姜明安《行政法與行政訴訟法》第三版考研筆記.doc

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第一章行政法概述 學(xué)習(xí)重點問題 　　一、行政法的概念 　　行政法是調(diào)整行政權(quán)被行使過程中所產(chǎn)生的社會關(guān)系以及對行政權(quán)進行規(guī)范和控制的法律規(guī)范的總稱。 　　行政法以行政關(guān)系和一定范圍的監(jiān)督行政關(guān)系為調(diào)整對象。 　　所謂行政關(guān)系，就是行政權(quán)被行使過程中所產(chǎn)生的社會關(guān)系。具體包括以下兩類： 　　1．行使行政權(quán)的行政機關(guān)或公共組織在對外進行管理過程中與管理相對方之間所發(fā)生的各種關(guān)系。 　　2．行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系，包括上下級行政機關(guān)之間、同級行政機關(guān)之間、行政機關(guān)與國家公務(wù)員之間、行政機關(guān)與法律授權(quán)的公共組織之間的關(guān)系等。 　　國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)與行政主體之間所發(fā)生的關(guān)系屬于監(jiān)督行政關(guān)系，行政主體居于被監(jiān)督、被審查的地位。 　　二、行政法律關(guān)系的概念與特點 　　行政法律關(guān)系是指為行政法所調(diào)整和規(guī)定的，具有行政法上權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容的各種社會關(guān)系。 　　 (一)行政法律關(guān)系的概念 　　 行政法律關(guān)系與行政關(guān)系是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念： 　　1．行政法律關(guān)系以行政關(guān)系為基礎(chǔ)，但不等于行政關(guān)系。只有當(dāng)行政關(guān)系為行政法調(diào)整，具有行政法上的權(quán)利義務(wù)時才轉(zhuǎn)化為行政法律關(guān)系。 　　2．行政關(guān)系是一種社會關(guān)系，而行政法律關(guān)系則是一種法律關(guān)系，以國家強制力為保障。 　　 (二)行政法律關(guān)系的特點 　　 行政法律關(guān)系具有以下特點： 　　1．在行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人中，必有一方是行政主體。行政主體的存在，是發(fā)生行政法律關(guān)系的先決條件。 　　2．行政法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)由行政法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定。當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不能由當(dāng)事人雙方相互協(xié)商約定。當(dāng)事人既不能自由選擇權(quán)利、義務(wù)，也不能隨意放棄權(quán)利、轉(zhuǎn)讓義務(wù)，只能依據(jù)行政法律規(guī)范的規(guī)定享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)。 　　3．行政法律關(guān)系具有不對等性。首先，行政法律關(guān)系雙方主體的地位不平等。行政主體一方當(dāng)事人往往處于支配地位，以國家強制力保證其職權(quán)的行使。其次，行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更不以雙方主體意見一致為必要條件，行政主體可以單方面地設(shè)立或變更行政法律關(guān)系。 　　4．行政法律關(guān)系中的行政主體的權(quán)利與義務(wù)具有統(tǒng)一性。行政主體在行政法律關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)總是交叉重疊的，權(quán)利與義務(wù)很難分開，從這方面看是其職權(quán)或權(quán)利，從那方面看則是其職責(zé)或義務(wù)。 　　5．行政法律關(guān)系引起的爭議，在解決方式及程序上有其特殊性。行政爭議實行行政主體先行裁決制度。行政程序不同于司法程序；解決行政爭議的司法程序也不同于解決民事爭議、刑事案件的司法程序。 　　三、行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素 　　行政法律關(guān)系由行政法律關(guān)系主體、客體和內(nèi)容三大要素構(gòu)成： 　　(一)行政法律關(guān)系主體 　　行政法律關(guān)系主體是指參加行政法律關(guān)系，享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的當(dāng)事人。因而，行政法律關(guān)系主體又稱行政法律關(guān)系當(dāng)事人、行政法主體、行政法律主體。 　　行政法律關(guān)系主體由行政主體和行政相對方或行政法制監(jiān)督主體與行政主體及其工作人員構(gòu)成。作為行政法律關(guān)系的主體，必須具有行政法上的權(quán)利能力和行為能力。 　　(二)行政法律關(guān)系的客體 　　 行政法律關(guān)系的客體是指行政法律關(guān)系中當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)所指向的對象。包括： 　　 1．物。既可以是物質(zhì)形式，也可以是貨幣形式；既可以是消費資料，也可以是生產(chǎn)資料。 　　 2．行為。既可以是作為，也可以是不作為；既可以是行政主體的行為，也可以是行政相對方的行為。 　　 3．精神財富。即行政法律關(guān)系主體從事智力活動所取得的成果，如學(xué)術(shù)著作、專利、發(fā)明等。 　　 (三)行政法律關(guān)系的內(nèi)容 　　 行政法律關(guān)系的內(nèi)容是指行政法律關(guān)系主體所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。即行政主體的權(quán)利義務(wù)和行政相對方的權(quán)利義務(wù),以及行政法制監(jiān)督主體的權(quán)利義務(wù)和被監(jiān)督的行政主體及其工作人員的權(quán)利義務(wù)。 　　四、行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅 　　 (一)行政法律關(guān)系的產(chǎn)生 　　 行政法律關(guān)系的產(chǎn)生是指行政法律關(guān)系當(dāng)事人之間形成行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生除必須存在行政法律關(guān)系的主體和客體以及內(nèi)容以外，還必須具備以下兩個基本條件： 　　 1．具有相應(yīng)的行政法律關(guān)系賴以發(fā)生的法律根據(jù)，即有相應(yīng)的行政法律規(guī)范的存在。沒有行政法律規(guī)范的確認(rèn)和調(diào)整，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)就無法確定，也就不可能形成行政法律關(guān)系。 　　2．具有導(dǎo)致行政法律關(guān)系發(fā)生的法律事實。沒有法律事實存在，即使有行政法律規(guī)范，也不可能形成行政法律關(guān)系。 　　行政法律事實就是由行政法律規(guī)范所規(guī)定的能夠引起行政法律關(guān)系發(fā)生、變更或消滅的客觀現(xiàn)象或事實，簡稱法律事實。包括法律事件和法律行為兩大類。 　　法律事件是指與當(dāng)事人意志無關(guān)的那些法律事實，如人的出生、死亡，自然災(zāi)害和意外事件等。法律行為是指當(dāng)事人有意識的能產(chǎn)生相應(yīng)法律后果的活動，如行政主體的治安管理處罰行為、行政相對方申請某種許可證的行為等。既可以是合法行為，也可以是違法行為。 　　 (二)行政法律關(guān)系的變更 　　 行政法律關(guān)系的變更就是指行政法律關(guān)系構(gòu)成要素的變更。包括： 　　 1．行政法律關(guān)系主體的變更。主體的增加、減少或改變。 　　 2．行政法律關(guān)系客體的變更。物、行為或精神財富的變更。 　　 3．行政法律關(guān)系內(nèi)容的變更。權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化。 　　 (三)行政法律關(guān)系的消滅 　　 行政法律關(guān)系的消滅是指行政法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)的消滅。包括： 　　 1．一方或雙方當(dāng)事人的消滅； 　　 2．權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的消滅。