案例1：項目融資案例分析一-北京地鐵四號線.doc

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（一）案例背景 作為“PPP”模式在軌道交通領域一個新的嘗試和探索，“京港地鐵”是一個重要實踐。地鐵4號線的線路自馬草河北岸起偏向東，之后線路向西轉(zhuǎn)向北，經(jīng)由北京南站后，偏西北方向行進，逐步轉(zhuǎn)向北，進入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武門外大街、宣武門內(nèi)大街、西單北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；轉(zhuǎn)向西，沿西直門內(nèi)大街、西直門外大街至首都體育館后轉(zhuǎn)向北，沿中關村大街至清華西門，向西經(jīng)圓明園、頤和園、北宮門后向北至龍背村。正線長度28.65公里，共設地鐵車站24座，線路穿越豐臺、宣武、西城、海淀4個行政區(qū)。是北京市軌道交通線網(wǎng)中的骨干線路和南北交通的大動脈。地鐵4號線項目總投資額為153億元人民幣。 （二）PPP方案基本結構 根據(jù)北京地鐵4號線初步設計概算，北京地鐵4號線項目總投資約153億元。按建設責任主體，將北京地鐵4號線全部建設內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司即政府負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備，投資額約為46億元，占4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經(jīng)營公司（以下簡稱“特許公司”）負責投資建設。4號線項目竣工驗收后，特許公司根據(jù)與4號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)的使用權。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。特許經(jīng)營期結束后，特許公司將B部分項目設施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設施歸還給4號線公司。 （三）PPP項目基本經(jīng)濟技術指標 （1）項目總投資：約46億元。（2）項目建設內(nèi)容：車輛、通信、信號、供電、空調(diào)通風、防災報警、設備監(jiān)控、自動售檢票等系統(tǒng)，以及車輛段、停車場中的機電設備。（3）建設標準：根據(jù)經(jīng)批準的《北京地鐵四號線工程可行性研究報告》以下簡稱《可研報告》和初步設計文件制定。(4）工期：計劃A部分2007年底竣工，2009年9月正式通車試運營。(5）客流量預測：根據(jù)《可研報告》客流預測結果，初期（2010年）為71萬人次/工作日，近期（2015年）為82萬人次/工作日，遠期（2034年）為99萬人次/工作日。(6）根據(jù)國際客流預測機構香港弘達顧問有限公司（以下簡稱“MVA公司”）的客流預測結果，初期（2010年）為58.8萬人次/工作日，近期（2015年）為81.8萬人次/工作日，遠期（2034 年）為88.4萬人次/工作日。 分析：在上述結構下，特許期內(nèi)特許公司的主要收入就是4號線客流產(chǎn)生的票款收入。在傳統(tǒng)投融資體制下，為使項目可批，軌道交通可行性研究報告中的客流量測算得往往過于樂觀。為使客流量的預測更加科學客觀，并能被廣大社會投資者認同，我們專門聘請了國際上著名的客流預測機構MVA公司，對4號線專門作了一份獨立的專業(yè)預測報告。 （四）特許期限 特許期分為建設期和特許經(jīng)營期。建設期從《特許協(xié)議》正式簽訂后至正式開始試運營前一日；特許經(jīng)營期分為試運營期和正式運營期，自試運營日起，特許經(jīng)營期為30年。 分析：特許期的確定主要考慮到軌道交通項目所具有的投資大、回收期長的特點，根據(jù)財務模型計算投資回收期并考慮一定合理的盈利年限。 （五）、特許權的終止和處理 （1）特許期屆滿，特許權終止。（2）發(fā)生市政府或特許公司嚴重違約事件，守約方有權提出終止。如果因市政府嚴重違約導致《特許協(xié)議》終止，市政府將以合理的價格收購B部分項目設施，并給予特許公司相應補償；如果因特許公司嚴重違約事件導致《特許協(xié)議》終止，市政府根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定折價收購B部分的項目設施。（3）如果市政府因公共利益的需要終止《特許協(xié)議》，市政府將以合理價格收購B部分項目設施，并給予特許公司合理補償。（4）因不可抗力事件導致雙方無法履行《特許協(xié)議》且無法就繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達成一致，任何一方有權提出終止。政府將以合理價格收購B部分項目設施。（5）如果客流持續(xù)3年低于認可的預測客流的一定比例，導致特許公司無法維持正常經(jīng)營，且雙方無法就如何繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達成一致意見，《特許協(xié)議》終止。