我國(guó)招標(biāo)和政府采購(gòu)管理現(xiàn)狀及國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)

我國(guó)招標(biāo)與政府采購(gòu)管理現(xiàn)狀及國(guó)際發(fā)展趨勢(shì) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院 劉慧 第一章 我國(guó)的招標(biāo)市場(chǎng) 第二章 我國(guó)政府采購(gòu)管理 第三章 招標(biāo)與政府采購(gòu)的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì) 第一章 我國(guó)的招標(biāo)市場(chǎng) 一 招標(biāo)市場(chǎng)現(xiàn)狀 從基本建設(shè)、政府采購(gòu)、體制改革三方面反映市場(chǎng)的規(guī)模： （一） 基本建設(shè) 我國(guó)每年的公共建筑額約為1000億元： 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》 “城鄉(xiāng)住房和公共工程2000年，按1995年價(jià)格，建筑業(yè)增加值達(dá)到5000億元以上”，即每年增加1000億元。1998年以來(lái)每年財(cái)政平均增發(fā)1000億國(guó)債，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。99年發(fā)行國(guó)債1100億元。兩年國(guó)債加銀行貸款用于增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，共建設(shè)5100多個(gè)項(xiàng)目。2000年繼續(xù)發(fā)行1000多億。3年共發(fā)行3600億元建設(shè)國(guó)債。 我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年增長(zhǎng)幅度快于GNP 的增長(zhǎng)，也快于城鎮(zhèn)居民人均生活費(fèi)的增長(zhǎng)。這使得我國(guó)固定資產(chǎn)投資每年增長(zhǎng)平均2倍于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)水平。 （二） 政府采購(gòu) 政府采購(gòu)定義：政府及公共部門按照法定的程序采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為。 政府采購(gòu)范圍：物資采購(gòu)、工程建設(shè)、服務(wù)項(xiàng)目等。 如果按照10%GDP的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模應(yīng)為9000億-10000億元人民幣。 此外，我國(guó)很多大型基本設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)政府貸款和國(guó)際金融組織的貸款取得建設(shè)資金。如，從1979年至1996年，我國(guó)已經(jīng)利用了24個(gè)國(guó)家和機(jī)構(gòu)的政府貸款356億美元。這些政府貸款的利息大大低于國(guó)際商業(yè)貸款利息，而且，還款期限較長(zhǎng)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展解決了部分外匯資金的問(wèn)題。我國(guó)把這些外國(guó)政府貸款用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目包括：38個(gè)電站、30個(gè)大型化工項(xiàng)目、20個(gè)省市的電話基礎(chǔ)傳輸設(shè)備、15條鐵路、12個(gè)港口、9個(gè)機(jī)場(chǎng)、4條地鐵。而貸款機(jī)構(gòu)一般要求利用國(guó)際招標(biāo)進(jìn)行采購(gòu)。 我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定，使用財(cái)政性資金采購(gòu)的、列入采購(gòu)目錄內(nèi)的項(xiàng)目應(yīng)采用招標(biāo)。這個(gè)范圍的界定使得我國(guó)的政府采購(gòu)接受管轄的范圍比實(shí)際發(fā)生的采購(gòu)數(shù)量小。國(guó)內(nèi)目前的政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)字僅限于使用財(cái)政撥款的項(xiàng)目： 1998年，我國(guó)政府采購(gòu)量為31億元； 1999年130億元； 2000年328億元； 2001年 653億元，其中，中央單位采購(gòu)?fù)黄?00億元； 2002年約1000億元，其中，中央單位為200億元，地方800億元。 （三）體制改革 改革開(kāi)放以來(lái)，招標(biāo)一直作為經(jīng)濟(jì)體制改革的有效措施之一而在各行各業(yè)加以推行：首先是農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)招標(biāo)，后來(lái)是企業(yè)、商業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)承包，到近年來(lái)的反腐敗運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)減少政府行政審批制度，擴(kuò)大招標(biāo)的運(yùn)用范圍：截至2002年底，30個(gè)省的1435個(gè)縣，對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)拍賣；全國(guó)338個(gè)地（市）級(jí)以上的城市，基本建立有形建筑市場(chǎng)，其中220個(gè)已與政府部門脫鉤。 二 招標(biāo)與政府采購(gòu)的比較 （一） 招標(biāo) 招標(biāo)作為一種制度是一種有組織的授予合同或權(quán)利的方式，它通過(guò)在一定范圍內(nèi)公開(kāi)信息，說(shuō)明項(xiàng)目的授予條件，邀請(qǐng)供應(yīng)商或承包人在規(guī)定的期限內(nèi)提出報(bào)價(jià)，經(jīng)過(guò)比較分析，選擇最優(yōu)惠條件的投標(biāo)人，授之予合同或使用某項(xiàng)目的權(quán)利。 79年改革開(kāi)放后，我國(guó)將招標(biāo)作為一種引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革的有效方式。目前，從機(jī)器設(shè)備招標(biāo)采購(gòu)到設(shè)計(jì)構(gòu)思、方案的競(jìng)爭(zhēng)篩選，從農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的招標(biāo)承包、企業(yè)及各類經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的承包到大型工程建設(shè)的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，招標(biāo)投標(biāo)這類購(gòu)銷方式已在我國(guó)有十分廣泛的運(yùn)用。 （二）政府采購(gòu)制度 1、含義。政府采購(gòu)制度是一種規(guī)范政府采購(gòu)行為的管理手段，是中央政府、地方政府及法律規(guī)定的其它實(shí)體以法定的方式向社會(huì)采購(gòu)物資、工程或服務(wù)，并對(duì)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行管理的一種控制系統(tǒng)。它包括：采購(gòu)計(jì)劃的制定、審批、合同條款的擬定、采購(gòu)程序的管理和監(jiān)督、采購(gòu)效果的審計(jì)和檢查，總之，政府采購(gòu)制度應(yīng)包含有關(guān)政府采購(gòu)的法律、政府采購(gòu)的制度、政府采購(gòu)管理和運(yùn)作機(jī)構(gòu)，以及監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。例如，深圳、珠海市在購(gòu)買計(jì)算機(jī)設(shè)備等辦公用品時(shí)，改變過(guò)去由小單位分散采購(gòu)的方式，將全市行政機(jī)關(guān)的電腦需求統(tǒng)一起來(lái)，按照新的政府采購(gòu)制度進(jìn)行系統(tǒng)管理和集中招標(biāo)采購(gòu)。 2、政府采購(gòu)制度的基礎(chǔ) 政府采購(gòu)法制體系是政府采購(gòu)制度建設(shè)的基礎(chǔ)。完善的政府采購(gòu)制度應(yīng)當(dāng)包括政府采購(gòu)的法律和在此基礎(chǔ)上制定的政府采購(gòu)的操作規(guī)程、政府采購(gòu)的管理機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)的監(jiān)督投訴機(jī)制。 任何國(guó)家的制度和法律都是在本國(guó)的政治、社會(huì)、文化基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是時(shí)代和民族特點(diǎn)的縮寫。我國(guó)的政府采購(gòu)制度應(yīng)當(dāng)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的特有的制度規(guī)章，應(yīng)能總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)不同領(lǐng)域開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，吸收各行業(yè)已有的、并證明行之有效的管理辦法和政策法規(guī)?？傊?，應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)無(wú)論在形成的基礎(chǔ)、管理手段和法律結(jié)構(gòu)上都具有自己特色的制度體系。 （1）法規(guī)的基礎(chǔ) 西方國(guó)家的政府采購(gòu)法是在資本主義的政治制度和社會(huì)制度的基礎(chǔ)上形成的。它屬于公法范疇，是管理公共市場(chǎng)即政府市場(chǎng)、規(guī)范政府采購(gòu)官員行為的專門的法律。如美國(guó)的《聯(lián)邦政府采購(gòu)法》現(xiàn)已發(fā)展成為一部?jī)?nèi)容較為齊全、條文較為嚴(yán)密的、保證“完全和公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)”的法律。 （2） 法律的內(nèi)涵 完善的政府采購(gòu)法應(yīng)當(dāng)對(duì)所有采購(gòu)活動(dòng)和過(guò)程加以規(guī)范。所適用經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不但涉及采購(gòu)機(jī)構(gòu)、招標(biāo)機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人，還包括采購(gòu)官員的行為和采購(gòu)管理部門的行為。該法所涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)除包含招標(biāo)程序，還包括采購(gòu)計(jì)劃的制定和審批，合同的簽訂和履行。在英美等國(guó)的政府采購(gòu)法中，還規(guī)定了合同的審查和采購(gòu)?fù)对V制度。 （3） 法律的適用范圍 從國(guó)際慣例和世界各國(guó)政府采購(gòu)法的制定經(jīng)驗(yàn)看，此法的管轄范圍應(yīng)包括國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府和由政府撥款的事業(yè)單位。也就是說(shuō)，上述單位的采購(gòu)，當(dāng)金額超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須實(shí)行法律所規(guī)定的采購(gòu)程序。但國(guó)有企業(yè)和公共組織的是否納入此范圍,在世界上還有不同看法?？傮w上，這條界限是以投資人為分界線。即，不論是什么類型的企業(yè)或組織，只要是由政府財(cái)政出資，就屬于政府采購(gòu)法規(guī)管轄的范圍。 西方國(guó)家面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，采用項(xiàng)目投資來(lái)源和企業(yè)經(jīng)營(yíng)目的兩種辦法并用的方法，即，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目或其它大金額投資，看政府投資占總投資的比例：超過(guò)50%以上屬于政府投資，適用政府采購(gòu)法；對(duì)于日常性采購(gòu)，看企業(yè)經(jīng)營(yíng)目的：非贏利性質(zhì)的企業(yè)被稱為公共事業(yè)單位，屬于政府采購(gòu)管理的范圍。 法律法規(guī)建設(shè)還需要明確政府采購(gòu)的管理部門。政府采購(gòu)管理部門的職能是：負(fù)責(zé)政府采購(gòu)法規(guī)的執(zhí)行，這包括政府采購(gòu)法的解釋和執(zhí)行及其細(xì)則和規(guī)定的制定和實(shí)施，對(duì)實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督和投訴審理。這類機(jī)構(gòu)在世界許多國(guó)家被稱為“政府采購(gòu)委員會(huì)”或“公共合同委員會(huì)”，它直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一對(duì)各政府部門的采購(gòu)管理。此外，政府采購(gòu)執(zhí)行部門的規(guī)范，也是政府采購(gòu)法規(guī)建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容。政府采購(gòu)是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、對(duì)從業(yè)人員要求高的工作。采購(gòu)的效果好壞取決于采購(gòu)機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平和人員的素質(zhì)。采購(gòu)人員的培養(yǎng)應(yīng)跟上迅速發(fā)展的政府采購(gòu)制度，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)部門的專業(yè)化管理和效率管理，按照國(guó)際慣例開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)，保證采購(gòu)的質(zhì)量和效率。 （4）法規(guī)與行政制度的關(guān)系 目前，我國(guó)以及世界上不少國(guó)家主要通過(guò)行政手段管理政府采購(gòu)。政府通過(guò)這個(gè)辦法對(duì)政府市場(chǎng)實(shí)行高度的控制和嚴(yán)密的管理，讓政府市場(chǎng)發(fā)揮出更大的作用，使它能夠影響非政府市場(chǎng)還是十分有效的。如，通過(guò)政府采購(gòu)激活私人市場(chǎng)、以政府采購(gòu)引導(dǎo)私人市場(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等，進(jìn)而達(dá)到調(diào)節(jié)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的目的。由此可見(jiàn)，政府不但對(duì)政府采購(gòu)有直接的行政控制權(quán)，而且對(duì)采購(gòu)法律的推動(dòng)和執(zhí)行有不可推卸的責(zé)任。 在國(guó)家沒(méi)有專門的政府采購(gòu)立法時(shí)，行政管理也是一種有效的管理措施，其好處是：第一，頒布快?？梢愿鶕?jù)工作的需要，出臺(tái)部門的規(guī)章制度以推動(dòng)某項(xiàng)工作的開(kāi)展或制止某項(xiàng)不良行為。第二，可根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要隨時(shí)更改。由于行政命令是根據(jù)某一時(shí)期的情況發(fā)出的特定規(guī)章，因此，當(dāng)情況發(fā)生變化時(shí)，就應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。相比之下，法律規(guī)定就缺少這種便利。第三，有迅速貫徹的渠道。行政命令可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)和下屬部門傳達(dá)執(zhí)行，有具體落實(shí)單位，“有法不依”的情況也就相對(duì)較少。 但行政命令也存在一些缺陷：第一，行政命令多數(shù)是分部門發(fā)布和實(shí)施，部門之間的協(xié)調(diào)不夠。因此經(jīng)常發(fā)生規(guī)定之間相互矛盾的情況，影響了工作效率和公平性；第二，行政規(guī)章頒布或修改前，未經(jīng)過(guò)各行業(yè)、部門及專家的充分論證，因此其科學(xué)性和權(quán)威性不夠。第三，有些部門自行出臺(tái)的規(guī)章或多或少地?cái)v雜部門利益，若執(zhí)行中再加入個(gè)人感情色彩和好惡偏疏，更難于得到其它部門的認(rèn)同。在執(zhí)行過(guò)程中不得不與其它部門或人員交涉時(shí)，會(huì)遇到不少阻力。 政府采購(gòu)的制度必須建立在法制的基礎(chǔ)上。政府采購(gòu)行政制度和規(guī)章的執(zhí)行也要以法律規(guī)范來(lái)約束，設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和操作規(guī)程，這樣才能保證政府采購(gòu)的公平性、公開(kāi)性和競(jìng)爭(zhēng)性。例如一些西方國(guó)家在以行政規(guī)章管理政府采購(gòu)的同時(shí)，輔之以配套的法律，如合同法，國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)章等等。規(guī)定在政府采購(gòu)中對(duì)民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任的承擔(dān)。采購(gòu)方違反了其向投標(biāo)供應(yīng)商承擔(dān)的民事義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)供應(yīng)商承擔(dān)民事責(zé)任。采購(gòu)方違反了其向國(guó)家承擔(dān)的行政義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)家承擔(dān)行政責(zé)任，包括行政處罰。而一旦采購(gòu)方違反對(duì)供應(yīng)商或國(guó)家所承擔(dān)的義務(wù)的情節(jié)特別嚴(yán)重時(shí)，就要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。民事責(zé)任，行政責(zé)任、刑事責(zé)任在許多具體情況下是同時(shí)適用的。唯有如此，方可杜絕政府采購(gòu)中的種種違法行為。 此外，政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制是法律執(zhí)行的保障。 對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督可分為對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、執(zhí)行與運(yùn)做機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。其中行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督在政府采購(gòu)監(jiān)督體系中至關(guān)重要，依其職能分為宏觀調(diào)控型監(jiān)督和執(zhí)法型監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督著重于立法及法律條文的解釋與監(jiān)督執(zhí)行。司法機(jī)關(guān)監(jiān)督具有一定的被動(dòng)性，司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)審理供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人的違法行為提起的起訴。 社會(huì)監(jiān)督在政府采購(gòu)中起著越來(lái)越大的作用。社會(huì)監(jiān)督可分為：（1）公民個(gè)人的監(jiān)督；（2）供應(yīng)商和企業(yè)的監(jiān)督；（3）社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督；（4）新聞媒體的監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督必須堅(jiān)持公權(quán)力的監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督雙管齊下。尤其在當(dāng)前專門監(jiān)督機(jī)關(guān)人員、財(cái)務(wù)、裝備和技術(shù)不足的情況下，更應(yīng)鼓勵(lì)投標(biāo)供應(yīng)商及其它社會(huì)力量的監(jiān)督。輿論監(jiān)督成本低、覆蓋面廣、社會(huì)影響深遠(yuǎn)，是社會(huì)監(jiān)督的核心，在加大監(jiān)督力度的時(shí)候，可以把公權(quán)力監(jiān)督、供應(yīng)商監(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。 （三）招標(biāo)與政府采購(gòu)制度的比較 招標(biāo)制與政府采購(gòu)制度有緊密的聯(lián)系，招標(biāo)制是政府采購(gòu)的最主要采購(gòu)方式。建立政府采購(gòu)制度的目的是通過(guò)一種合理的、高效率的操作手段，最大限度地優(yōu)化采購(gòu)結(jié)果，從而節(jié)省政府開(kāi)支，最終節(jié)省納稅人的錢。這就要求政府采購(gòu)必須有一套嚴(yán)格的秩序和規(guī)程對(duì)采購(gòu)人的行為加以約束。而招標(biāo)就是通過(guò)公開(kāi)采購(gòu)信息，廣泛招募供應(yīng)商或承包商，形成賣主之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而取得質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的貨物或項(xiàng)目的。因此，從政府采購(gòu)制度建立之初，就選擇了公開(kāi)招標(biāo)這一手段，作為政府采購(gòu)的特定程序，以至人們?cè)谟^念上已經(jīng)把招標(biāo)與政府采購(gòu)結(jié)為一體。 