原行政法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)已實現(xiàn)或為新的內(nèi)容所代替。 　　五、行政法的法源、特點與分類 　　 (一)行政法的法源 　　 行政法的法源即行政法的淵源，是指行政法的外部表現(xiàn)形式。根據(jù)制定主體、效力等級以及制定程序的差別，行政法的法源可以分為以下幾種形式： 　　 1．憲法。憲法作為國家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切立法的依據(jù)。其中有關(guān)國家行政管理的部分，對行政法的各種具體規(guī)范起統(tǒng)率作用。因而憲法中關(guān)于國家行政機關(guān)的設(shè)置、組成及基本職權(quán)、職責(zé)、活動原則，公民在有關(guān)行政法律關(guān)系中享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)等的規(guī)定即是行政法的法源之一。 　　 2．法律。全國人民代表大會及其常委會制定的作為行政法淵源的法律包括兩種情況：一是某一項法律的全部法律規(guī)范均屬于行政法規(guī)范；二是某一項法律的一部分或某一條款屬于行政法規(guī)范，其他部分或條款屬于其他性質(zhì)的法律規(guī)范。 　　 3．行政法規(guī)和部門規(guī)章。行政法規(guī)是國務(wù)院制定的規(guī)范性文件的總稱。部門規(guī)章則是國務(wù)院各部門制定的規(guī)范性文件的總稱。行政法規(guī)和部門規(guī)章是行政法的最主要的淵源。 　　 4．地方性法規(guī)和地方行政規(guī)章、自治條例和單行條例。地方人大和地方人民政府制定的地方性法規(guī)、地方行政規(guī)章，民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例中關(guān)于地方國家行政機關(guān)的職權(quán)、活動方式等行政管理的行政法規(guī)范是行政法的重要淵源。 　　 5．與行政法有關(guān)的法律解釋。國務(wù)院及其組成部門以及有權(quán)進行解釋的地方人大和地方人民政府對有關(guān)行政法規(guī)范所作的解釋，也是行政法的淵源。 　　 6．行政法的其他淵源。包括我國政府簽訂、加入或承認(rèn)的國際條約中有關(guān)行政管理的內(nèi)容、中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)法律文件等。 　　 (二)行政法的特點 　　 行政法與其他部門法相比較，有下列五個特點： 　　1．行政法沒有統(tǒng)一、完整的法典。行政法是由各種形式的、分散的行政法律規(guī)范組成的總和。 　　2．行政法規(guī)范是以多種多樣的法律形式表現(xiàn)出來的，是由多種不同效力等級的行為規(guī)范組成的統(tǒng)一體。 　　3．行政法規(guī)范的數(shù)量多，內(nèi)容廣泛。行政法涉及到國家管理的各個領(lǐng)域。 　　4．行政法規(guī)范具有明顯的易變性。穩(wěn)定性相對較差，但拘束力與強制力突出。 　　5．行政程序性規(guī)范是行政法特有的一類行為規(guī)范，與行政實體性規(guī)范通常交織在一起，共存于同一個法律文件之中。 　　 （三）行政法的分類 　　1．以行政法調(diào)整對象的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，行政法分為一般行政法與特別行政法。 　　2．以行政法規(guī)范的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政法分為實體行政法與程序行政法。 　　3．以行政法的作用為標(biāo)準(zhǔn)，行政法分為行政組織法、行政行為法及行政監(jiān)督法。 　六、行政法的地位和作用 　　行政法是獨立的法律部門。 　　行政法是僅次于憲法，與刑法、民法并列的我國三大基本法律部門之一。 　　行政法在國家管理和社會發(fā)展中具有以下重要作用： 　　1．保障行政權(quán)有效行使，促進行政主體依法行政，提高行政效率。 　　2．貫徹實施憲法、推動民主政治進程，保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。 　　3．促進經(jīng)濟文化建設(shè)，保護社會經(jīng)濟、文化秩序，促進社會主義精神文明。 第二章行政法的基本原則 分類 基本原則 具體要求 合法性的要求 合法行政 法律優(yōu)先（行政活動不得違背現(xiàn)有法律）；法律保留（行政活動應(yīng)當(dāng)依照法律的授權(quán)進行） 程序正當(dāng) 行政公開（保障知情權(quán)）；公眾參與（表達(dá)意見陳述申辯）；公務(wù)回避（實體回避與程序回避） 權(quán)責(zé)統(tǒng)一 行政效能（賦予執(zhí)法手段、保證政令有效）；行政責(zé)任（行政違法或不當(dāng)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任） 合理性的要求 合理行政 符合正常理智；公平公正對待；考慮相關(guān)因素、不考慮無關(guān)因素；符合比例原則 高效便民 行政效率（積極履行職責(zé)、及時履行職責(zé)）；便利當(dāng)事人（減輕當(dāng)事人程序負(fù)擔(dān)） 誠實信用 行政信息真實（行政機關(guān)對信息真實性負(fù)責(zé)）；保護信賴?yán)妫ㄐ姓袨椴坏秒S意變更） 　第三章 行政主體概述 學(xué)習(xí)重點問題 　　一、行政主體的概念與特征 　　行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動并獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。 　　行政主體具有下列三個特征： 　　1．行政主體是享有國家行政權(quán)力，實施行政活動的組織。這是行政主體與其他國家機關(guān)、組織的區(qū)別所在。 　　2．行政主體是能以自己的名義行使行政權(quán)的組織。這是行政主體與行政機關(guān)內(nèi)部的組成機構(gòu)和受行政機關(guān)委托執(zhí)行某些行政管理任務(wù)的組織的區(qū)別。 　　3．行政主體是能夠獨立對外承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。這是行政主體具有獨立法律人格的具體表現(xiàn)，也是—個組織成為行政主體的必備條件。 　　在我國，行政主體包括國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。 　　二、行政職權(quán)的含義、內(nèi)容與特征 　　行政職權(quán)是國家行政權(quán)的表現(xiàn)形式，是行政主體實施國家行政管理活動的權(quán)能。 　　行政職權(quán)只能由行政主體行使，行政相對方不享有行政職權(quán)。 　　行政職權(quán)依其來源一般分為兩大類：固有職權(quán)和授予職權(quán)。 　　行政職權(quán)具有多樣性。概括起來主要是以下權(quán)力：（1）行政立法權(quán)；（2）行政許可權(quán)；（3）行政確認(rèn)權(quán)；（4）行政檢查權(quán)；（5）行政獎勵權(quán)；（6）行政物質(zhì)幫助權(quán)；（7）行政處罰權(quán)；（8）行政強制執(zhí)行權(quán)；（9）行政合同的簽訂權(quán)；（10）行政復(fù)議權(quán)；（11）其他行政職權(quán)，包括行政指導(dǎo)權(quán)、行政裁決權(quán)等。 　　行政職權(quán)具有以下特征： 　　1．強制性。行政職權(quán)是法定權(quán)力，具有國家強制力。 　　2．不可處分性。行政職權(quán)體現(xiàn)著國家意志，未經(jīng)法律許可，不得轉(zhuǎn)移或放棄，不得自由轉(zhuǎn)讓或處分。 　　3．職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一性。行政主體的職權(quán)與職責(zé)是一個事物的兩個方面，行使職權(quán)也就是履行職責(zé)。 　　三、行政職責(zé)的含義與內(nèi)容 　　行政職責(zé)是指行政主體在行使職權(quán)過程中必須承擔(dān)的法定義務(wù)。 　　行政職責(zé)隨行政職權(quán)的產(chǎn)生、變更或消滅而相應(yīng)變化。 　　行政職責(zé)的核心是依法行政，其具體內(nèi)容包括： 　　1．行政主體必須按照法定職權(quán)，在法定權(quán)限范圍內(nèi)履行職務(wù)，不得失職、越權(quán)或濫用權(quán)力。 　　2．行政主體實施行政行為必須嚴(yán)格遵守法定程序，避免程序違法。 　　3．行政主體的行為必須遵循合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t，避免行政失當(dāng)。 第四章 行政機關(guān) 學(xué)習(xí)重點問題 　　一、國家行政機關(guān)的概念、特征與種類 　　國家行政機關(guān)是指一個國家的統(tǒng)治階級根據(jù)其統(tǒng)治意志依照憲法和有關(guān)法律設(shè)置的、行使國家權(quán)力、組織管理國家行政事務(wù)的機關(guān)。