可再生能源市場準入制度研究一

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精選資料 可再生能源市場準入制度研究(一) 關(guān)鍵詞:可再生能源市場準入經(jīng)營資格許可項目審核內(nèi)容提要:可再生能源市場準入是政府基于安全、效率和公平考慮而對企業(yè)（或者其產(chǎn)品）、或者其他主體進入某領(lǐng)域或地方的市場從事一定的活動施加的限制或者加以禁止的制度措施。我國現(xiàn)行可再生能源市場準入制度以項目投資審核（備案）替代主體經(jīng)營資格許可制度，存在著功能性錯位。完善可再生能源市場準入制度應(yīng)該以市場主體經(jīng)營資格許可制度為主，以項目審核（備案）和產(chǎn)品標準和認證制度為補充，同時要對市場主體進入、經(jīng)營全過程實施立體的、動態(tài)的、滾動式的準入監(jiān)管。在全球為應(yīng)對氣候變暖而進行的各種努力中，開發(fā)利用可再生能源已經(jīng)成為其中不可或缺的組成部分?？稍偕茉醋鳛橐环N清潔的、可再生而不會枯竭的能源，無論從理論還是從實務(wù)的角度，無論是出于環(huán)境保護還是能源安全與替代，均偏向于鼓勵開發(fā)與利用。而市場準入作為政府對市場的一種監(jiān)管工作，其目標是對進入市場的一種限制。一方面需要鼓勵開發(fā)利用，另一方面又對進入可再生能源市場進行準入，鼓勵與限制作為兩種不同的價值目標，能否同時適用可再生能源？在制度設(shè)計上是否可行？本文圍繞這些問題進行研究，以期從理論上厘清相關(guān)關(guān)系，為我國可再生能源的立法和實踐提供支持。 一、可再生能源市場準入的內(nèi)涵和方式 市場準入（MarketAccess）也叫市場進入或者營業(yè)準入，國內(nèi)理論界和實務(wù)界普遍使用市場準入的概念，但對其研究尚屬不夠。廖志雄博士的《市場準入法律制度研究》i]是對市場準入制度進行全面、系統(tǒng)、深入研究的不多的著作之一。根據(jù)該文的研究成果，市場準入的涵義是指：“政府對市場主體進入特定市場（特定商品、項目、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地域等）領(lǐng)域的規(guī)制（限制、禁止或者控制）。它是國家對市場主體進入物定市場成為生產(chǎn)經(jīng)營者的規(guī)制，也是國家對特定市場領(lǐng)域和投資活動的直接控制?！眎i] 市場準入的本質(zhì)特征可以歸結(jié)為以下兩點： 第一，市場準入等同于市場壁壘，與市場準入相反的是“市場開放”。市場準入是一種市場壁壘，一種進入特定市場的法律壁壘或政策壁壘，形成壁壘的主體主要是政府。作為市場進入壁壘的一種，市場準入會增加新進入者的成本，對原有已經(jīng)進入者有利而對新進入者都相對不利，成為進入的潛在的或現(xiàn)實的障礙。但是這種市場進入壁壘主要是要消除市場經(jīng)濟中的負外部性或使自由競爭帶來的負的外部性得到有效的抑制和合理的分擔。iii]與市場準入相反的是“市場開放”。市場開放是指放開目標市場，企業(yè)等主體可以自由進入，無須許可、審批或特許。但市場準入也不是一般地禁止進入市場，也即不是封閉、不開放市場。市場主體取得許可或特許即可解除限制或禁止的狀態(tài)，進入特定市場。與市場開放相比，市場準入具有“門檻性”，只有達到準入條件方可進入市場。它既包括對企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標準的規(guī)制，也包括對一部分企業(yè)進入市場后的經(jīng)營過程的規(guī)制，但這主要通過企業(yè)對達到標準的可能性和難易程度的判斷，影響企業(yè)是否進入該市場的決策，或通過對企業(yè)頒發(fā)許可證而變?yōu)檫M入時的規(guī)制。iv] 第二，市場準入是政府的監(jiān)管工具。市場準入是政府的監(jiān)管工具，通過市場準入這種微觀性的手段，政府介入市場管理，以彌補市場的缺陷，實現(xiàn)政府的經(jīng)濟性監(jiān)管目標和社會性監(jiān)管目標。市場準入的直接表現(xiàn)是阻礙進入，而其深層的原因則是國家的產(chǎn)業(yè)政策、消費者保護政策等政策目標。政府基于效率、安全、公平，對市場主體從事特定領(lǐng)域的一定行為實施許可或?qū)徟Ｔ谑袌鰷嗜胫贫认?，符合條件的進入，不符合條件的禁止進入。