1、政府采購(gòu)制度所規(guī)范的是政府部門用于自身消費(fèi)的采購(gòu)和政府投資用于公共事業(yè)的采購(gòu)。 具體講，“政府部門自身消費(fèi)”指中央政府、地方政府、政府建立的各類組織、機(jī)構(gòu)及服務(wù)性企業(yè)對(duì)辦公設(shè)施和物品的購(gòu)買。“用于公共事業(yè)的采購(gòu)”指由政府投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目、企業(yè)等，如電站、鐵路、港口的興建；地鐵、供水、供電、通訊等企業(yè)的開(kāi)辦和經(jīng)營(yíng)。在西方國(guó)家，以上部分被劃分為公共市場(chǎng)的范圍，主要受國(guó)家公法或行政法的約束。因此，一旦政府采購(gòu)制度開(kāi)始施行，被劃在政府部門范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)就必需按照所規(guī)定的方式進(jìn)行采購(gòu)。 招標(biāo)制在任何國(guó)家都不對(duì)使用人進(jìn)行特別限定，無(wú)論是國(guó)營(yíng)還是私營(yíng)，任何企業(yè)、組織或機(jī)構(gòu)，只要認(rèn)為必要、有利并可行，都可以運(yùn)用這種方式。例如，一般情況下，國(guó)家不得強(qiáng)迫純粹經(jīng)營(yíng)性企業(yè)必需采用某種采購(gòu)方式（包括招標(biāo)）。但近幾年我國(guó)有些合資企業(yè)在修建廠房時(shí)，不是自行尋找建筑企業(yè)，而是委托國(guó)內(nèi)的專業(yè)招標(biāo)公司進(jìn)行招標(biāo)承包，這主要是出于節(jié)約資金，保證質(zhì)量的考慮。 2、政府采購(gòu)制度的運(yùn)行過(guò)程與招標(biāo)不同。 招標(biāo)程序的起點(diǎn)是發(fā)出招標(biāo)公告，通過(guò)投標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)，授予合同標(biāo)志著中標(biāo)過(guò)程的結(jié)束。而政府采購(gòu)制度從管理采購(gòu)計(jì)劃開(kāi)始，通過(guò)規(guī)采購(gòu)計(jì)劃的審批，合同條件的審查，采購(gòu)方式的確定和采購(gòu)程序的操作，簽署合同，履行合同，最終到采購(gòu)結(jié)果的審查。因此，政府采購(gòu)制度所涉及的范圍更廣，管理的實(shí)踐更長(zhǎng)，對(duì)政府采購(gòu)管理部門的要求也就更高。 招標(biāo)程序 招標(biāo)公告 － 投標(biāo) － 開(kāi)標(biāo)與評(píng)標(biāo) － 中標(biāo) － 授予合同 政府采購(gòu)程序 采購(gòu)計(jì)劃 －審批 －編制合同 － 確定采購(gòu)方式 － 招標(biāo)程序（包括上述各階段） －合同管理 －采購(gòu)審計(jì) 3、招標(biāo)雖是政府采購(gòu)主要程序，但不是唯一的程序。 事實(shí)上，哪種方式最為經(jīng)濟(jì)有效，哪種方式就應(yīng)成為政府采購(gòu)的方式，但需要規(guī)范和限定，同時(shí)以法規(guī)的形式確定下來(lái)。例如，當(dāng)采購(gòu)金額較大，供貨人較多，采購(gòu)項(xiàng)目的規(guī)格無(wú)特殊要求時(shí)，采用公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)就可能是最為合理的方式，因此，政府采購(gòu)法中有這樣的規(guī)定，合同金額超過(guò)若干時(shí)，必須通過(guò)招標(biāo)。再比如，當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目比較特殊，僅有1家或有限的幾家可以供貨，無(wú)法形成競(jìng)爭(zhēng)；或者，政府部門對(duì)采購(gòu)有安全、保密等特別要求時(shí)，就應(yīng)當(dāng)選擇詢價(jià)采購(gòu)或直接采購(gòu)。對(duì)此，政府采購(gòu)法也應(yīng)有專門規(guī)定，防止有人借此理由逃避招標(biāo)。 目前，世界各國(guó)普遍運(yùn)用四種政府采購(gòu)方式：公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)、有限競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)（邀請(qǐng)招標(biāo)）、詢價(jià)采購(gòu)和直接采購(gòu)。政府采購(gòu)法規(guī)還要規(guī)定，在條件具備時(shí)，必需采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)。同時(shí)要明確選擇另外三種方式的限定條件。 我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，運(yùn)用招標(biāo)投標(biāo)制已有近20年的經(jīng)驗(yàn)；而政府采購(gòu)制度在我國(guó)仍在建立階段，各種相關(guān)的法律規(guī)章需要起草，管理機(jī)構(gòu)需要建立，原有的采購(gòu)制度需要調(diào)整、修改。如果能很好地總結(jié)我國(guó)多年運(yùn)用招標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分利用已有的招標(biāo)管理系統(tǒng)和機(jī)制，將會(huì)有利于我國(guó)政府采購(gòu)制度盡快走向正軌。 第二章 國(guó)際政府采購(gòu)理念 一 公共部門及其職能 （一） 公共部門 也稱為政府部門。一般包括政府行政機(jī)關(guān)和公共組織（事業(yè)單位）。需要明確幾個(gè)概念：“政府”、“政府部門”、“公共部門”。 政府是國(guó)家權(quán)利的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它由負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行國(guó)家和社會(huì)法令的代理機(jī)構(gòu)組成。政府部門比政府包含的內(nèi)容要廣，它除了包括國(guó)家政策的制定機(jī)關(guān)和政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)之外，還包括經(jīng)政府同意而建立的、行使某些政府職能或協(xié)助政府發(fā)揮作用的各種組織。隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家行政職能在擴(kuò)大，政府部門的含義，即政府部門所包括的范圍也在擴(kuò)大。目前，西方各國(guó)政府部門大致分為三個(gè)方面：中央政府、地方政府和公共組織。 地方政府的職能一般是，管理那些中央政府難于做到或管理不便的工作；或者，只能由地方政府完成和區(qū)域性比較強(qiáng)的事情。 公共組織是指在中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)以外，具有一定獨(dú)立性的、從事某種特定的公共事務(wù)或政府職能的機(jī)構(gòu)。其中有政府建立的，也有半公有性質(zhì)的；有公益性的，也有商業(yè)性的。有人稱之為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”。 （二） 公共開(kāi)支 在政府部門發(fā)揮作用、行使職能的同時(shí)，需要花費(fèi)一定的費(fèi)用，這個(gè)費(fèi)用稱為公共開(kāi)支。 二戰(zhàn)后，世界各國(guó)的政府部門有逐步擴(kuò)大、政府職能有逐步增強(qiáng)的趨勢(shì)。因此，各國(guó)的政府部門的開(kāi)支也在不斷擴(kuò)大，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家均如此。并且，發(fā)達(dá)國(guó)家公共開(kāi)支無(wú)論從目前的規(guī)模及發(fā)展速度方面看都要?jiǎng)儆诎l(fā)展中國(guó)家。如，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家在60年代的時(shí)候，政府開(kāi)支占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重平均為30％左右，到1985年，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、瑞典平均達(dá)54％，增長(zhǎng)幅度約為80％ 。再看1972年到1986年除發(fā)達(dá)國(guó)家以外的其他國(guó)家，最不發(fā)達(dá)國(guó)家（80年代末人均國(guó)民生產(chǎn)總值在500美元以下）的政府開(kāi)支占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例從19％增長(zhǎng)到23％；發(fā)展中國(guó)家（人均國(guó)民生產(chǎn)總值在500美元到2400美元之間）的這個(gè)比例以平均20％增長(zhǎng)到27％。從發(fā)展進(jìn)度看，整個(gè)發(fā)展中國(guó)家政府開(kāi)支在這段時(shí)間的增長(zhǎng)幅度平均約為28％。 有支出就有收入。政府部門開(kāi)支的增長(zhǎng)也要有源源不斷的政府收入作保障。各國(guó)政府部門的收入來(lái)源于多種渠道，其中最主要同時(shí)也是政府可控制的三項(xiàng)是：稅收、舉債和發(fā)行貨幣 。 二 當(dāng)代政府采購(gòu)理念 政府采購(gòu)即政府利用政府開(kāi)支或其他政府款項(xiàng)，通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)手段，取得所需要的產(chǎn)品、工程或服務(wù)的活動(dòng)。由于政府采購(gòu)不僅包括有形貨物、建筑物的取得，還包括無(wú)形服務(wù)的獲取，所以，政府采購(gòu)就不僅包含通常的買斷形式，還包括各種可以獲取產(chǎn)品的貿(mào)易形式，因而，政府采購(gòu)合同除了有買賣合同外，還有租賃合同、承包合同和咨詢合同等。 （一） 政府采購(gòu)的目標(biāo) 政府采購(gòu)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的一個(gè)部分和政府行政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理和政府部門經(jīng)濟(jì)管理的環(huán)節(jié)之中。在完成這項(xiàng)任務(wù)時(shí)，既要符合國(guó)家發(fā)展的總目標(biāo)，又要達(dá)到一項(xiàng)采購(gòu)所需要實(shí)現(xiàn)的目的。概括來(lái)看，有三個(gè)目標(biāo)。 1．公共利益目標(biāo) 政府采購(gòu)的首要目標(biāo)是增進(jìn)公共利益。所謂公共利益是一種普遍的、持久的、為人們共同分享的團(tuán)體的利益。例如，為提高整個(gè)社會(huì)的素質(zhì)而發(fā)展教育，建立環(huán)境保護(hù)組織和設(shè)施以維護(hù)和滿足人們對(duì)清潔空氣、水的要求；修建公路和建立城市公共交通系統(tǒng)以保證交通秩 序和節(jié)約能源的需要等。 一個(gè)國(guó)家的增進(jìn)公共利益的公共服務(wù)很難由私人部門完成。例如，交通指示燈是保障交通安全和暢通的必要設(shè)施，但是，建燈者不能因?yàn)樗峁┝诉@項(xiàng)服務(wù)而去向通過(guò)道路的人收費(fèi)。