也叫國家管理機關(guān)，簡稱政府，是國家機構(gòu)的重要組成部分，是行政法最主要的主體。 　　我國的行政機關(guān)由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。它對國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，接受國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。 　　國家行政機關(guān)具有以下特征： 　　1．國家行政機關(guān)是具有國家強制性質(zhì)的社會組織。 　　2．國家行政機關(guān)是具有較強的執(zhí)行色彩的組織。 　　3．國家行政機關(guān)是按照一定的層次和結(jié)構(gòu)組織起來并按照科學(xué)方法依法進行活動的組織。 　　行政機關(guān)與行政組織、行政機構(gòu)既有聯(lián)系又有區(qū)別。 　　行政機關(guān)的種類，從不同的角度可以作不同的劃分： 　　1．按照行政機關(guān)所轄的區(qū)域范圍不同，可分為中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)。 　　2．按照行政機關(guān)的工作權(quán)限不同，可分為一般權(quán)限機關(guān)和專門權(quán)限機關(guān)。 　　3．按照行政管理活動的環(huán)節(jié)劃分，可分為決策機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)、輔助機關(guān)、咨詢機關(guān)與監(jiān)督機關(guān)等。 　　4．按照行業(yè)和產(chǎn)品不同，可分為各種不同的專門行政機關(guān)。 　　二、國家行政機關(guān)的設(shè)置原則 　　國家行政機關(guān)的設(shè)置一般應(yīng)遵循以下原則： 　　1．適應(yīng)需要原則； 　　2．精簡原則； 　　3．高效率原則； 　　4．依法設(shè)置的原則。 　　三、國家行政機關(guān)的結(jié)構(gòu) 　　國家行政機關(guān)的結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成國家行政機關(guān)的各要素的排列組合方式。 　　行政機關(guān)的結(jié)構(gòu)主要是指行政機關(guān)的層次結(jié)構(gòu)與部門結(jié)構(gòu)，又稱縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。 　　行政機關(guān)的層次結(jié)構(gòu)(縱向結(jié)構(gòu))指的是各級政府上下之間、各級政府各組成部門上下之間，構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與服從的主從關(guān)系，這種上下排列組合方式就是行政機關(guān)的層次結(jié)構(gòu)（縱向結(jié)構(gòu)）。 　　決定縱向結(jié)構(gòu)形式的兩個重要因素，一是管理層次，一是管理幅度。所謂管理層次，就是縱向結(jié)構(gòu)的等級層次，有多少等級層次就有多少管理層次。如我國行政機關(guān)分為中央政府（國務(wù)院）、省政府、縣政府、鄉(xiāng)政府四個層次。每級政府又有若干管理層次，如國務(wù)院有部（委）、司（局）、處（室）等層次；省政府有廳（局）、處（室）、科等層次。所謂管理幅度，是指一級行政機關(guān)或者一個領(lǐng)導(dǎo)人直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下級單位或人員的數(shù)目。一般來說，管理層次與管理幅度是成反比的。 　　行政機關(guān)的部門結(jié)構(gòu)（橫向結(jié)構(gòu)）指的是同級政府相互之間和每級政府各組成部門之間，構(gòu)成協(xié)調(diào)的平行關(guān)系，這種橫向排列組合方式就是行政機關(guān)的部門結(jié)構(gòu)（橫向結(jié)構(gòu)）。如各省、直轄市、自治區(qū)政府之間，部（委）內(nèi)部各司（局）之間，廳（局）內(nèi)各處（室）之間，都是一種平行協(xié)調(diào)關(guān)系，共同對一個上級負(fù)責(zé)，這樣就構(gòu)成行政機關(guān)的橫向結(jié)構(gòu)。 　　研究行政機關(guān)的結(jié)構(gòu)，有利于根據(jù)國家政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，適當(dāng)設(shè)置和調(diào)整行政機關(guān)，尋求和建立適當(dāng)?shù)墓芾韺哟魏凸芾矸?，保證行政機關(guān)協(xié)調(diào)地、有效地開展行政管理。 　　四、國家行政機關(guān)的體制 　　國家行政機關(guān)的體制就是國家根據(jù)政治、經(jīng)濟發(fā)展的需要，通過法定程序，將行政機關(guān)結(jié)構(gòu)中各層次、各部門之間的行政關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式。 　　行政機關(guān)的體制是保證國家行政管理整體效能的一個中心環(huán)節(jié)。一般來說，有以下幾種形式： 　　1．首長制和委員會制 　　凡將政府組織法定的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任賦予一人承擔(dān)者，稱為首長負(fù)責(zé)制，簡稱首長制；而將該權(quán)力和責(zé)任賦予委員會議集體承擔(dān)者，稱為委員會議負(fù)責(zé)制，簡稱委員會制。首長制與委員會制各有其適用范圍。一般來說，凡是執(zhí)行性、技術(shù)性與速決性一類的事務(wù)，宜用首長制，行動快，效率高；凡立法性、協(xié)調(diào)性、傾向性一類的事務(wù)，宜用委員會制，利于集思廣益，避免個人專斷。 　　2．層次制與職能制 　　層次制又稱層級制、分級制，是指政府組織縱向分為若干層次，每個層次所管業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，各對其上層負(fù)責(zé)，但其管轄范圍隨層級下降而縮小。職能制是指政府組織平行劃分為若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大體相同，故職能制又稱分職制。通常，行政機關(guān)都是將層級制與職能制結(jié)合起來運用，以層級制為基礎(chǔ)，在每一層次又設(shè)若干職能部門，職能部門又由分管各種事務(wù)的若干單位組成。這既便于合理分工、相互配合，又便于統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一行動。 　　3．集權(quán)制與分權(quán)制 　　集權(quán)制指行政權(quán)力集中于上級機關(guān)，下級機關(guān)沒有或很少有自主權(quán)，一切均需按照上級機關(guān)的指示去辦。分權(quán)制指下級機關(guān)在其管轄范圍內(nèi)有自主決定權(quán)，上級機關(guān)對其權(quán)限內(nèi)決定的事項不加干涉。集權(quán)制與分權(quán)制各有利弊，不可一概行之，而應(yīng)相互結(jié)合，合理運用，在保證政令統(tǒng)一的前提下充分發(fā)揮下級機關(guān)的主動性與積極性。 　　五、能夠作為行政主體的行政機關(guān) 　　行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動并獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。根據(jù)行政主體這個定義，結(jié)合我國行政機關(guān)的實際情況，可以看出，能夠作為行政主體的行政機關(guān)主要有： 　　(一)國務(wù)院 　　國務(wù)院作為國家最高行政機關(guān)，根據(jù)憲法和法律，享有管理全國的行政事務(wù)的職權(quán)，可以制定行政法規(guī)，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令。因此，國務(wù)院是行政主體。 　　根據(jù)憲法和國務(wù)院組織法以及其他法律規(guī)范的規(guī)定，國務(wù)院作為行政主體行使的行政職權(quán)可以歸納為以下幾個方面： 　　1．制定行政法規(guī)權(quán)； 　　2．領(lǐng)導(dǎo)各級國家行政機關(guān)權(quán)； 　　3．領(lǐng)導(dǎo)和管理全國各項行政工作權(quán)； 　　4．國家最高權(quán)力機關(guān)授予的其他職權(quán)。 　　國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。國務(wù)院行使行政職權(quán)的方式是全體會議和常務(wù)會議。國務(wù)院總理召集和主持國務(wù)院全體會議和常務(wù)會議，國務(wù)院工作中的重大問題，如制定行政法規(guī)，必須經(jīng)國務(wù)院全體會議或常務(wù)會議討論決定。 　　