新舊政府管理模式下政策工具的區(qū)別（P74） 答：追求經(jīng)濟和效率的“新公共管理運動”推動了工商管理的理論、經(jīng)驗和技術(shù)在政府管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。新公共管理運動在引起政府管理方式發(fā)生革命性變革的同時，也賦予了治理理念新的內(nèi)涵。政府的管理不再是簡單的、單純的政府行政權(quán)力的行駛，而是把政府作為績效和服務(wù)的產(chǎn)出者來“經(jīng)營”和“管理”。新公共管理范式以效率、效能和經(jīng)濟作為政府管理的目的和行動的靈魂的理論，對傳統(tǒng)的政府治理方式和媒介——政策工作進行創(chuàng)新。 新公共管理模式下的政策工具的變化如下表所示。在傳統(tǒng)的行政管理模式下，政府主要靠行政手段來達成管理目的；新公共管理范式下政府是通過市場化的合同承包、民營化等工具來促使公共部門的產(chǎn)出和效率。市場化的政策工具比單純的行政手段的工具更能刺激和鼓勵公共服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量與產(chǎn)出效率的提高，這些截然不同的政策工具的選擇也體現(xiàn)了政府治理理念的變化：就是政府拋棄或修正了許多傳統(tǒng)的、剛性的行政手段和政策工具，而以大量的新興的、柔性的市場化和工商管理技術(shù)工具取而代之。從當(dāng)前的實際情況來看，政府工具選擇的這一變化的趨勢在不斷地加強，并將在長的一段時間內(nèi)影響著政府治理政策實施工具的選擇。 新舊政府管理模式下政策工具的比較 主題 領(lǐng)域 政策工具 環(huán)境問題 的治理 公共部門 員工管理 公共產(chǎn)品和服務(wù)的管理 工作任務(wù) 管 理 宏觀經(jīng)濟 管 理 傳統(tǒng)政府 管理形式 管制為主導(dǎo)的政策工具 以傳統(tǒng)人事管理為主要工具 政府壟斷性、指令性的生產(chǎn)和提供 檢查、審核、行政命令和指導(dǎo)的方式 以管制、計劃干預(yù)為主要手段 新公共 管理模式 可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略管理工具和手段 人員激勵、開發(fā)與管理的工具和手段的運用 合同外包、民營化等市場化工具的大量使用 目標(biāo)管理、流程再造、標(biāo)桿管理、全面質(zhì)量管理 放松管制、財政、金融、信息技術(shù)與手段 4． 試述影響政策有效執(zhí)行的因素包括哪些？ （P 130-132） 答：影響政策有效執(zhí)行的基本因素主要有：（1）政策本身的因素。包括政策合理性（政策的合理性主要指政策本身具有客觀的因果聯(lián)系，政策執(zhí)行具有現(xiàn)實的可行性，包括政治可行性、經(jīng)濟可行性、法律可行性和倫理可行性、技術(shù)可行性和時空可行性），政策的明晰性（政策的明晰性決定著政策在執(zhí)行過程中的可預(yù)見性和可操作性），政策的協(xié)調(diào)性（政策的協(xié)調(diào)性是指，任何一項可執(zhí)行的政策在其適用時間、地點和條件下，不得與其他相關(guān)政策“撞車”等），政策穩(wěn)定性（政策的穩(wěn)定性能夠增加人們的理性預(yù)期，減少未來的不確定性，使人們的交易行為遵循整個制度安排，從而降低制度運行的成本，提高政策執(zhí)行效率。）（2）政策資源。這是成為政策有效執(zhí)行的基本條件，一般來說，政策有效執(zhí)行的基本條件包括制度資源（公共決策制度、監(jiān)督制度和公務(wù)員制度）、人力資源、財力資源、信息資源和權(quán)威資源等等。（3）主體因素。政策執(zhí)行主體是政策執(zhí)行的直接實踐者，它是影響政策有效執(zhí)行的最直接因素，政策執(zhí)行主體包括政策執(zhí)行組織和政策執(zhí)行個人，政策執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)、功能，政策執(zhí)行人員的態(tài)度和能力，都對政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生重要的影響。（4）目標(biāo)群體。也就是政策作用的對象和政策接受者。公共政策本質(zhì)上是對全社會作權(quán)威性的價值分配。（5）執(zhí)行手段。政策執(zhí)行手段是指政策執(zhí)行機關(guān)及其執(zhí)行者為完成一定政策任務(wù)，達到一定政策目標(biāo)，而采取的各種措施和方法。