市政府將根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定按市場公允價格回購B部分項目資產(chǎn)，但特許公司應自行承擔前3年的經(jīng)營虧損。 分析：之所以給社會投資者設計一個退出機制，主要考慮到軌道交通的公益性，在投資者無法盈利的情況下，為保證正常系統(tǒng)安全運行，政府有義務介入以保證公眾的基本利益不受損害。 （六）特許公司的組建必須符合適用法律和實施方案的要求。 如果特許公司是內(nèi)資企業(yè)，根據(jù)《國務院關于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》[國發(fā)（1996）35號文件]規(guī)定，資本金比例應不低于總投資的35％；如果特許公司是外商投資企業(yè)，遵守《國家工商行政管理局關于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》的規(guī)定，且中方投資者占有的權益不應小于51％。資本金以外的部分由特許公司通過融資解決。在正式簽署《特許協(xié)議》之前，特許公司應簽署有關融資協(xié)議。 分析：軌道交通的行業(yè)特點加上30年的特許經(jīng)營期，使得政府在選擇社會投資者時格外謹慎。之所以采用競爭性談判的方式確定投資者，是考慮到項目極強的專業(yè)性，雖經(jīng)過多次招商但正式表示投資意向的投資者非常有限，很難滿足招投標的要求。另外，資本金比例的要求，將直接影響社會投資者的股權投資回報率。 （七）市政府在《特許協(xié)議》下的權利和義務 分析：市政府有關部門將與PPP公司簽訂《特許協(xié)議》，明確在建設期內(nèi)政府將支持4號線公司確保土建部分按時按質(zhì)完工，并按制定的標準、監(jiān)管措施監(jiān)督PPP公司進行機電設備部分的建設；明確政府部門在運營期的地鐵票價定價、調(diào)價政策，并采取支持軌道交通發(fā)展的公共交通政策，同時按有關運營和安全標準對PPP公司進行監(jiān)管。在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時，市政府擁有介入權，以保護公共利益。如果PPP公司違反《特許協(xié)議》規(guī)定的義務，市政府有權采取包括收回特許權在內(nèi)的制裁措施。 （八）經(jīng)驗總結 1.融資方面的經(jīng)驗分析： 政府投融資模式最大的優(yōu)點就是能依托政府財政和良好的信用，快速籌措到資金，操作簡便，融資速度快，可靠性大，其融資量的大小，取決于政府的財政能力和所能提供的信用程度。政府投資也存在不足：一是對政府財政產(chǎn)生壓力，受政府財力和能提供的信用程度所限，融資能力不足；二是不利于企業(yè)進行投資主體多元化的股份制改制，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制。此外，由于政府部門在項目中實際承擔經(jīng)營者和監(jiān)管者雙重角色，這就使地鐵等公共事業(yè)中很容易出現(xiàn)政企難分、行政壟斷、激勵約束機制弱化，投資、建設、運營服務水平無法有效提高等問題。PPP模式實現(xiàn)了政府和投資人的雙贏。引入PPP除了彌補政府建設資金不足外，還有一個重要原因是解決存量資產(chǎn)效率問題。如果還按政府和企業(yè)互虧的惡性循環(huán)模式繼續(xù)建設軌道交通線路的話，存量資產(chǎn)繼續(xù)增加，政府包袱則更大。政府補貼不能無限擴大，這是發(fā)展地鐵必須解決的問題。因此，PPP的著眼點在于提高運行效率。該項目引入了市場化融資，采用公私合營的方式，市場化投融資則體現(xiàn)出政府投資不可比擬的優(yōu)勢：吸收其他投資者參與項目建設，減輕對政府財政的依賴，完成投資主體多元化的股份制改制，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制。 （九）北京地鐵四號線的意義 地鐵四號線特許經(jīng)營項目作為北京市基礎設施投融資領域改革的重大舉措，其成功實施將加快北京市軌道交通的建設步伐，有利于引進國際先進的地鐵建設與運營管理理念，提高北京地鐵建設效率和運營服務水平，更好地服務于首都發(fā)展。具體而言： 第一，四號線合資成功后，將在我市軌道交通行業(yè)引入香港地鐵高水平的運營服務，使四號線成為一條高效、優(yōu)質(zhì)的運營線路。更重要的是特許公司的成立將在北京地鐵運營領域引入競爭機制，加快北京地鐵運營管理體制的改革，促進地鐵一線、環(huán)線、城市鐵路和八通線運營效率和服務水平的提高，提升整個網(wǎng)絡的運營管理水平。根據(jù)目前港鐵和首創(chuàng)就運營服務方面的承諾，四號線接近香港地鐵的運營水平，市民將享受更優(yōu)質(zhì)的服務。 第二，降低市政府在建設運營期的財力投入。一方面，特許公司分擔了項目建設期46億元的建設投資。另一方面，在特許經(jīng)營方式下政府將不對四號線運營進行補貼，估算在運營期內(nèi)將減少政府補貼10.6億元。