(二)國務(wù)院的組成部門 　　國務(wù)院由各部、委和行、署、廳組成。各部、委和行、署、廳作為國務(wù)院的工作部門或職能機關(guān)，依法對于某一方面的行政事務(wù)行使全國范圍內(nèi)的管理權(quán)限。國務(wù)院組成部門一方面接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，執(zhí)行國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令；另一方面，又可以在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，就自己所管轄的事項，以自己的名義實施活動，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的責(zé)任。因此，國務(wù)院的組成部門(各部、委和行、署、廳)是行政主體。 　　國務(wù)院各部、委和行、署、廳在行政法上的職權(quán)主要有： 　　1．制定規(guī)章權(quán)； 　　2．本部門所轄事務(wù)的管理權(quán)。 　　(三)國務(wù)院的直屬機構(gòu) 　　國務(wù)院的直屬機構(gòu)是國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下主辦各項專門業(yè)務(wù)的機構(gòu)，地位低于各部、委和行、署、廳。直屬機構(gòu)具有獨立職權(quán)和專門職責(zé)，可以在主管事項的范圍內(nèi)，對外發(fā)布命令和指示。因此，直屬機構(gòu)可以成為行政主體。 　　國務(wù)院直屬機構(gòu)的職權(quán)主要包括： 　　1．制定規(guī)章權(quán)； 　　2．行政事項處理權(quán)； 　　3．裁決爭議權(quán)。 　　(四)國務(wù)院各部、委管理的國家局 　　國務(wù)院各部、委管理的國家局是管理某些專門事項的行政職能部門，由于其管理的行政事務(wù)與一些部、委的職能有聯(lián)系，因而就由相應(yīng)的部委對其進行管理。這些國家局在其成立時就具有獨立的法律地位，依法行使某項專門事務(wù)的行政職權(quán)。因此，具有行政主體資格。 　　國務(wù)院各部、委管理的國家局具有專項行政事務(wù)管理權(quán)和裁決爭議權(quán)。 　　(五)地方各級人民政府 　　地方各級人民政府是地方國家行政機關(guān)，管理地方各級所轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)。 　　我國地方國家行政機關(guān)分為省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州、直轄市的區(qū))、縣、鄉(xiāng)四級。 　　地方各級人民政府的地位具有雙重性：一方面，它是地方國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)；另一方面，它是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)。地方各級人民政府在管轄的地域范圍內(nèi)，依照憲法和有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項行政事務(wù)，并依法對自己行為所產(chǎn)生的法律后果承擔(dān)責(zé)任。因此。地方各級人民政府都是行政主體。 　　地方各級人民政府的法定行政職權(quán)主要是： 　　1．制定地方規(guī)章權(quán)或發(fā)布決定、命令權(quán)； 　　2．本區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的管理權(quán)； 　　3．領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本級政府的職能部門和下級人民政府行政工作權(quán)。 　　(六)地方各級人民政府的職能部門 　　地方各級人民政府的職能部門是地方縣級以上人民政府根據(jù)工作需要設(shè)立的承擔(dān)某一方面行政事務(wù)的組織與管理職能的工作部門。職能部門依照有關(guān)法律規(guī)定獨立享有并行使行政職權(quán)，以自己名義作出決定，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。因此，地方縣級以上各級人民政府的職能部門具有行政主體資格。 　　地方縣級以上人民政府的職能部門的法定職權(quán)主要有： 　　1．決定和命令的發(fā)布權(quán)； 　　2．主管行政事項處理權(quán)。 　　(七)地方人民政府的派出機關(guān) 　　派出機關(guān)是指由地方縣級以上人民政府經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)，在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的、代表該級人民政府組織與管理該區(qū)域內(nèi)所有行政事務(wù)的行政機關(guān)。根據(jù)有關(guān)組織法的規(guī)定，派出機關(guān)能以自己的名義作出行政行為并對行政后果承擔(dān)法律責(zé)任，實際上履行了—級人民政府的職能。因此，派出機關(guān)具有行政主體資格。 　　派出機關(guān)有三種：行政公署；區(qū)公所；街道辦事處。 　　派出機關(guān)的職權(quán)歸納起來主要是以下兩項： 　　1．就本行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)依法發(fā)布決定和命令； 　　2．就本區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)依法進行行政管理。 第五章公務(wù)員 學(xué)習(xí)重點問題 　　一、公務(wù)員的概念及其法律地位 　　公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。 　　公務(wù)員的法律地位是指公務(wù)員在各種法律關(guān)系中享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的綜合表現(xiàn)。 　　公務(wù)員因其具有的雙重法律身份而享有不同的法律地位： 　　一方面，公務(wù)員是公民。這一身份決定了公務(wù)員首先享有自然人的法律地位。 　　另一方面，公務(wù)員是國家的公務(wù)員。這一身份決定了公務(wù)員享有公務(wù)員的法律地位。 　　公務(wù)員的雙重身份在某些特定情況下往往會發(fā)生沖突。在發(fā)生某種法律責(zé)任的承擔(dān)時應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確加以劃分。 　　二、行政職務(wù)關(guān)系的含義和內(nèi)容 　　行政職務(wù)關(guān)系是指公務(wù)員基于其行政職務(wù)而與行政機關(guān)之間構(gòu)成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 　　行政職務(wù)關(guān)系是一種法律關(guān)系。這種法律關(guān)系所包含的當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容便是行政職務(wù)關(guān)系的內(nèi)容。 　　(一)公務(wù)員的權(quán)利 　　根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員享有下列權(quán)利： 　　1．獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件； 　　2．非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分； 　　3．獲得工資報酬，享受福利、保險待遇； 　　4．參加培訓(xùn)； 　　5．對機關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評和建議； 　　6．提出申訴和控告； 　　7．申請辭職； 　　8．法律規(guī)定的其他權(quán)利。 　　(二)公務(wù)員的義務(wù) 　　根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)： 　　1．模范遵守憲法和法律； 　　2．按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，努力提高工作效率； 　　3．全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督； 　　4．維護國家的安全、榮譽和利益； 　　5．忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令； 　　6．保守國家秘密和工作秘密； 　　7．遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德； 　　8．清正廉潔，公道正派； 　　9．法律規(guī)定的其他義務(wù)。 　　