政策執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)都離不開一定的政策執(zhí)行手段，政策執(zhí)行手段的恰當(dāng)與否，直接關(guān)系到政策目標(biāo)的能否順利實現(xiàn)。政策執(zhí)行手段主要有以下幾類：行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段和思想誘導(dǎo)手段等。 5． 試述推進我國政策評估工作的主要途徑。（P172-173） 答：政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率、效果和價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。 針對中國政策評估工作缺陷，必須下工夫，從思想、組織、制度、手段諸方面推進政策評估工作，使其縱向發(fā)展、日益成熟。 第一，提高對評估工作及其意義上的主售。很少有政府和組織以熱情和認(rèn)真的態(tài)度從事政策評估。究其原因，重要的一點在于人們對政策評估的認(rèn)識存在障礙。首先讓社會，尤其是政策部門充分認(rèn)識到政策評估的意義。通過解決思想認(rèn)識問題，使有關(guān)組織和人員重視評估工作，社會支持評估工作并給予配合，以推動評估工作的開展。 第二，政策評估制度化。必須進行制度的建設(shè)，就是將政策評估作為一項制度列入有關(guān)政府部門或決策部門的實際工作，使之成為一種制度化的活動。政策評估制度化建設(shè)的主要內(nèi)容有：首先，建立評估工作制度；其次，建立政策評估基金；最后，重視評估的結(jié)論，消化、吸收評估成果。只有使政策評估制度化，政策評估才能走上正常發(fā)展的軌道。 第三，建立獨立的評估組織。要發(fā)展政策評估，落實評估制度，提高評估的科學(xué)性和客觀性，建立獨立的政策評估組織是不可缺少的重要一環(huán)。因為，評估組織的建立，有助于集中或造成大批評估專門人才，從事評估理論的研究和實踐活動，從而提高評估的科學(xué)水平。 第四，明確政策目標(biāo)、精選評估對象。要使政策評估富有成效，就必須努力明確政策目標(biāo)，這當(dāng)然首先是政策規(guī)劃階段的任務(wù)。進行政策評估時必須回顧、審視當(dāng)時的政策目標(biāo)，了解某項政策的初衷，盡可能明確政策目標(biāo)。同時要精心選擇評估對象。在從事評估工作時，就必須慎選評估對象。選擇評估對象一般要遵循可靠性和有效性兩個原則。 第五，建立政策評估信息系統(tǒng)。這項工作是收集、整理、加工和使用政策信息，為政策評估服務(wù)。沒有足夠質(zhì)量的信息，不能進行科學(xué)決策；同樣，也無法進行科學(xué)評估。但是，要全面收集政策信息又是一件復(fù)雜而困難的事。因此，要在政策過程的開始階段就建立政策信息系統(tǒng)，對政策信息的收集、加工、交流和使用進行理論研究和總體設(shè)計，以便于改進評估系統(tǒng)，使評估活動更科學(xué)有效。 6． 試比較中西方政策監(jiān)控機制的特點。（P197-201） 答：由于政治制度、政治文化和社會經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的差別，各國的政策監(jiān)控機制的構(gòu)成及其運行方式是不同的。此處主要對中外（主要是西方）政策監(jiān)控機制作簡要的比較。西方國家的政策監(jiān)控機制的若干特點是：一是政策監(jiān)控的基本依據(jù)——分權(quán)與制衡原則。公共政策方案的提出、制定、采納、實施及調(diào)整等，都必須照顧到社會有關(guān)各方面的權(quán)益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽視，不能僅僅考慮任何一方的利益。二是社會輿論在政策監(jiān)控中起著顯著作用。大眾傳媒因為能把公眾關(guān)心的問題引起全社會的關(guān)注，從而推動政府確定議事日程；人民群眾、團體、公民、官員等可以通過形成輿論對現(xiàn)行政策的效果和是否符合現(xiàn)實要求或政策方案作出判斷，并且在此基礎(chǔ)上形成對政策的支持、反對或冷漠的態(tài)度。這些態(tài)度會影響到公共政策的制定，也會影響到公共政策的采納與實施。三是司法審查對公共政策的有效監(jiān)控。司法審查制度既有其理論淵源，又有憲法的保障，并且有具體的可操作的規(guī)則與程序。四是中央政府權(quán)力的擴張與政策監(jiān)控手段的更新?，F(xiàn)在，中央政府掌握了足夠的手段來影響、制約地方政府的行動，除財政撥款以外，這種手段還包括指導(dǎo)計劃、借款、貸款等方式。