此外，特許經(jīng)營方式下，政府在運營期內(nèi)將增加所得稅收入約9.1億元。 第三，在政府的支持和監(jiān)管下，北京地鐵投資、建設和運營將步入市場化、 規(guī)范化、法制化的軌道。通過與投資方簽訂的《合作協(xié)議》，特許公司與四號線公司簽訂的《租賃協(xié)議》，以及政府有關部門與特許公司簽訂的《特許協(xié)議》，將 明確政府、投資者和特許公司在四號線項目投資、建設、運營各環(huán)節(jié)中的權利和義務，通過法律契約關系使“軟約束”變成“硬約束”，使地鐵項目的投資、建設、運營各環(huán)節(jié)有機結合，良性發(fā)展。 第四，有利于轉(zhuǎn)化政府職能，實現(xiàn)政企分開，推進公用事業(yè)市場化進程。市政府通過《特許協(xié)議》制定規(guī)則，強化監(jiān)管，從而使政府部門實現(xiàn)從對地鐵的間接經(jīng)營者向監(jiān)管者的職能轉(zhuǎn)變，既有利于通過企業(yè)自主經(jīng)營充分發(fā)揮企業(yè)的積極性，提高地鐵運營管理水平，又可以通過完善政府監(jiān)管確保運營的安全，維護社會公共利益。 （十）、地鐵四號線特許經(jīng)營項目的運作體會 軌道交通等基礎設施項目投資大、回收期長、公益性強，市場化工作比較復雜。北京地鐵四號線特許經(jīng)營項目取得了成功,其中有很多經(jīng)驗和體會，值得總結。 第一，特許經(jīng)營項目的成功運作需要更加清晰、完善的法律、法規(guī)予以保證。 基礎設施領域市場化的進程，也是政府職能轉(zhuǎn)化的過程，需要政府一方面不斷加強、完善監(jiān)管手段，維護項目的公共利益，另一方面要盡量為基礎設施領域的市場化創(chuàng)造必要條件。目前國家和北京市已經(jīng)出臺了一些法律法規(guī)，使特許經(jīng)營項目的運作具備了基本的法律依據(jù)，但在完備性和可操作性上還需進一步加強。例如，《特許協(xié)議》究竟適用于民事合同還是行政合同，尚無權威明確的界定。從項目投資的經(jīng)濟角度看應適用于民事合同，則投資者與政府為平等主體；而從項目的公益性、特許經(jīng)營角度看，更適用于行政合同，則政府作為特許權授予方具有主動地位。協(xié)議性質(zhì)的不同直接導致項目融資結構中政府與投資者權利、義務關系的不同，決定項目運作的一些關鍵性問題。 第二，投資者市場尚需進一步發(fā)展培育。 培育產(chǎn)權明晰、具有自我約束機制的市場競爭主體，塑造適度競爭的投資者市場，是實現(xiàn)特許經(jīng)營項目運作的基礎。而目前軌道交通等基礎設施投資市場還不成熟，尚無法通過充分有效的競爭實現(xiàn)更大的社會效益。主要原因是，基礎設施行業(yè)基本上是由國有大企業(yè)壟斷投資、建設、經(jīng)營，由于出資人權利不到位，及政企不分等體制性因素制約，無法真正有效地參與到特許經(jīng)營項目運作中來；民營企業(yè)目前要大規(guī)模參與軌道交通建設，在資金實力、管理水平等方面還有待于進一步發(fā)展完善；而外資企業(yè)在資金、技術、管理方面雖有著較大優(yōu)勢，但因政策、文化、理念等因素影響，其進入成本還較高。因此，實現(xiàn)軌道交通項目的市場化運作，還必須加快國有企業(yè)改革，加快民營企業(yè)的發(fā)展壯大，不斷改善外商投資環(huán)境，才能促進我國基礎設施領域市場化的進程。 第三，投融資的中介服務體系有待進一步發(fā)展完善。 軌道交通等基礎設施的投融資是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，需要綜合運用金融、財務和法律等方面的知識，要在融資顧問、財務顧問、技術顧問、客流調(diào)查顧問、法律顧問等專業(yè)化中介機構的共同協(xié)作下才能完成。而目前，我們的中介服務體系尚未有效形成。因此，要加快投融資中介服務體系建設，提高其整體素質(zhì)和服務水平，為基礎設施的市場化運作提供有力的操作技術上的保證。 第四、前期工作需要進一步加強。 項目的前期工作扎實與否將對軌道交通市場化運作產(chǎn)生重要影響。當前，軌道交通建設項目中還存在一定程度的邊設計、邊施工、邊引資現(xiàn)象，項目規(guī)劃相對滯后。為了趕工期，沒有時間或條件確定最佳投資者，造成項目只能依賴更多的政府力量去完成。此外，規(guī)劃設計方案的穩(wěn)定程度、詳細程度對項目市場化運作的影響極大，如設計方案不穩(wěn)定，就可能導致一系列問題的出現(xiàn)，項目投資可能因此大幅增加，項目建設將出現(xiàn)難以解決的困難。因此，要成功實施特許經(jīng)營項目，從項目的提出、規(guī)劃、可行性研究到投資者確定、開工建設等各個環(huán)節(jié)都要保持一致性和前瞻性，充分做好各方面的前期工作。 北京地鐵四號線項目的運作成功，進一步堅定了我們在軌道交通建設和運營領域繼續(xù)深化投融資體制改革的信心。按照北京市軌道交通建設規(guī)劃，未來幾年北京軌道交通領域的建設發(fā)展將進入高潮，投資前景非常廣闊。我們將繼續(xù)支持社會投資者參與建設與運營，促進我市軌道交通的發(fā)展。在此，我們也歡迎國內(nèi)外投資者積極介入，加強交流與合作，在北京市基礎設施的發(fā)展中實現(xiàn)雙贏。