三、行政職務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅 　　(一)行政職務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生 　　行政職務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生是指公民經(jīng)過法定程序擔(dān)任一定行政職務(wù)從而構(gòu)成行政職務(wù)關(guān)系。 　　行政職務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生主要有四種方式：（1）選任；（2）委任；（3）調(diào)任；（4）聘任。 　　(二)行政職務(wù)關(guān)系的變更 　　行政職務(wù)關(guān)系的變更是指公務(wù)員在任職期間，因某種法律事實的出現(xiàn)而使職務(wù)關(guān)系的內(nèi)容(職權(quán)、職責(zé)等)發(fā)生變化。公務(wù)員身份仍然存在。 　　行政職務(wù)關(guān)系的變更主要發(fā)生在下列情況：（1）罷免；（2）撤職；（3）免職；（4）辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；（5）降職；（6）轉(zhuǎn)職；（7）調(diào)職；（8）升職；（9）其他情形，如輪換、掛職鍛煉等。 　　(三)行政職務(wù)關(guān)系的消滅 　　行政職務(wù)關(guān)系的消滅是指由于發(fā)生某些事實或行為致使職務(wù)關(guān)系不能繼續(xù)存在。 　　行政職務(wù)關(guān)系的消滅主要有以下幾種情況：（1）死亡；（2）喪失國籍；（3）辭退；（4）辭職；（5）開除公職；（6）被判刑罰；（7）離休、退休。 第六章被授權(quán)的組織和被委托的組織 學(xué)習(xí)重點問題 　　一、行政授權(quán)的概念與特征 　　行政授權(quán)是指法律、法規(guī)將行政職權(quán)及行政職責(zé)的一部或全部授給非行政機關(guān)的社會組織行使的法律行為。 　　行政授權(quán)的特征在于： 　　1．行政授權(quán)是依照法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定作出的。 　　2．行政授權(quán)引起職權(quán)和職責(zé)的同時轉(zhuǎn)移，被授權(quán)的組織在接受職權(quán)的同時，也必須接受行政職責(zé)。 　　3．被授權(quán)的組織在被授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義自主地行使行政職權(quán)。 　　二、被授權(quán)組織的類型及法律地位 　　被授權(quán)的組織主要是指在行政管理活動中根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)行使某些行政職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的企事業(yè)單位、社會團體和群眾性自治組織。 　　被授權(quán)組織包括以下幾種： 　　1．被授權(quán)行使特定行政職權(quán)的事業(yè)單位； 　　2．被授權(quán)行使特定行政職權(quán)的企業(yè)單位； 　　3．被授權(quán)行使特定行政職權(quán)的社會團體。 　　被授權(quán)組織享有法律、法規(guī)所明確授予的行政職權(quán)，并能以自己的名義實施行政行為，獨立承擔(dān)行政責(zé)任。因此，被授權(quán)組織在行政法上具有獨立的行政主體的法律地位。 　　三、行政委托的概念、特征及條件 　　行政委托是指國家行政機關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，將某項行政職能委托給某一機關(guān)、機構(gòu)、企事業(yè)單位、其他社會組織辦理的行為。 　　行政委托具有以下特征： 　　1．行政委托的委托人必須是國家行政機關(guān)。其他非行政機關(guān)的委托不能稱為行政委托。 　　2．行政委托中的委托事項必須在行政機關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)。 　　3．行政委托中被委托的對象可以是行政機關(guān)和行政機構(gòu)，也可以是企事業(yè)單位或其他社會組織。 　　行政委托應(yīng)當(dāng)符合以下條件： 　　1．委托的事項是有關(guān)群眾性、社會性的行政管理事務(wù)； 　　2．行政機關(guān)行使該項行政管理職權(quán)確實有困難，難以負(fù)擔(dān)； 　　3．委托的職權(quán)與職責(zé)影響較小或影響程度較輕； 　　4．被委托組織具備一定的條件。 　　四、被委托組織的法律地位 　　被委托的組織是指受國家行政機關(guān)的委托代為行使該行政機關(guān)某項行政職能的行政機關(guān)、企事業(yè)單位或其他社會組織。 　　被委托的組織必須以委托的行政機關(guān)的名義在委托的職權(quán)范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，履行行政職責(zé)，后果(包括賠償和應(yīng)訴)由委托的行政機關(guān)承擔(dān)。因此，被委托的組織不具有行政主體資格。 　　五、被委托組織與被授權(quán)組織的區(qū)別 　　被委托組織與被授權(quán)組織二者的區(qū)別在于： 　　1．性質(zhì)不同。被委托組織不是行政主體，只能以委托的行政機關(guān)的名義進行活動；被授權(quán)組織屬于行政主體，能以自己的名義獨立活動。 　　2．產(chǎn)生的依據(jù)不同。被委托組織的權(quán)限范圍只能依行政機關(guān)的行政委托行為產(chǎn)生；被授權(quán)組織的行政主體資格則由法律、法規(guī)的授權(quán)產(chǎn)生。 　　3．行為的后果不同。被委托組織的行為后果的法律責(zé)任由委托的行政機關(guān)承擔(dān)；被授權(quán)組織對其行為后果獨立承擔(dān)法律責(zé)任。 第七章 行政相對方 學(xué)習(xí)重點問題 　　一、行政相對方的概念及分類 　　行政相對方是指在行政法律關(guān)系中與行政主體相對應(yīng)的另一方當(dāng)事人，其權(quán)益受行政主體的行政行為影響的個人或組織。 　　根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政相對方作如下分類： 　　1．依據(jù)行政相對方是否為一定的組織為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為個人相對方與組織相對方。 　　2．依據(jù)行政相對方與行政主體的行政行為的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為直接相對方與間接相對方。 　　3．依據(jù)行政主體的行政行為所影響的對象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為抽象相對方與具體相對方。 　　二、行政相對方的法律地位 　　行政相對方的法律地位是通過其在行政法律關(guān)系中的權(quán)利、義務(wù)表現(xiàn)出來的。 　　(一)行政相對方的權(quán)利 　　1．提出申請的權(quán)利； 　　2．參與行政管理的權(quán)利； 　　3．聽證的權(quán)利； 　　4．了解情況的權(quán)利； 　　5．申請行政法上的救濟的權(quán)利。 　　(二)行政相對方的義務(wù) 　　1．服從行政管理的義務(wù)； 　　2．協(xié)助行政主體執(zhí)行公務(wù)的義務(wù)； 　　3．遵循法定程序要求的義務(wù)。 第八章行政法制監(jiān)督主體 學(xué)習(xí)重點問題 　　一、行政法制監(jiān)督的含義 　　行政法制監(jiān)督是指國家權(quán)力機關(guān)、國家司法機關(guān)、上級行政機關(guān)、專門行政監(jiān)督機關(guān)及國家機關(guān)體系以外的公民、組織依法對行政主體及其工作人員是否依法行使行政職權(quán)和是否遵紀(jì)守法所進行的監(jiān)督。 　　二、行政法制監(jiān)督的構(gòu)成 　　行政法制監(jiān)督由主體、對象和內(nèi)容三部分構(gòu)成。 　　行政法制監(jiān)督的主體是指依法對行政主體及其工作人員是否依法行使行政職權(quán)和是否遵紀(jì)守法進行監(jiān)督的國家權(quán)力機關(guān)、國家司法機關(guān)、上級行政機關(guān)、專門行政監(jiān)督機關(guān)以及國家機關(guān)體系以外的公民、組織。 　　行政法制監(jiān)督的對象是行政主體及其工作人員。 　　行政法制監(jiān)督的內(nèi)容是監(jiān)督行政主體是否依法行使行政職權(quán)以及國家公務(wù)員和被授權(quán)組織中的工作人員是否遵紀(jì)守法。 　　三、行政法制監(jiān)督主體的監(jiān)督方式 　　(一)國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督 　　國家權(quán)力機關(guān)對行政主體的監(jiān)督是全面的，具有最高權(quán)威性的。