所以，中央政府的政策就能夠順暢地得到貫徹執(zhí)行，中央政府對地方政府的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展、財政收支、福利等公共政策的選擇、實施、調(diào)整等都有發(fā)言權(quán)。 7． 案例分析 “十一五”規(guī)劃綱要2006年3月5日提交十屆全國人大四次會議審查和批準(zhǔn)。在這本厚達90頁的草案文本里，一個個與人民生活密切相關(guān)的數(shù)字，構(gòu)成一個個閃亮的“民生指標(biāo)”，勾勒了五年后百姓生活。 問題：（P107-108） 1、 簡述什么是政策合法化程序？ 2、 試述我國國民經(jīng)濟計劃綱要的政策合法化過程。 答： 1、所謂 “政策合法化程序”是指政策方案獲得合法地位的步驟、次序和方式。從理論上說，政策規(guī)劃階段結(jié)束后才進入合法化過程。實際上，合法化過程往往又包含政策規(guī)劃的行為性質(zhì)。不同的政策方案，不同的合法化主體，往往導(dǎo)致不同的合法化程序。 2、答：一般，作為國家行政機關(guān)，其政策合法化通常要經(jīng)過下列程序：首先要有法制工作機構(gòu)的審查。法制工作機構(gòu)對政策方案進行審查具有重要意義，它可以保證政策符合法律要求，不會與現(xiàn)行法律發(fā)生沖突。但法制工作機構(gòu)的審查只是輔助性的、咨詢性的。其次通過領(lǐng)導(dǎo)決策會議決定。對一般性政策方案由主管的行政領(lǐng)導(dǎo)拍板后頒布；對重大政策的方案則可召開領(lǐng)導(dǎo)常務(wù)會議、全體會議、行政首長辦公會議討論，由行政首長行使最后決定權(quán)。第三由行政首長簽署發(fā)布政策。由于在實行行政首長負(fù)責(zé)制的地方，行政首長處于核心位置，擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與最高決策權(quán)，政策必須由行政首長簽署發(fā)布。 以我國國民經(jīng)濟計劃綱要的政策合法化過程為例：國家計劃委員會作為國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的綜合管理國民經(jīng)濟計劃工作，對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟職能部門，具體負(fù)責(zé)編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。當(dāng)國家計委經(jīng)過一系列復(fù)雜程序“最終確定”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的計劃方案后，對它來說，政策規(guī)劃階段也就結(jié)束了，這一方案開始進入合法化過程——報請國務(wù)院常務(wù)會議審定。國務(wù)院審定通過后，根據(jù)法律規(guī)定，還要報請全國人大審查和批準(zhǔn)。通過后，由行政首長簽署發(fā)布政策。 具體到“十一五”規(guī)劃綱要：從“十一五”規(guī)劃建議，到“十一五”規(guī)劃綱要，黨的意志變?yōu)槿嗣竦囊庵?，成為全國人民的共同行動綱領(lǐng)。站在新的歷史起點上，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出了未來五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的奮斗目標(biāo)、指導(dǎo)方針和主要任務(wù)。 “十一五”規(guī)劃綱要編制過程，正是在《建議》精神指導(dǎo)下，發(fā)揚民主、集思廣益、科學(xué)決策的過程。黨中央、國務(wù)院對制定“十一五”規(guī)劃工作高度重視。溫家寶總理明確要求，要編制出一個適應(yīng)改革開放新形勢、使人耳目一新的規(guī)劃綱要；規(guī)劃的編制要進行改革，要反映社會主義市場經(jīng)濟的特點，進一步完善規(guī)劃體系，并把規(guī)劃工作納入法制化軌道；要充分聽取各方面的意見，吸收有關(guān)方面人員共同參加。歷時兩年半，先后十二易其稿，“十一五”規(guī)劃綱要編制工作在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，凝聚了政府有關(guān)部門、專家學(xué)者、研究機構(gòu)和廣大人民群眾的智慧。 2003年7月8日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于開展“十一五”規(guī)劃前期工作有關(guān)問題的請示》。編制前期準(zhǔn)備工作正式啟動。發(fā)展改革委組織各地區(qū)、各部門對“十五”計劃的實施情況進行了中期評估，提出了中期評估報告。