因此，私人企業(yè)沒(méi)有建設(shè)或從事這項(xiàng)工作的積極性，只能由政府來(lái)完成。 2．效率目標(biāo) 效率作為管理的概念首先于20世紀(jì)初在私人企業(yè)提出并應(yīng)用。以泰勒為代表的管理者以提高企業(yè)效率為目標(biāo)，制定了一套科學(xué)化管理制度。隨著它在企業(yè)中的有效應(yīng)用，美國(guó)的政府管理領(lǐng)域也出現(xiàn)了效率學(xué)派。他們把效率和節(jié)約規(guī)定為最核心目標(biāo)，圍繞這個(gè)價(jià)值取向，研究并形成了政府管理的一系列理論。在采購(gòu)理論研究中，效率和節(jié)約也就稱為最根本的目標(biāo)。 采購(gòu)效率是指完成采購(gòu)所投入的精力、費(fèi)用和時(shí)間與所取得成果之對(duì)比。盡管在政府行政管理中，我們很難把效率量化，在政府的經(jīng)濟(jì)管理中也難于將效率用金錢來(lái)衡量，但它確是世界各國(guó)政府評(píng)價(jià)工作業(yè)績(jī)的一個(gè)重要指標(biāo)。而在政府采購(gòu)中，由于采購(gòu)結(jié)果是具體的，即通過(guò)對(duì)花費(fèi)的資金、時(shí)間、人力與采購(gòu)的數(shù)量、質(zhì)量進(jìn)行比較得出效率高低的結(jié)論，所以，效率也就成為其追求的重要目標(biāo)之一。 3．物有所值(VALUE FOR MONEY)目標(biāo) 政府采購(gòu)所追求的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并非以價(jià)格為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并非只要便宜就好，而是保證每花費(fèi)一元錢能值一元錢，即每一項(xiàng)采購(gòu)都能取得最大的效益。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，美國(guó)在60年代在政府行政管理部門推行“計(jì)劃－編制－預(yù)算”系統(tǒng)，70年代在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了“目標(biāo)管理”和“零點(diǎn)預(yù)算”管理，這些不同的管理策略的中心內(nèi)容基本一致，即確定任務(wù)、制定完成任務(wù)的一系列計(jì)劃、預(yù)算所需資金，最后對(duì)效果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估。 英國(guó)政府則從三個(gè)方面分析物有所值的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)：(1)采購(gòu)的物品及價(jià)值如何？(2)什么時(shí)間或從哪里采購(gòu)？(3)采購(gòu)項(xiàng)目從哪些方面適應(yīng)用戶的需求。 （二） 政府采購(gòu)的特點(diǎn) 在分析政府采購(gòu)之前，有必要說(shuō)明采購(gòu)這一經(jīng)濟(jì)行為的性質(zhì)。 采購(gòu)首先是一種交換，付出一定的代價(jià)換取自己所需要的貨物。采購(gòu)還是一種選擇。如果在購(gòu)買人能力范圍內(nèi)只有一種貨物，就無(wú)所謂選擇問(wèn)題。但是，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，可供選擇的機(jī)會(huì)是很多的，所以， 購(gòu)買人就面臨一個(gè)選擇的問(wèn)題，即怎么買，選什么，通過(guò)什么途徑買，以什么樣的代價(jià)買，等等。因此，采購(gòu)是一個(gè)決策過(guò)程。 采購(gòu)是一種管理。不論是個(gè)人采購(gòu)、廠商采購(gòu)還是政府采購(gòu)，都要運(yùn)用一定的技術(shù)，通過(guò)設(shè)置合理的機(jī)構(gòu)，配備必要的人員，制定采購(gòu)的目標(biāo)和要求，了解市場(chǎng)信息，分析比較，討價(jià)還價(jià)，簽訂合同并監(jiān)督履約。總之，利用各種資源使采購(gòu)效果達(dá)到最佳。 政府采購(gòu)除具有上述采購(gòu)一般的性質(zhì)外，還具有其政策性、公平性、守法性和社會(huì)責(zé)任性等特點(diǎn)。 1． 政策性 如果說(shuō)私人采購(gòu)以近期或長(zhǎng)遠(yuǎn)利潤(rùn)為出發(fā)點(diǎn)的話，政府采購(gòu)則是以實(shí)現(xiàn)公共政策為主要出發(fā)點(diǎn)。政府采購(gòu)從最初開(kāi)始計(jì)劃的制定到合同的履行，都要體現(xiàn)當(dāng)時(shí)的政府的政策，實(shí)現(xiàn)政府某一階段的工作目標(biāo)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益及公眾利益服務(wù)。此外，政府采購(gòu)是一種集體選擇，即集體決策。私人采購(gòu)中，他可以按照個(gè)人的愛(ài)好，企業(yè)的需求作出決定，買貴一點(diǎn)的或賤一點(diǎn)的，技術(shù)先進(jìn)或中等水平的，等等。但是，政府采購(gòu)作為組織的選擇就不能憑個(gè)人意志行事。 既然政府采購(gòu)從政策出發(fā)、集體決策，因此，政府采購(gòu)決策運(yùn)用的是政府部門辦公的決策過(guò)程，是一種行政運(yùn)行過(guò)程。例如采購(gòu)中要遵守組織的規(guī)則、制度及程序，體現(xiàn)集體的作用，而不能象一些私人企業(yè)那樣，鼓勵(lì)發(fā)揮采購(gòu)人的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。盡管現(xiàn)代政府的決策提倡運(yùn)用現(xiàn)代化的管理手段，但是，公共采購(gòu)要買什么、怎么買，需要以國(guó)家的社會(huì)的利益實(shí)現(xiàn)為目的，完成多重目標(biāo)，符合多重的標(biāo)準(zhǔn)，所以，在進(jìn)行政府采購(gòu)管理的過(guò)程中，無(wú)論在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外，都或多或少地具有政策和行政的色彩。 2．公平性 在私營(yíng)部門的采購(gòu)中，公平不是重要的決定因素。而在政府采購(gòu)中，“公平”或“平等待遇”是需要強(qiáng)調(diào)的重要因素。例如，政府采購(gòu)運(yùn)用公開(kāi)招標(biāo)時(shí)，應(yīng)向符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)發(fā)出邀請(qǐng)，要有一致的標(biāo)書評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不得對(duì)供貨企業(yè)或承包企業(yè)歧視。 3．守法性 私人部門在采購(gòu)、銷售等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中運(yùn)用的是合法的手段。即，它可以做法律允許的事情，也可以做法律沒(méi)有禁止的事情，這些都在合法的范圍內(nèi)。但是，對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，守法是第一位的。公共部門只能做法律授權(quán)給他們的工作，法律沒(méi)有規(guī)定的事，即使未被法律禁止，一般也不能做。因此，政府采購(gòu)人員的行為決不能超出他們的職權(quán)范圍，不能超出政策和法令的規(guī)定。比如，一國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)定了四種固定的采購(gòu)方式，采購(gòu)人員就只能在這四個(gè)方式中選擇一種。 4．社會(huì)責(zé)任性 政府要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任或公共責(zé)任，也就是說(shuō)，政府部門的所作所為，包括采購(gòu)行為，要向國(guó)家和社會(huì)負(fù)責(zé)，并且要在工作的同時(shí)，為人民樹(shù)立一種形象和榜樣。比如，政府采購(gòu)不但要滿足社會(huì)在某一時(shí)期對(duì)一種服務(wù)的需要，同時(shí)還要考慮環(huán)境問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題等其他對(duì)社會(huì)的影響。 為此，政府采購(gòu)首先強(qiáng)調(diào)采購(gòu)部門的責(zé)任性，即，部門內(nèi)部的上下級(jí)負(fù)責(zé)制、部門對(duì)上級(jí)部門的負(fù)責(zé)制、采購(gòu)結(jié)果對(duì)社會(huì)對(duì)國(guó)家的負(fù)責(zé)制，西方國(guó)家部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)作匯報(bào)和解釋?？傊块T對(duì)所作的工作承擔(dān)全部責(zé)任，而不管這項(xiàng)工作最終是屬于那個(gè)辦事人員。其次，政府采購(gòu)要受到社會(huì)的監(jiān)督。采購(gòu)過(guò)程隨時(shí)受到外界的監(jiān)督和檢查，政府管轄內(nèi)的社會(huì)成員有義務(wù)對(duì)采購(gòu)的程序和結(jié)果進(jìn)行評(píng)論。相比之下，私營(yíng)企業(yè)董事會(huì)雖然也要向股東負(fù)責(zé)，向股東大會(huì)解釋，但就其受監(jiān)督和檢查的廣泛性和程度來(lái)說(shuō)，都遠(yuǎn)不及公共部門所要承擔(dān)的責(zé)任。 三 政府采購(gòu)招標(biāo)中的機(jī)構(gòu) 介紹三個(gè)問(wèn)題：機(jī)構(gòu)的建立，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和政府采購(gòu)對(duì)機(jī)構(gòu)的要求。 （一）機(jī)構(gòu)的名稱與建立 西方國(guó)家一般沒(méi)有專門的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，而是政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)的代理指接受政府部門委托、執(zhí)行采購(gòu)程序的企、事業(yè)單位。目前，西方一些國(guó)家已經(jīng)逐漸接受企業(yè)參與政府采購(gòu)代理的觀念。它是基于“競(jìng)爭(zhēng)”和“公平”兩個(gè)核心： 代理機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)操作過(guò)程中扮演著兩種角色：首先，以經(jīng)營(yíng)者的身份從事政府采購(gòu)，與賣方直接聯(lián)系和對(duì)話。他們會(huì)因此而掌握許多供應(yīng)商的資料及信息，他們的活動(dòng)過(guò)程決定了政府采購(gòu)的效率和效果。采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其代理應(yīng)當(dāng)是一個(gè)誠(chéng)實(shí)的經(jīng)營(yíng)者。其次，以政府部門的身份從事政府采購(gòu)活動(dòng)。操作部門由于接受了政府部門的委托而掌握和占有許多信息，也就具有了一定的授予合同的決定權(quán)。