其監(jiān)督方式主要有： 　　1．法律監(jiān)督； 　　2．工作監(jiān)督； 　　3．人事監(jiān)督。 　　(二)國家司法機關(guān)的監(jiān)督 　　國家司法機關(guān)的監(jiān)督包括審判機關(guān)的監(jiān)督和檢察機關(guān)的監(jiān)督。 　　審判機關(guān)的監(jiān)督主要是通過行政訴訟的方式進行。 　　檢察機關(guān)的監(jiān)督主要是通過查處行政機關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪案件的方式進行。 　　(三)國家行政機關(guān)的監(jiān)督 　　國家行政機關(guān)的監(jiān)督是指行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)和上級行政機關(guān)的監(jiān)督。屬于內(nèi)部監(jiān)督，有較大的監(jiān)督范圍。 　　行政監(jiān)察機關(guān)主要是對國家公務(wù)員遵紀(jì)守法情況進行監(jiān)督。 　　國家審計機關(guān)主要是對各級人民政府及其工作部門的財政收支行為進行監(jiān)督。 　　上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，主要是通過檢查工作、受理復(fù)議申請等方式進行監(jiān)督。 　　(四)國家機關(guān)體系以外的公民、組織的監(jiān)督 　　公民、組織的監(jiān)督主要是通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)或申訴、申請等方式進行。 第九章行政行為概述 學(xué)習(xí)重點問題 　　一、行政行為的概念和特征 　　(一)行政行為的概念 　　行政行為是指行政主體行使行政職權(quán)，作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。 　　行政行為的概念包括以下含義： 　　1．行政行為是行政主體所為的行為； 　　2．行政行為是行使行政職權(quán)，進行行政管理的行為； 　　3．行政行為是行政主體實施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。 　　(二)行政行為的特征 　　行政行為的特征表現(xiàn)為以下幾方面： 　　1．行政行為是執(zhí)行法律的行為，具有從屬法律性。任何行政行為均須有法律根據(jù)。 　　2．行政行為具有一定的裁量性。這是由立法技術(shù)本身的局限性和行政管理的廣泛性、變動性、應(yīng)變性所決定的。 　　3．行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協(xié)商或征得其同意，即可依法自主作出。 　　4．行政行為是以國家強制力保障實施的，帶有強制性，行政相對方必須服從并配合行政行為。 　　二、行政行為的分類 　　行政行為依照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的種類： 　　1．依據(jù)實施行政行為時所形成的法律關(guān)系的不同，行政行為可分為行政立法行為、行政執(zhí)法行為、行政司法行為三類。 　　2．以行政行為是否具備一定的法定形式為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為要式行政行為和不要式行政行為。 　　3．根據(jù)行政行為實施的對象及適用力的不同，行政行為可分為抽象行政行為和具體行政行為。 　　4．以行政行為的實施是否須由行政相對方申請為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為依職權(quán)行政行為和依申請行政行為。 　　5．根據(jù)決定行政行為時參與意思表示的當(dāng)事人的數(shù)目不同，行政行為可分為單方行政行為、雙方行政行為和多方行政行為。 　　三、行政行為的內(nèi)容和效力 　　(一)行政行為的內(nèi)容 　　行政行為的內(nèi)容就是指某個行政行為對行政相對方的權(quán)利、義務(wù)等產(chǎn)生的具體影響。 　　不同內(nèi)容的行政行為有不同的法律效果。 　　概括起來，行政行為的內(nèi)容主要有： 　　1．賦予權(quán)益和剝奪權(quán)益。賦予權(quán)益是指賦予行政相對方法律上的權(quán)能、權(quán)利或利益；剝奪權(quán)益是指剝奪行政相對方已有的法律上的權(quán)能、權(quán)利或利益。 　　2．科以義務(wù)和免除義務(wù)。科以義務(wù)是指行政主體使行政相對方承擔(dān)某種作為或不作為義務(wù)；免除義務(wù)是指行政主體免除行政相對方原有的義務(wù)。 　　3．確認(rèn)法律事實與法律地位。確認(rèn)法律事實是指行政主體依法對于某個法律關(guān)系有重大影響的事實是否存在予以確認(rèn)；確認(rèn)法律地位是指行政主體依法對某個法律關(guān)系中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是否存在及存在范圍予以確認(rèn)。 　　(二)行政行為的效力 　　行政行為通常具有以下法律效力： 　　1．公定力； 　　2．確定力； 　　3．拘束力； 　　4．執(zhí)行力。 　　四、行政行為的成立及合法要件 　　(一)行政行為的成立條件 　　行政行為的成立是指行政行為的形成或作出。 　　—般說來，行政行為的成立應(yīng)當(dāng)具備以下條件： 　　1．主體條件。作出行政行為的主體必須是擁有行政職權(quán)的國家行政機關(guān)的公務(wù)人員，或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織的工作人員，或者是受行政主體委托的組織的工作人員。 　　2．主觀條件。作出行政行為的主體在主觀上有憑借行政職權(quán)產(chǎn)生、變更或消滅某種行政法律關(guān)系的意圖，并且顯露達(dá)到該種效果的意思表示。 　　3．客觀條件。作出行政行為的主體在客觀上有行使行政職權(quán)的行為，并通過一定的外部行為方式表現(xiàn)出來。 　　4．法律效果條件。行政行為作出后應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生一定的直接或間接的法律效果，即使某種行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅，使行政相對方的權(quán)利義務(wù)因此受到影響。 　　行政行為符合上述條件時即可成立，但并不意味著其合法有效。 　　(二)行政行為的合法要件 　　具備下列合法要件，行政行為才能被認(rèn)定合法： 　　1．主體合法。作出行政行為的組織具有行政主體資格，能以自己的名義作出行政行為并能獨立承擔(dān)法律責(zé)任。作出行政行為的行政主體的具體工作人員具備法定條件，作出的行政行為在行政主體的權(quán)限范圍內(nèi)。 　　2．內(nèi)容合法。行為有確鑿的證據(jù)證明，有充分的事實根據(jù)，行為有明確的依據(jù)，正確適用了法律法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件；行為公正、合理，符合立法目的和立法精神。 　　3．程序合法。行政行為符合行政程序法確定的基本原則和制度；符合法定的步驟和順序。 　　五、行政行為的無效、撤銷與廢止 　　行政行為的無效是指行政行為有明顯或重大違法情形，自始至終不產(chǎn)生法律效力。 　　行政行為的撤銷是指對已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政行為，如發(fā)現(xiàn)其違法或不當(dāng)，由有權(quán)國家機關(guān)予以撤銷，使其失去法律效力。 　　行政行為的廢止是指已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政行為，因某種法定情形而依法宣布其失去法律效力。 第十章行政立法 學(xué)習(xí)重點問題 　　一、行政立法的概念、特點及分類 　　行政立法，是指國家行政機關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。 　　行政立法既有行政的性質(zhì)，是一種抽象行政行為；又具有立法的性質(zhì)，是一種準(zhǔn)立法行為： 　　1．行政立法的行政性質(zhì)。行政立法的主體是國家行政機關(guān)；調(diào)整的對象主要是行政管理事務(wù)及與行政管理密切相關(guān)的事務(wù)；其根本目的是實施和執(zhí)行權(quán)力機關(guān)制定的法律，實現(xiàn)行政管理職能。 　　2．行政立法的立法性質(zhì)。行政立法是有權(quán)行政機關(guān)代表國家以國家名義制定行政法律規(guī)范的活動；行政立法所制定的行為規(guī)則屬于法的范疇，具有普遍性、規(guī)范性和強制性等法的基本特征；行政立法必須遵循相應(yīng)的立法程序。 　　依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政立法作不同的分類： 　　1．依據(jù)行政立法權(quán)的來源不同，行政立法可分為職權(quán)立法與授權(quán)立法。 　　