通過評估，發(fā)現(xiàn)問題，為新的五年規(guī)劃編制工作提供了重要的參考。通過委托、招標(biāo)、合作研究等多種方式，發(fā)展改革委組織國內(nèi)研究機構(gòu)和世界銀行等國際組織，對160多個重大課題進行了研究，形成了500多萬字的研究報告。東部、西部、中部和東北地區(qū)的專題調(diào)研和地方片會，著名經(jīng)濟學(xué)家、科學(xué)家、企業(yè)家和長期從事規(guī)劃工作的老同志參加的四個座談會，科學(xué)發(fā)展研究班、“十一五”規(guī)劃研究班，成了傾聽、溝通和交流的陣地。認(rèn)識在調(diào)查中深化，觀點在碰撞中交流，“十一五”規(guī)劃基本思路逐步形成。 黨的十六屆五中全會后，“十一五”規(guī)劃綱要正式進入起草階段。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，成立了由發(fā)展改革委、教育部、科技部、財政部等有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志組成的國務(wù)院“十一五”規(guī)劃綱要起草組。 為充分反映群眾的意愿，為“十一五”規(guī)劃建言獻策活動在全國范圍展開。發(fā)展改革委設(shè)專門辦公室統(tǒng)一處理社會公眾意見和建議。短短60天，有5000多人通過網(wǎng)上留言、電子郵件、信函等方式提出建議。37位經(jīng)濟界、科技界、企業(yè)界和其他領(lǐng)域知名專家組成了一個專家委員會。專家委員會對綱要進行了四次論證和咨詢，形成了論證報告。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》規(guī)定，論證報告隨同綱要一起報送全國人大，作為審議規(guī)劃綱要的參考?！笆晃濉本V要初稿形成后，2005年12月，修改后的綱要送中央及國務(wù)院所屬78個部門征求意見。根據(jù)各部門意見，進一步修改后形成綱要送審稿。其間，溫家寶總理專門主持會議，就綱要中的重大問題進行研究，并作了重要指示。 2005年12月23日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，原則通過了綱要，并決定修改后送中共中央政治局常委會審議。2006年1月12日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局常委會議審議通過了綱要，對綱要的定位、指導(dǎo)原則、主要目標(biāo)和框架結(jié)構(gòu)等給予了基本肯定。1月20日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院第8次全體會議，審議并原則通過了綱要并決定將綱要（征求意見稿）送中央和各省、自治區(qū)、直轄市共151個單位征求意見。1月25日和26日，起草組分別向全國人大財經(jīng)委員會和全國政協(xié)作了匯報，聽取意見。根據(jù)各方面對征求意見稿反饋的850多條意見，起草組對綱要進行了260處修改，形成了提請全國人大常委會初步審查的綱要（初步審查稿）。從2月7日至10日，溫家寶總理主持分別召開經(jīng)濟和社會專家、科教文衛(wèi)體代表、企業(yè)家和農(nóng)民代表、民主黨派和無黨派人士四個座談會，聽取各方面對綱要的意見和建議。許多寶貴的意見被吸收。比如規(guī)劃綱要中原有17個專欄，很多代表認(rèn)為文化非常重要，修改時增加了一個文化專欄。2月21日，中共中央總書記胡錦濤主持召開中共中央政治局會議，討論規(guī)劃綱要草案稿。會議對“十一五”規(guī)劃綱要草案提出的“十一五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大指標(biāo)、戰(zhàn)略重點、重大改革措施和主要政策取向等進行了討論研究。會議要求，在將“十一五”規(guī)劃綱要草案提交十屆全國人大四次會議審查和全國政協(xié)十屆四次會議討論的過程中，要發(fā)揚民主、集思廣益，以利于切實把規(guī)劃綱要制定好、實施好。 綱要草案正式提請人代會審議前，印發(fā)到各地，請各地代表進行初審。這也是歷史上的第一次。很多意見在初審后就被吸收了。2月24日，根據(jù)政治局會議精神，以及全國人大代表討論反饋的意見，修改形成綱要草案。3月5日，十屆全國人大四次會議在北京舉行，規(guī)劃綱要放在了近3000名全國人大代表和列席會議的2000多名全國政協(xié)委員的面前…… “兩會”期間，根據(jù)代表委員們的審議討論，綱要草案作了34處修改。此后，3月14日，十屆全國人大四次會議閉幕會上，“十一五”規(guī)劃綱要以高票獲得通過。