因此，政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)及代理即使是企業(yè)性質(zhì)，也必須接受政府部門行政、法規(guī)的管理和制約，政府采購(gòu)執(zhí)行部門和代理也要保證其行為具有透明度和信息公開(kāi)。 （二）對(duì)采購(gòu)機(jī)構(gòu)的要求 政府采購(gòu)的管理部門對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提出以下要求，以保證公開(kāi)原則的貫徹： 1、資格審查過(guò)程中的公平性。 投標(biāo)人資格審查階段，用事先制定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一審查。有些采購(gòu)實(shí)體可能并沒(méi)有歧視投標(biāo)人的意圖，也沒(méi)有特意地去制定一些歧視性標(biāo)準(zhǔn)。但是，資格審查標(biāo)準(zhǔn)未在采購(gòu)工作實(shí)施之前制定，資格審查開(kāi)始后臨時(shí)定出幾條、或者根本沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，于是造成評(píng)審人員按照個(gè)人標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審，每一個(gè)評(píng)審人各自一種標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果對(duì)申請(qǐng)資格評(píng)審的投標(biāo)人給予不平等的待遇。 2、發(fā)布信息時(shí)的公平性 發(fā)布招標(biāo)信息及其它信息，應(yīng)在同一時(shí)間發(fā)布同一內(nèi)容。具體要求是： 第一，同一時(shí)間即，每一個(gè)參與投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)者都有平等的機(jī)會(huì)得到采購(gòu)信息，而不是給予某些供應(yīng)商首先獲取信息的特權(quán)，其它供應(yīng)商較晚才得到信息。這就要求信息發(fā)布的渠道應(yīng)當(dāng)一致，即如果決定以報(bào)刊和邀請(qǐng)書兩種形式發(fā)布信息，就應(yīng)當(dāng)在報(bào)刊信息發(fā)表之后再發(fā)邀請(qǐng)，而不是在此之前。歐盟的政府采購(gòu)法就是這樣規(guī)定的。 第二，同一內(nèi)容即，每一個(gè)參與競(jìng)爭(zhēng)的人得到的信息量和質(zhì)量是一致的。在以報(bào)紙、刊物刊登招標(biāo)信息時(shí)，不存在信息內(nèi)容不統(tǒng)一的情況。直接向供應(yīng)商發(fā)投標(biāo)邀請(qǐng)時(shí)，會(huì)存在對(duì)有些供應(yīng)商過(guò)分透露信息、而對(duì)其它供應(yīng)商信息透露不足的問(wèn)題。在這方面，歐盟委員會(huì)的處理辦法是，無(wú)論公開(kāi)招標(biāo)還是有限招標(biāo)，都要首先在報(bào)刊發(fā)布信息，之后發(fā)出的邀請(qǐng)書的內(nèi)容決不能超過(guò)報(bào)刊所公布的范圍。 第三，規(guī)定信息發(fā)布人。政府采購(gòu)是一個(gè)比較長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)程，此間的每一個(gè)階段都有信息的透露問(wèn)題。政府采購(gòu)是一個(gè)集體行為，多人的活動(dòng)。參與采購(gòu)的每一個(gè)官員都是某項(xiàng)采購(gòu)的知情人。因此，盡管招標(biāo)信息發(fā)布時(shí)保證了公平性，但是在此后的采購(gòu)程序中沒(méi)有給予投標(biāo)人同樣的信息，也會(huì)造成信息的歧視。為了保證信息的可靠性和準(zhǔn)確性，政府采購(gòu)實(shí)體應(yīng)當(dāng)在指定一個(gè)部門負(fù)責(zé)發(fā)布信息，對(duì)信息的解釋，對(duì)信息的更正，回答投標(biāo)人的咨詢，通知中標(biāo)或不中標(biāo)結(jié)果等等。而涉及采購(gòu)的其他官員無(wú)權(quán)答復(fù)、解釋、透露任何與政府采購(gòu)有關(guān)的信息。 第四，信息的發(fā)出應(yīng)在正式的場(chǎng)所。在政府采購(gòu)的整個(gè)過(guò)程中，所有采購(gòu)官員、評(píng)標(biāo)人員及其它相關(guān)人員都應(yīng)在正式場(chǎng)合與投標(biāo)人或潛在的投標(biāo)人接觸，不得有為了傳播或取得信息而進(jìn)行的私下接觸。如，把某投標(biāo)人的報(bào)價(jià)內(nèi)容及有關(guān)情況透露給另一投標(biāo)人，有意、無(wú)意地泄露標(biāo)底或有關(guān)詳細(xì)內(nèi)容，以及程序上的安排，等等。 3、開(kāi)標(biāo)時(shí)的公平性 應(yīng)有指定的人員進(jìn)行并監(jiān)督標(biāo)書的開(kāi)封。標(biāo)書在打開(kāi)前應(yīng)是蠟封的，并且證明是原件。開(kāi)標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)記錄下來(lái)投標(biāo)人的名稱和投標(biāo)價(jià)格。對(duì)不合格的標(biāo)書或廢標(biāo)應(yīng)有明確的規(guī)定，并在事先制定。如，遲到的標(biāo)書是否有效，在何種情況下遲到的標(biāo)書可被視為有效等等，要有清晰的政策規(guī)定。標(biāo)書送交評(píng)審時(shí)應(yīng)保留一份副本。 除了在招標(biāo)過(guò)程中的公平性，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)建議，為了保障政府采購(gòu)的公平，應(yīng)當(dāng)在制度方面采取具體的措施，如，采購(gòu)實(shí)體與采購(gòu)合同監(jiān)督部門分離，由監(jiān)管部門對(duì)采購(gòu)合同進(jìn)行獨(dú)立的管理。采購(gòu)官員還要熟悉道德規(guī)范和相關(guān)的法律規(guī)定，保持公正的立場(chǎng)和合理的步驟，對(duì)采購(gòu)合同進(jìn)行職業(yè)化、專業(yè)化的管理。應(yīng)當(dāng)防止其它行政方面對(duì)政府采購(gòu)的介入，如果有其它部門、人員為了直接或間接的私人利益而妨礙政府采購(gòu)人員履行公務(wù)，應(yīng)受到管理部門的及時(shí)地制止。在政府采購(gòu)中，采購(gòu)官員本人和直系親屬不得要求或接受潛在供應(yīng)商，包括其代理機(jī)構(gòu)或人員，為了謀求合同的授予、或取得與采購(gòu)機(jī)構(gòu)的特殊關(guān)系、或影響采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性而給予的寬待、好處或禮物。難以判斷用意的，采購(gòu)人員應(yīng)報(bào)告上級(jí)或予以拒絕。政府采購(gòu)機(jī)關(guān)應(yīng)在可能的情況下將采購(gòu)的管理與操作分開(kāi)，或?qū)Σ少?gòu)官員經(jīng)常進(jìn)行輪換，減少因一人長(zhǎng)期控制某個(gè)環(huán)節(jié)而產(chǎn)生的特權(quán)，也減少采購(gòu)負(fù)責(zé)人與供應(yīng)商之間建立長(zhǎng)期關(guān)系的機(jī)會(huì)。 第三章 招標(biāo)與政府采購(gòu)的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì) 20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家進(jìn)行了一系列政府采購(gòu)招標(biāo)的改革。歸納起來(lái)有四個(gè)方面：一，擴(kuò)展招標(biāo)采購(gòu)的范圍；二，研究規(guī)范的招標(biāo)方式和程序；三，通過(guò)招標(biāo)程序推行政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)；四，以公開(kāi)招標(biāo)促進(jìn)政府采購(gòu)的透明化。以下通過(guò)幾個(gè)主要國(guó)家和地區(qū)的政府采購(gòu)招標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)，介紹改革的情況。 一、英國(guó)是最早在政府采購(gòu)中擴(kuò)大招標(biāo)范圍的國(guó)家之一 英國(guó)是西方國(guó)家中比較早實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家。過(guò)去，英國(guó)政府采購(gòu)主要集中于物資和工程采購(gòu)方面，而對(duì)于諸如維修、清潔、技術(shù)咨詢等公共服務(wù)并未強(qiáng)制要求實(shí)行政府采購(gòu)制度。79年以來(lái)，政府出臺(tái)了一系列法案和政策，要求公共部門的服務(wù)采購(gòu)也要有規(guī)范的制度措施。因此，英國(guó)自稱是世界上第一個(gè)在公共服務(wù)中推行政府采購(gòu)招標(biāo)制度的國(guó)家。 （一） 新制度的誕生 英國(guó)是福利國(guó)家，其特征之一是政府向社會(huì)提供了非常廣泛的公共服務(wù)，包括醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、市政衛(wèi)生、體育娛樂(lè)等。英國(guó)各級(jí)政府及部門建立“直屬服務(wù)組織”（企業(yè)性質(zhì)）經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)業(yè)，他們隸屬于政府機(jī)關(guān)，組織內(nèi)的服務(wù)人員享受國(guó)家工作人員的待遇。每當(dāng)政府需要向社會(huì)提供某種服務(wù)時(shí)，就將合同直接給予上述組織，有他們進(jìn)行安排實(shí)施完成。這種由政府直接經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)的做法雖然保證了國(guó)家非盈利的工藝事業(yè)的發(fā)展，但其中的弊端也使英國(guó)政府付出了很大的代價(jià)：效率不高、服務(wù)質(zhì)量較差、成本昂貴。 撒切爾執(zhí)掌政府以后開(kāi)始了大規(guī)模的私有化運(yùn)動(dòng)，其中一項(xiàng)內(nèi)容是將政府永久包辦的公共服務(wù)轉(zhuǎn)為向市場(chǎng)采購(gòu)。于是，80年以后，政府出臺(tái)了一系列法案，其中一項(xiàng)是《1980年地方政府土地與計(jì)劃法》，內(nèi)容之一是要求地方政府的維修工程應(yīng)采用以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)為主要手段的政府采購(gòu)制度。1988年的《地方政府法》又進(jìn)一步將政府采購(gòu)制度擴(kuò)展到公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域。 （二）競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo) 自1988年以后，英國(guó)政府服務(wù)部門全部參與招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，政府職能隨之發(fā)生了很大的變化。 首先，政府部門調(diào)整了與下屬服務(wù)企業(yè)的關(guān)系。 