2．依據(jù)行使行政立法權(quán)的主體不同，行政立法可分為中央行政立法與地方行政立法。 　　3．依據(jù)行政立法內(nèi)容、目的和功能的不同，行政立法可分為執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法。 　　二、行政立法主體 　　行政立法主體是指依法取得行政立法權(quán)，可以制定行政法規(guī)或行政規(guī)章的國家行政機關(guān)。 　　我國的行政立法主體為： 　　(一)國務(wù)院 　　國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高的行政立法主體，享有較為完全的行政立法權(quán)。 　　國務(wù)院的行政立法權(quán)主要包括： 　　1．依職權(quán)制定行政法規(guī)。其形式一般為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等。 　　2．根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)制定某些具有法律效力的行政法規(guī)，即行使委任立法權(quán)。 　　(二)國務(wù)院各部門 　　根據(jù)《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院各部、委、行、署和直屬機構(gòu)可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。 　　(三)省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大市的人民政府 　　根據(jù)《立法法》的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定規(guī)章?！拜^大市”是指：省、自治區(qū)人民政府所在地的市；經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。 　　三、行政立法的基本程序 　　行政立法程序是指行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、方式和順序。 　　行政立法程序一般包括以下幾個步驟： 　　1．起草； 　　2．征求意見； 　　3．審查； 　　4．通過； 　　5．簽署； 　　6．發(fā)布與備案。 　　四、對行政立法的監(jiān)督 　　對行政立法的監(jiān)督主要表現(xiàn)在以下幾方面： 　　1．權(quán)力機關(guān)對行政立法的監(jiān)督； 　　2．上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)行政立法的監(jiān)督； 　　3．人民法院對行政立法的監(jiān)督。 第十一章行政許可 學(xué)習(xí)重點問題 　　一、行政許可的概念、特征 　　行政許可，是指行政主體根據(jù)行政相對方的申請，經(jīng)依法審查，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，賦予或確認(rèn)行政相對方從事某種活動的法律資格或法律權(quán)利的一種具體行政行為。 　　行政許可的特征主要有以下幾個方面： 　　1．行政許可是依申請的行政行為。行政相對方針對特定的事項向行政主體提出申請，是行政主體實施行政許可行為的前提條件。無申請則無許可。 　　2．行政許可的內(nèi)容是國家一般禁止的活動。行政許可以一般禁止為前提，以個別解禁為內(nèi)容。即在國家一般禁止的前提下，對符合特定條件的行政相對方解除禁止使其享有特定的資格或權(quán)利，能夠?qū)嵤┠稠椞囟ǖ男袨椤? 　　3．行政許可是行政主體賦予行政相對方某種法律資格或法律權(quán)利的具體行政行為。行政許可是針對特定的人、特定的事作出的具有授益性的一種具體行政行為。 　　4．行政許可是一種外部行政行為。行政許可是行政機關(guān)針對行政相對方的一種管理行為，是行政機關(guān)依法管理經(jīng)濟和社會事務(wù)的一種外部行為。行政機關(guān)審批其他行政機關(guān)或者其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的內(nèi)部管理行為不屬于行政許可。 　　5．行政許可是一種要式行政行為。行政許可必須遵循一定的法定形式，即應(yīng)當(dāng)是明示的書面許可，應(yīng)當(dāng)有正規(guī)的文書、印章等予以認(rèn)可和證明。實踐中最常見的行政許可的形式就是許可證和執(zhí)照。 　　二、行政許可的作用 　　1．行政許可是國家對社會經(jīng)濟、政治、文化活動進行宏觀調(diào)控的有力手段，有助于從直接命令式的行政手段過渡到間接許可的法律手段； 　　2．行政許可有利于維護社會經(jīng)濟秩序，保障廣大消費者及公民的權(quán)益； 　　3．行政許可有利于保障社會公共利益，維護公共安全和社會秩序； 　　4．行政許可有利于控制進出口貿(mào)易，保護和發(fā)展民族經(jīng)濟； 　　5．行政許可有利于資源的合理配置和環(huán)境保護，促進人與環(huán)境的和諧、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。 　　三、行政許可的種類 　　根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可將行政許可作如下分類： 　　1．以許可的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，分為行為許可和資格許可。 　　2．以許可的書面形式及其能否單獨使用為標(biāo)準(zhǔn)，分為獨立的許可和附文件的許可。 　　3．以許可是否附有附加義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，分為權(quán)利性許可和附義務(wù)的許可。 　　4．以許可享有的程度為標(biāo)準(zhǔn)，分為排他性許可和非排他I生許可。 　　5．以許可的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，分為一般許可和特殊許可。 　　6．以許可有效期的長短，分為長期許可和短期許可。 　　四、行政許可的基本原則 　　1．合法性原則。設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。合法性原則也稱為行政許可法定原則。 　　2．公開、公平、公正原則。行政機關(guān)從事某種活動或者實施某種行為的過程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開；行政機關(guān)在履行職責(zé)、行使權(quán)力時，不僅在實體和程序上都要合法，而且還要合乎常理。行政許可機關(guān)應(yīng)當(dāng)平等地對待所有個人和組織。 　　3．便民原則。行政機關(guān)實施行政許可，應(yīng)當(dāng)由一個機構(gòu)統(tǒng)一受理申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定，并為公民、法人或者其他組織申請行政許可盡量提供方便。 　　4．救濟原則。公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機關(guān)違法實施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。 　　5．信賴保護原則。行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可決定所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，行政機關(guān)為了公共利益的需要，可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，但應(yīng)當(dāng)對由此給公民、法人或者其他組織造成的財產(chǎn)損失依法給予補償。 　　6．行政許可一般不得轉(zhuǎn)讓原則。除法律、法規(guī)規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的行政許可外，其他行政許可不得轉(zhuǎn)讓。 　　7．監(jiān)督原則。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強對行政機關(guān)實施行政許可和從事行政許可事項活動的監(jiān)督。 　　五、行政許可的設(shè)定 　　(一)行政許可的設(shè)定原則 　　1．設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律。凡是市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自行管理的事項，不得設(shè)定行政許可。只有市場、社會自行解決不了的問題，政府才能介入，才能通過設(shè)定行政許可進行干預(yù)。 　　2．設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序。公民、法人或者其他組織能夠自主決定的不應(yīng)設(shè)定行政許可。