1988年以后，公共服務(wù)企業(yè)（公共服務(wù)）直屬政府，政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間并沒(méi)有嚴(yán)格的職責(zé)劃分，政府部門既是服務(wù)提供者又是服務(wù)的消費(fèi)者。實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)后，服務(wù)企業(yè)單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任，扮演提供服務(wù)的角色，而政府機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)管理。這種管理不是為下屬企業(yè)打保護(hù)傘，而是支持企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)某地方政府總執(zhí)行官批評(píng)了某政府服務(wù)組織競(jìng)爭(zhēng)能力太差后，提出要親自坐陣管理。他說(shuō)：“在當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，總執(zhí)行官唯一可站的地方是競(jìng)爭(zhēng)的最前沿。他說(shuō)到做到，結(jié)果，在以后的投標(biāo)中，他所管轄的服務(wù)企業(yè)獲得了該地方全部道路和車輛維修工程合同以及街道掃承包合同。 其次，從行政管理逐步走向經(jīng)濟(jì)管理。 1988年以后，肯特邵政府采用了新的管理模式：政府部門與服務(wù)部門上下各級(jí)之間簽定協(xié)議，每個(gè)部門都要制定自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，每個(gè)部分都要制定自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，上級(jí)通過(guò)協(xié)議對(duì)下級(jí)進(jìn)行督促和檢查。由于管理得法，各服務(wù)企業(yè)又有很大的自主權(quán)，他們參與競(jìng)爭(zhēng)的熱情十分高漲。這些企業(yè)認(rèn)為：“我們雖不敢保證永遠(yuǎn)能贏過(guò)私營(yíng)企業(yè)，但我們能保證兩個(gè)目標(biāo)，即，最好的質(zhì)量和最佳的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)法出臺(tái)的第二年，（1989）肯特郡的政府服務(wù)企業(yè)投標(biāo)獲得了所有飲食承包合同以及全地區(qū)5/6的維修合同。 最后，更新觀念，尋找政府管理新出路。 競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)為政府與私營(yíng)部門的合作提供了很多機(jī)會(huì)。英國(guó)愛(ài)瑞華鎮(zhèn)的公共服務(wù)過(guò)去一直由政府包辦，但實(shí)行招標(biāo)后，市容清潔服務(wù)眼看就要被一家法國(guó)保潔公司在英國(guó)的分公司搶走。在即將投標(biāo)的前夕，政府服務(wù)機(jī)構(gòu)找到該公司談判，要求與其合作共同投標(biāo)，由政府部門提供雇員和車輛。投標(biāo)成功了，政府得到了很多好處；第二，車輛由法國(guó)這家保潔公司使用，但所有權(quán)歸政府部門所有；第三，法國(guó)保潔公司提出要給每輛車安一臺(tái)收音機(jī)，政府機(jī)構(gòu)因而要求必須使用政府的電臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，并為此收到一筆入網(wǎng)系統(tǒng)管理費(fèi)；第四，政府利用投標(biāo)押金從該公司的法國(guó)母公司處得到一個(gè)無(wú)限資金擔(dān)保；第五，政府通過(guò)提供車輛燃油和辦公用房得到了一筆收入。據(jù)愛(ài)瑞華鎮(zhèn)執(zhí)行官估計(jì)，以上各項(xiàng)為政府拿回了全部投標(biāo)合同金額的20％。目前，英國(guó)各地方政府在嘗試通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)開(kāi)辟與企業(yè)合伙使用的新途徑。 （三） 新的政府采購(gòu)制度實(shí)施的效果 新的政府采購(gòu)法規(guī)的產(chǎn)生，使英國(guó)公共服務(wù)產(chǎn)生了很大的變化，可歸納如下： 1、改善了公共部門的服務(wù)工作效率 新制度實(shí)行之前，直屬服務(wù)組織很少考慮效益和效率問(wèn)題，因?yàn)樘峁┓?wù)的多少和好壞與他們的生存并無(wú)直接的聯(lián)系。而實(shí)行政府采購(gòu)制度以后，必須主動(dòng)與私營(yíng)企業(yè)并肩參與競(jìng)爭(zhēng)，尋求政府合同。原因是，新的公共服務(wù)的政府采購(gòu)制度規(guī)定，原有的政府服務(wù)組織仍可繼續(xù)存在，但企業(yè)資本回收率要達(dá)到一定的百分比，連續(xù)3年達(dá)不到者，企業(yè)就要倒閉。這就促使這些企業(yè)積極轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)態(tài)度和手段，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。 2、降低了英國(guó)政府公共服務(wù)的成本 新的法律實(shí)施以后，英國(guó)審計(jì)署每年都對(duì)政府服務(wù)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)年年都有新起色。政府服務(wù)合同的報(bào)價(jià)大大降低，公共服務(wù)經(jīng)營(yíng)成本下降。1984年，全國(guó)整個(gè)公共服務(wù)行業(yè)成本平均減少25％，節(jié)省金額達(dá)3000萬(wàn)英鎊。由于成本的大幅度降低，英國(guó)政府在公共服務(wù)方面的政府開(kāi)支明顯減少，從而使英國(guó)政府有能力進(jìn)一步提高公共服務(wù)的檔次，開(kāi)拓公共服務(wù)的新領(lǐng)域。 3、為公共服務(wù)質(zhì)量的確定和保證提供了法律依據(jù) 服務(wù)質(zhì)量是很難用文字加以描述并據(jù)以量化考核的，政府公共服務(wù)也是如此。英國(guó)政府采購(gòu)制度在公共服務(wù)領(lǐng)域推行時(shí)遇到的一大障礙是，把政府合同拿到社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的條款如何寫，又如何對(duì)其進(jìn)行評(píng)估和檢查。英國(guó)政府有關(guān)部門依靠專家解決了這一難題，并由此推動(dòng)了全社會(huì)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的重視和研究，英國(guó)公眾因此也獲益不小。 英國(guó)并非象美國(guó)政府那樣，對(duì)政府采購(gòu)統(tǒng)一制定一本專門的法律規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，而是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府貫徹的需要，出臺(tái)了關(guān)于中央政府和地方政府管理的法案。英國(guó)有關(guān)政府采購(gòu)的最大一次修改的法案，是1980年和1988年的《地方政府法》。其中進(jìn)一步明確規(guī)定，超過(guò)一定金額的政府部門采購(gòu)，要使用公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的方式。 二 研究規(guī)范的招標(biāo)方式和程序 美國(guó)的招標(biāo)標(biāo)程 美國(guó)的政府采購(gòu)制度所管理的范圍相對(duì)其它國(guó)家更為全面，包括5個(gè)方面： 1、招標(biāo)制度。政府采購(gòu)要求用招標(biāo)程序，并以統(tǒng)一的單據(jù)和格式實(shí)行規(guī)范化操作管理。如，有標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)公告格式、標(biāo)書格式和規(guī)范的合同樣本。同時(shí)規(guī)定招標(biāo)的步驟和程序：對(duì)招標(biāo)的管理人員和操作人員進(jìn)行定位，確定不同的人員在招標(biāo)過(guò)程中的工作范圍，各個(gè)部門之間相互銜接和配合的方法。 實(shí)行招標(biāo)制度的目的是為了保證政府采購(gòu)?fù)该骱陀行В少?gòu)部門及其官員的行為 “象金魚缸里的魚一樣”得到有關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以保證采購(gòu)既經(jīng)濟(jì)節(jié)省又能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大增長(zhǎng)。 2、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化制度。政府采購(gòu)部門除須按照有關(guān)法律規(guī)章進(jìn)行工作外，還要按照依法制定的政府采購(gòu)細(xì)則執(zhí)行采購(gòu)程序。細(xì)則規(guī)定了招標(biāo)采購(gòu)操作規(guī)程，采購(gòu)人員嚴(yán)格按照每一步程序完成。例如，有關(guān)法律對(duì)采購(gòu)的內(nèi)容進(jìn)行分類，分交不同部門辦理。金額超過(guò)法律規(guī)定限額以上、適合招標(biāo)的合同，美國(guó)事務(wù)管理總署或有關(guān)政府部門進(jìn)行國(guó)內(nèi)或國(guó)際招標(biāo)；金額較小、采購(gòu)要求特殊等采購(gòu)合同由用貨單位說(shuō)明理由，審查批準(zhǔn)后直接采購(gòu)，采購(gòu)?fù)瓿珊?，要?duì)每一步跟蹤記錄在案，完結(jié)后存檔。 3、供應(yīng)商評(píng)審制度。為了加強(qiáng)對(duì)企業(yè)信息的掌握，美國(guó)政府采購(gòu)規(guī)定，凡有意向政府部門提供貨物或服務(wù)的企業(yè)，一般應(yīng)向有關(guān)部門提出申請(qǐng)、注冊(cè)，對(duì)企業(yè)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局所定保準(zhǔn)審查有關(guān)項(xiàng)目、索要相關(guān)資料，通過(guò)分析、評(píng)估，對(duì)合格企業(yè)進(jìn)行歸類和歸檔，公布合格供應(yīng)商名單。 這樣做的目的一方面便于對(duì)供應(yīng)商建立信息檔案制度，另一方面，將政府采購(gòu)中的資格預(yù)審在年初或提前一年完成。 4、審計(jì)監(jiān)察制度。分為采購(gòu)審計(jì)和管理兩部分。采購(gòu)審計(jì)內(nèi)容為：審查采購(gòu)部門的政策與程序，審核采購(gòu)的數(shù)量和成本價(jià)格，以及采購(gòu)過(guò)程中發(fā)生的一切財(cái)務(wù)事項(xiàng)。管理審計(jì)主要觀察供貨企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、資料系統(tǒng)等。同時(shí)考核采購(gòu)部門的工作計(jì)劃的制定和工作進(jìn)度情況。審計(jì)分為定期和不定期兩種，內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)相接合。 5、交貨追查制度。核查包括兩項(xiàng)：其一，根據(jù)送交到檔案核查招標(biāo)采購(gòu)部門的作業(yè)情況、工作范圍及采購(gòu)程序是否合法；其二，檢查中標(biāo)人的合同執(zhí)行情況。 按工作程序分為三步；第一步，監(jiān)察合同的簽訂，催促其按時(shí)完成，第二步，檢查交貨情況，督促其按時(shí)、按質(zhì)、按量完成交貨義務(wù)。一旦發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，立即采取懲罰和補(bǔ)救措施。第三步，交貨完成后，確定資料歸檔，以便今后對(duì)物資和項(xiàng)目使用情況跟蹤調(diào)查。 （二）英國(guó)政府采購(gòu)的操作程序 1、制定采購(gòu)計(jì)劃 英國(guó)政府認(rèn)為，采購(gòu)計(jì)劃十分必要，它的作用在于：規(guī)劃出采購(gòu)進(jìn)行的各個(gè)程序，使采購(gòu)程序之間相互銜接，使政府采購(gòu)可以在統(tǒng)一規(guī)范下進(jìn)行。 2、規(guī)定一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人 總負(fù)責(zé)人手下有律師做助手，提供法律建議；總負(fù)責(zé)人還要有一個(gè)會(huì)計(jì)師 或部門內(nèi)部的審計(jì)師做助手，提供會(huì)計(jì)、金融建議。英國(guó)法律規(guī)定，這個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的總負(fù)責(zé)人還可以選定其他助手，但是，分工時(shí)要注意一個(gè)問(wèn)題，即直接和用戶打交道(即買方)的政府官員以及向投標(biāo)人提供服務(wù)的政府官員不得參與招標(biāo)文件的制定工作和招標(biāo)采購(gòu)的組織工作。也就是說(shuō)，如果是由法律助手制做標(biāo)書和有關(guān)采購(gòu)規(guī)則，他就不得再有機(jī)會(huì)向買方和賣方直接提供咨詢服務(wù)。這樣做是避免官員舞弊或泄露招標(biāo)機(jī)密。如果招標(biāo)過(guò)程涉及不同的政府部門，那么這些部門都要相應(yīng)地任命一個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。 3、制定日程表 日程表由法律部門或律師助手制定。這個(gè)日程表可成為總負(fù)責(zé)人和各部門負(fù)責(zé)人的工作計(jì)劃和方案，并使他們相互溝通。日程表不但規(guī)定招標(biāo)或其他方式采購(gòu)的各個(gè)程序，還要確立何時(shí)召集會(huì)議，進(jìn)行的時(shí)間，將取得什么結(jié)果。 4、發(fā)布采購(gòu)信息 招標(biāo)通告或政府采購(gòu)信息要由律師起草，發(fā)表在法律規(guī)定的報(bào)刊、雜志上。 5、安排咨詢 信息發(fā)布后，要派專人接待來(lái)訪者和潛在投標(biāo)企業(yè)。接待咨詢的官員要充分準(zhǔn)備好應(yīng)答材料，并列出潛在投標(biāo)人名單。咨詢?nèi)藛T將咨詢的各種問(wèn)題的內(nèi)容匯總，交總負(fù)責(zé)人審查后制作咨詢手冊(cè)，印發(fā)給所有采購(gòu)工作人員。 6、投標(biāo)人資格審查 投標(biāo)人資格審查的目的是事先篩選掉那些明顯不勝任未來(lái)合同或不可能認(rèn)真履行合同的潛在投標(biāo)人。1988年地方政府法案規(guī)定，如果潛在投標(biāo)人較少，比如只有三個(gè)，就可以不進(jìn)行前期的篩選，而且直接向這三家發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)。而如果感興趣的企業(yè)很多，必須篩選的話，要保證有4～6家企業(yè)參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。 7、招標(biāo)采購(gòu) 經(jīng)過(guò)招標(biāo)采購(gòu)程序后，項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人要寫出報(bào)告，報(bào)招標(biāo)委員會(huì)審查。 三 通過(guò)招標(biāo)推進(jìn)政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng) 1979年，WTO的前身，關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定通過(guò)了《政府采購(gòu)協(xié)議》，其主要內(nèi)容是要求政府采購(gòu)使用公開(kāi)招標(biāo)，并為此規(guī)定的了程序。凡參加該協(xié)議的國(guó)家和地區(qū)，都要按照協(xié)議的規(guī)定，對(duì)受到協(xié)議管轄的政府采購(gòu)合同實(shí)行招標(biāo)制。香港是比較早開(kāi)始談判加入該協(xié)議的地區(qū)，下面以美國(guó)和香港為例介紹招標(biāo)采購(gòu)的過(guò)程。 （一）美國(guó)的招標(biāo) 美國(guó)政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)邀請(qǐng)投標(biāo)報(bào)價(jià)、供應(yīng)方相互競(jìng)爭(zhēng)、篩選最佳投標(biāo)的方式簽定合同。競(jìng)爭(zhēng)的方式根據(jù)金額的大小來(lái)確定。法律規(guī)定，合同金額超過(guò)2.5萬(wàn)美元的采購(gòu)，即“大額采購(gòu)”的簽約方式應(yīng)為公開(kāi)招標(biāo)及談判采購(gòu)。2．5萬(wàn)美元以下的政府采購(gòu)以靈活的方式進(jìn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大額采購(gòu)合同金額占政府采購(gòu)總數(shù)的絕大多數(shù)。如，在1996財(cái)政年度（美國(guó)的財(cái)政年度為每年的10月1日至次年的9月30日）的2000億美元政府采購(gòu)中，近90％都是2.5萬(wàn)美元以上的大額采購(gòu)。 公開(kāi)招標(biāo)在美國(guó)被稱為“密封投標(biāo)”。采用公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)方式，采購(gòu)部門應(yīng)在刊物上發(fā)布廣告，邀請(qǐng)投標(biāo)人廣泛參與競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)過(guò)篩選，被授予合同的供應(yīng)方將是報(bào)價(jià)最低、各項(xiàng)條件最優(yōu)的一方。 從最初采購(gòu)立法到二戰(zhàn)時(shí)，美國(guó)政府采購(gòu)制度中一直奉行公開(kāi)邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方法，認(rèn)為這是政府采購(gòu)的最佳方式。即使是到了二戰(zhàn)后，美國(guó)國(guó)會(huì)仍然通過(guò)了一個(gè)《武裝服務(wù)采購(gòu)法》「公法NO.413，62（法字）21號(hào)（1948）」，鼓勵(lì)各級(jí)政府使用招標(biāo)投標(biāo)的方式采購(gòu)，限制使用談判采購(gòu)的方式。根據(jù)該法案，除非招標(biāo)的結(jié)果全部廢標(biāo)或投標(biāo)無(wú)效，否則，各個(gè)政府采購(gòu)部門不得擅自將公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)變談判采購(gòu)的方式，應(yīng)與投標(biāo)價(jià)最低的一方簽訂合同。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《合同競(jìng)爭(zhēng)法》「公法NO.98－369，98（法字）1191號(hào)（1984）」再次強(qiáng)調(diào)指出，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)是美國(guó)政府采購(gòu)制度的基石，只有一家賣方參與的采購(gòu)方式應(yīng)該予以取締。 經(jīng)過(guò)了將近2個(gè)世紀(jì)的政府采購(gòu)的實(shí)踐，美國(guó)政府采購(gòu)也逐漸在公開(kāi)招標(biāo)的基礎(chǔ)上，變通出一些更為方便、節(jié)省的采購(gòu)方式。如，《1994年聯(lián)邦政府采購(gòu)合理化法》規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)招標(biāo)后可同時(shí)將合同授予幾家賣方，與他們簽定一個(gè)“計(jì)件交貨合同”。供應(yīng)方在合同簽定后按照具體履約內(nèi)容，根據(jù)實(shí)現(xiàn)確定的數(shù)量交貨。而在此新規(guī)定出臺(tái)之前，政府采購(gòu)經(jīng)過(guò)一輪競(jìng)爭(zhēng)之后，由采購(gòu)部門與一個(gè)中標(biāo)方簽定合同。這樣做雖然保證了授予合同過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)，但是，中標(biāo)方在簽定合同后的履約期內(nèi)，有可能依賴他對(duì)合同的控制，不思進(jìn)取，向政府部門提出合同約定以外的條件。因此，政府采購(gòu)部門不但應(yīng)推進(jìn)招標(biāo)過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)，也應(yīng)設(shè)法促進(jìn)履約過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)。這樣，多家賣方之間為更好地滿足政府部門的具體要求而展開(kāi)合理的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，跟蹤市場(chǎng)的變化，使采購(gòu)的商品、工程或服務(wù)質(zhì)量更好、技術(shù)水平更高、交貨更及時(shí)。 （二）香港的招標(biāo)采購(gòu) 香港每年平均采購(gòu)的貨物合同額為40多億港幣，工程采購(gòu)為177。51億港幣（合22.81億美元），香港規(guī)定，貨物和工程的采購(gòu)，一般都要通過(guò)招標(biāo)，由一律物料供應(yīng)處負(fù)責(zé)。金額超過(guò)港幣50萬(wàn)元的服務(wù)和貨物、服務(wù)緊急采購(gòu)金額在港幣50萬(wàn)元以下者，各部門亦可按照采購(gòu)規(guī)定程序，自行直接采購(gòu)，而毋須進(jìn)行招標(biāo)。采購(gòu)貨價(jià)超逾港幣100萬(wàn)元的物品時(shí)，一般采用公開(kāi)招標(biāo)。該處每六個(gè)月編印一份主要采購(gòu)物品預(yù)覽表（貨價(jià)通常達(dá)港幣500萬(wàn)元或以上），并將這些資料刊登在國(guó)際電腦網(wǎng)絡(luò)上。 物料供應(yīng)處是招標(biāo)的具體負(fù)責(zé)部門。該部門一九三八年六月成立，是香港特別行政區(qū)政府的中央采購(gòu)、物料儲(chǔ)存和供應(yīng)的機(jī)構(gòu)，每年向八十多個(gè)政府部門、補(bǔ)助機(jī)構(gòu)和某些非政府公共團(tuán)體提供采購(gòu)服務(wù)。其中設(shè)有招標(biāo)委員會(huì)。 