只有當(dāng)公民、法人或者其他組織行使這些民事權(quán)利可能對他人利益或者公共利益造成損害，并且這種損害難以通過事后賠償加以彌補、補救時，才能設(shè)定行政許可。 　　3．設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)有利于促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。設(shè)定行政許可，不能僅僅考慮當(dāng)前和眼下的利益，而應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與社會事業(yè)及生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，保持可持續(xù)發(fā)展。 　　(二)行政許可的設(shè)定事項 　　根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，下列事項可以設(shè)定行政許可： 　　1．直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項； 　　2．有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項； 　　3．提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項； 　　4．直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項； 　　5．企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項； 　　6．法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。 　　以上事項通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：(1)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(2)市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；(3)行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；(4)行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。 　　(三)行政許可設(shè)定權(quán)的分配 　　行政許可的設(shè)定權(quán)分配是指各種主要法律淵源形式在設(shè)定行政許可上的權(quán)力配置。 　　1．法律的行政許可設(shè)定權(quán)。法律可以在行政許可法規(guī)定的設(shè)定行政許可的事項范圍以外設(shè)定其他行政許可。 　　2．行政法規(guī)的行政許可設(shè)定權(quán)。行政法規(guī)設(shè)定行政許可的權(quán)限比法律以外的其他法律規(guī)范大，但在法律已經(jīng)設(shè)定行政許可時，行政法規(guī)只能作出具體規(guī)定，不能增設(shè)行政許可。 　　3．國務(wù)院決定的行政許可設(shè)定權(quán)。必要時，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。但在實施后，除臨時性行政許可因條件、情況發(fā)生變化而廢止以外，國務(wù)院決定設(shè)定的其他行政許可在條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)適時提請全國人大及其常委會制定法律加以設(shè)定，或者自行制定行政法規(guī)加以設(shè)定。 　　4．地方性法規(guī)的行政許可設(shè)定權(quán)。地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，但法律、行政法規(guī)已經(jīng)對有關(guān)事項設(shè)定行政許可的，地方性法規(guī)只能作出具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可。 　　5．省級政府規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)。尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提請本級人大及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。 　　6．地方性法規(guī)和省級政府規(guī)章不得設(shè)定行政許可的事項。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性許可。其設(shè)定的行政許可不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。 　　7．其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。 　　 六、行政許可的實施主體 　　行政許可實施主體是指行使行政許可權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。 　　行政許可的實施主體主要有三種： 　　1．法定的行政機關(guān)。行政許可一般由具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。 　　2．被授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。 　　被授權(quán)實施行政許可的具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)當(dāng)具備下列條件：第一，該組織必須是依法成立的；第二，被授權(quán)實施的行政許可事項應(yīng)當(dāng)與該組織管理公共事務(wù)的職能相關(guān)聯(lián)；第三，該組織應(yīng)當(dāng)具有熟悉與被授權(quán)實施的行政許可有關(guān)的法律、法規(guī)和專業(yè)的正式工作人員；第四，該組織應(yīng)當(dāng)具備實施被授權(quán)實施的行政許可所必需的技術(shù)、裝備條件等；第五，該組織能對實施被授權(quán)實施的行政許可引起的法律后果獨立地承擔(dān)責(zé)任。 　　3．被委托的行政機關(guān)。行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施行政許可。受委托行政機關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)的名義實施行政許可。 　　委托實施行政許可必須遵循以下規(guī)則：(1)委托主體只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)委托實施行政許可；(2)委托實施行政許可的依據(jù)是法律、法規(guī)和規(guī)章；(3)委托機關(guān)應(yīng)當(dāng)對被委托行政機關(guān)實施行政許可的行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對被委托機關(guān)的行政許可行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任；(4)被委托實施行政許可的行政機關(guān)不得將行政許可實施權(quán)再轉(zhuǎn)委托給其他組織或者個人；(5)委托行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將被委托行政機關(guān)和被委托實施行政許可的內(nèi)容予以公告。 　　七、行政許可的實施程序 　　行政許可的實施通常應(yīng)當(dāng)按照以下程序和要求進行： 　　1．申請與受理。公民、法人或者其他組織從事特定活動，依法需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出申請，如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負(fù)責(zé)。申請人可以委托代理人提出行政許可申請，但依法應(yīng)當(dāng)由申請人到行政機關(guān)辦公場所提出的除外。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場巨松示，并應(yīng)申請人的要求對公示內(nèi)容予以說明、解釋。行政機關(guān)對申請人提出的行政許可申請應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別作出受理或不受理的處理，并出具加蓋本行政機關(guān)專用印章和注明日期的書面憑證。 　　2．審查與決定。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關(guān)能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出書面的行政許可決定；不能當(dāng)場作出行政許可決定的，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定。根據(jù)