該機(jī)構(gòu)為自己提出的目標(biāo)是：在執(zhí)行物料采購(gòu)及營(yíng)運(yùn)工作上，為全球公營(yíng)機(jī)構(gòu)樹(shù)立典范。該部門的工作內(nèi)容是：第一、 迅速按照客戶的要求，并透過(guò)使客戶能以最物有所值的價(jià)錢，獲得最合適的貨品和有關(guān)服務(wù)的采購(gòu)策略和采購(gòu)服務(wù)。第二、 就采購(gòu)的物品進(jìn)行廣泛的市場(chǎng)調(diào)查，并為客戶提供專業(yè)意見(jiàn)。第三、 采用先進(jìn)科技和管理方法處理倉(cāng)務(wù)和分發(fā)物料，以減省運(yùn)作成本和提高服務(wù)水平。 招標(biāo)程序。 香港的政府采購(gòu)要求以最物有所值的價(jià)錢，和在最符合需要的時(shí)間內(nèi)，為各政府部門、輔助機(jī)構(gòu)和某些非政府公開(kāi)團(tuán)體采購(gòu)所需貨品和有關(guān)服務(wù)，以保證其工作的運(yùn)行。自參加WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》以后，香港的政府采購(gòu)全部按照規(guī)定的程序進(jìn)行。 1、選擇招標(biāo)方式 收到用戶部門撰寫所需物料和器材的規(guī)格，和購(gòu)貨托辦單后，物料供應(yīng)處按照需要和采購(gòu)項(xiàng)目的不同情況，選擇招標(biāo)的方式和邀請(qǐng)供應(yīng)商投標(biāo)。然后與用戶部門和有關(guān)的專家人員一同評(píng)審各供應(yīng)商的報(bào)價(jià)。在取得審批人員簽批后，與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂合約。 物料和服務(wù)通常是以公開(kāi)招標(biāo)的方式采購(gòu)的。 公開(kāi)招標(biāo)，在政府公報(bào)和四份本地報(bào)章及互聯(lián)網(wǎng)上刊登告示，而且還會(huì)向已經(jīng)注冊(cè)供應(yīng)商發(fā)出招標(biāo)書，和通知外國(guó)的駐港領(lǐng)事和貿(mào)易專員公署。 香港規(guī)定，發(fā)出標(biāo)書日期與截標(biāo)日期相距不可過(guò)短，以便本地和海外供應(yīng)商能有足夠時(shí)間填報(bào)和呈交標(biāo)書：公開(kāi)招標(biāo)為6周，如欲縮短，須提出充分理由。 接獲的標(biāo)書將經(jīng)由物料供應(yīng)處、用戶部門和該物品的有關(guān)專家一同評(píng)審，例如機(jī)電工程署和資訊科技署。物料供應(yīng)處采購(gòu)科以商業(yè)角度審核標(biāo)書；而用戶部門和專家人員則審核該產(chǎn)品的合用程度和技術(shù)性能。評(píng)審標(biāo)書的工作完成后，采購(gòu)科會(huì)擬備一份報(bào)告，呈交審批人員省覽。報(bào)告內(nèi)注明獲舉薦的標(biāo)書是否已獲得用戶部門和專家人員簽批接納。如取價(jià)最低或較低的標(biāo)書不獲舉薦，采購(gòu)科將在報(bào)告內(nèi)作出解釋。 中標(biāo)后，物料供應(yīng)處負(fù)責(zé)向中標(biāo)的投標(biāo)商發(fā)出接納書，稍后再發(fā)出正式合約文件，或發(fā)出正式訂單，購(gòu)取有關(guān)物品或服務(wù)。 如果采購(gòu)情況特殊，不能進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，有關(guān)部門要列舉足夠的理由，并取得一名首長(zhǎng)級(jí)人員的簽批允許，則可以下列招標(biāo)或采購(gòu)方式： （1）選擇性（邀請(qǐng)）招標(biāo)。 僅用于采購(gòu)復(fù)雜或貨源稀少的物品。供應(yīng)商必須經(jīng)過(guò)資格預(yù)審，以確保他們的財(cái)政狀況、技術(shù)水平及服務(wù)可靠程度足以履行有關(guān)合約。招標(biāo)時(shí)間為2－3周。 （2）單一招標(biāo)（單向采購(gòu)）。 倘若公開(kāi)競(jìng)投的招標(biāo)方式并非最為有效的方法，可以采用這種招標(biāo)方式。例如所需貨品特殊，又或因突發(fā)事故而需急用物品?；虻蛢r(jià)物品，藉以節(jié)省行政成本。 四 以公開(kāi)招標(biāo)促進(jìn)政府采購(gòu)的透明化 當(dāng)前，世界貿(mào)易組織正在從各個(gè)角度推進(jìn)貿(mào)易和市場(chǎng)管理的透明化，政府采購(gòu)也是其中一個(gè)重要內(nèi)容，甚至可以說(shuō)，世貿(mào)組織希望通過(guò)政府采購(gòu)的透明化促進(jìn)世界各國(guó)政府市場(chǎng)管理的透明化。因此，透明化問(wèn)題成為WTO新一輪談判的重要題目。從1996年重新生效的《政府采購(gòu)協(xié)議》的內(nèi)容看，新協(xié)議更加強(qiáng)調(diào)透明度原則，并體現(xiàn)在在協(xié)議的一切可能執(zhí)行該原則的條文中。例如，作為《政府采購(gòu)協(xié)議》成員的美國(guó)，就在政府采購(gòu)和招標(biāo)的各個(gè)階段強(qiáng)調(diào)透明和公開(kāi)的原則。 （一）招標(biāo)條件的透明化 要求從制定采購(gòu)計(jì)劃和采購(gòu)規(guī)格開(kāi)始就體現(xiàn)公開(kāi)和透明的原則，在招標(biāo)公告和預(yù)告中，采購(gòu)人要對(duì)所招標(biāo)的項(xiàng)目做詳細(xì)說(shuō)明并公開(kāi)，內(nèi)容包括： 擬購(gòu)商品的價(jià)格信息； 商品的功能或技術(shù)規(guī)格； 采購(gòu)的數(shù)量； 要求的交貨期及售后服務(wù)、擔(dān)保的有效期。 質(zhì)量規(guī)格的描述十分重要，關(guān)系到合同的執(zhí)行和履約的效果。美國(guó)政府采購(gòu)在質(zhì)量描述方面有兩種方法，一種是“功能說(shuō)明”，另一種是“設(shè)計(jì)說(shuō)明”。前者指對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)、發(fā)揮的功效進(jìn)行說(shuō)明。例如購(gòu)買汽車，說(shuō)明所需車速、運(yùn)載量、性能等。 （二）非招標(biāo)采購(gòu)的透明化 近年來(lái)，美國(guó)政府一直在研究最佳的政府采購(gòu)方法和技巧。這種方法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出美國(guó)政府及議會(huì)對(duì)工業(yè)的發(fā)展的關(guān)注，有利于從商業(yè)市場(chǎng)獲取信息，維護(hù)政府采購(gòu)制度的信譽(yù)，保持采購(gòu)制度的透明度，更加簡(jiǎn)便易行。 談判采購(gòu)是政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)就合同的各項(xiàng)條件與賣方逐項(xiàng)討價(jià)還價(jià)的簽約方式。這種采購(gòu)方式比較靈活，是各級(jí)采購(gòu)部門比較偏愛(ài)使用的方式。但是，由于這種方式常被用來(lái)逃避競(jìng)爭(zhēng)，所以，美國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)一直限制使用。 1962年，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)有關(guān)法案進(jìn)行了修訂，肯定了“在競(jìng)爭(zhēng)的氛圍中并與賣方談判協(xié)商”這一原則的重要性。1984年，美國(guó)國(guó)會(huì)更加明確地肯定了談判采購(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，指出了公開(kāi)招標(biāo)也有程序復(fù)雜，對(duì)某些采購(gòu)不適應(yīng)的缺陷。為了更有效地運(yùn)用談判采購(gòu)過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)，各級(jí)政府對(duì)有關(guān)政府采購(gòu)的法律制度也作了相應(yīng)的調(diào)整。如《1996年克林格爾一科享法案》規(guī)定：政府采購(gòu)部門對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)作出評(píng)估后，可以進(jìn)行談判，以減少競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)目。這一規(guī)定為那些取勝可能性不大的賣方節(jié)省了時(shí)間，避免了其進(jìn)行無(wú)謂的修改投標(biāo)、報(bào)價(jià)的過(guò)程，同時(shí)也減少了政府采購(gòu)部門對(duì)毫無(wú)價(jià)值的投標(biāo)進(jìn)行評(píng)估的機(jī)會(huì)，達(dá)到節(jié)省時(shí)間和經(jīng)費(fèi)的目的。 美國(guó)對(duì)小額采購(gòu)使用了手續(xù)簡(jiǎn)單易行、采購(gòu)成本低廉的程序。美國(guó)日常發(fā)生的大多數(shù)政府采購(gòu)的金額都很小，如在1996財(cái)政年度，政府采購(gòu)中的60％都低于或等于2500美元，其中的98％低于25000美元。小額采購(gòu)進(jìn)而使用兩種比較靈活的采購(gòu)程序： 低于2500美元的商品或服務(wù)采購(gòu)，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)用“采購(gòu)卡”的方式采購(gòu)。即政府采購(gòu)部門利用電腦互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行定貨、“刷卡”，完成采購(gòu)工作。 采購(gòu)金額在2500到25000美元之間，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)一般采用“三方報(bào)價(jià)”（貨比三家）的程序：賣方在接到政府采購(gòu)部門的邀請(qǐng)后，通過(guò)電話對(duì)小額商品報(bào)出有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格，政府采購(gòu)部門在對(duì)至少三家賣方的報(bào)價(jià)進(jìn)行比較后，發(fā)出采購(gòu)定單。這種方法既簡(jiǎn)單有效，又跟成本效益密切相關(guān)。它充分運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)的手段，使政府達(dá)到低價(jià)采購(gòu)的目的。 （三）利用互聯(lián)網(wǎng)和電子信息擴(kuò)大招標(biāo)透明度 隨著科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，美國(guó)政府機(jī)構(gòu)開(kāi)始使用“電子貿(mào)易”的方式來(lái)提高其招標(biāo)采購(gòu)信息發(fā)布的范圍和速度?！半娮淤Q(mào)易”指的是用電腦進(jìn)行的商業(yè)信息交流和商務(wù)交易，包括電子郵件、電子信息牌、采購(gòu)卡、資金劃轉(zhuǎn)（即通過(guò)電腦進(jìn)行付款），以及電子信息交流。目前，美國(guó)的政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)通過(guò)因特網(wǎng)，無(wú)償?shù)叵蚱髽I(yè)及愿意與政府交易的人士分發(fā)必要而有用的