政府實施市場準入監(jiān)管實質(zhì)在于根據(jù)一定的公共政策目標將稀缺的資源配置到個別主體手中，通過引導(dǎo)資源的流向最終實現(xiàn)社會整體利益。 市場準入最常見的準入方式有許可、審批、制定標準。許可是使用得最廣泛的市場準入方式，包括一般許可和特殊許可。一般許可是指國家相關(guān)機關(guān)對符合法定條件的申請人直接發(fā)放許可證，而沒有特殊條件的限制。特殊許可是指除了符合一般條件的條件外，對申請人還有特別的限制，又稱“特許”。相對于一般許可，特許的條件較為嚴格，通常只適用于個別針對性的市場準入，被準入者獲得的往往是排他性的獨占許可，或者獲準進入的經(jīng)營者數(shù)量很少，壟斷地位十分明顯。v]特許又可以分為立法特許和行政特許，立法特許即通過頒布專門的法規(guī)，而行政特許常常是通過市場化的招投標對中標者授予特許權(quán)。審批是由國家有關(guān)部門對企業(yè)或者其他主體從事特定市場經(jīng)營活動進行審查，并作出是否允許的行政決定，通常以行政批文的方式作出。審批區(qū)別于一般許可之處是行政機關(guān)的自由裁量權(quán)較大，區(qū)別于特許之處是常常沒有數(shù)量限制不會造成進入者的壟斷地位。有關(guān)機關(guān)或團體制定種種標準，達不到最低的強制性標準，就無法進入特定領(lǐng)域或地區(qū)從事經(jīng)營活動，從而構(gòu)成市場準入。標準制定以后，還需要通過相關(guān)的質(zhì)量認證、檢查、處罰等來加以實施。vi] 可再生能源的市場準入本質(zhì)上也是市場準入，它是指政府對市場主體從事可再生能源開發(fā)利用活動施加的限制性措施。這些限制性措施或者市場準入方式包括既包括許可（特許），也包括審批、制定可再生能源的有關(guān)標準等。 二、可再生能源市場準入的必要性 市場準入作為政府對市場的一種監(jiān)管工作，其目標是對進入市場的一種限制。而可再生能源作為一種清潔、可再生的能源，無論是對于轉(zhuǎn)變我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、應(yīng)對氣候變化，還是作為解決農(nóng)村用能的一種基本方針，均需要加以鼓勵，我國《可再生能源法》立法的一個基本思路也是圍繞如何通過經(jīng)濟刺激鼓勵可再生能源的發(fā)展而進行的。既然可再生能源發(fā)展的基本方向是鼓勵開發(fā)利用可再生能源，那么是否還有必要對進入可再生能源市場的企業(yè)、產(chǎn)品等進行準入并加以限制？ 在市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)有進入市場的自由。在很多國家營業(yè)自由是經(jīng)濟自由的一種，是受憲法保護的基本人權(quán)之一。營業(yè)自由與財產(chǎn)自由和契約自由并稱為市場經(jīng)濟的三大自由。市場準入是政府對市場主體進入某一特定市場的規(guī)制。從法律的角度來看，市場準入監(jiān)管涉及的是對營業(yè)自由或者說企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的限制。市場準入制度，是依據(jù)“公共利益”的需要而對營業(yè)自由的限制，與營業(yè)自由是有沖突的。如果這種限制不符合“公共的福利”，就會限制憲法保障的營業(yè)自由。vii]營業(yè)自由與市場準入規(guī)制看似矛盾實則不然。營業(yè)自由是一種抽象意義上的自由，從民商法的視野看自然人、法人或者其他組織有以自由的意志示從事經(jīng)營的權(quán)利。但是進入市場的自由，實際上不僅受到社會性和經(jīng)濟性各種條件的制約，而且又受到政策目的的制約，因此對于市場進入有時加以法律性的規(guī)制?？梢哉J為，這種規(guī)制是國家對經(jīng)濟的經(jīng)濟性干預(yù)，屬于經(jīng)濟法規(guī)制的一種。viii] 日本著名經(jīng)濟法學家金澤良雄認為，事業(yè)限制的目的是多種多樣的，“大致可以分為防止過當競爭目的、警察目的（確保安全、衛(wèi)生等）、公益事業(yè)的目的、財政目的、公共目的（保護消費者等）”，并認為“嚴格區(qū)分這些目的是困難的。特別是對于防止過當競爭，立法過程和法律條文都有不夠明確的地方?！眎x]政府對市場規(guī)制的理由可以分為經(jīng)濟、政治與社會三個不同層面。經(jīng)濟層面的理由著重強調(diào)市場失靈，規(guī)制的目的在于彌補市場缺陷；政治層面的理由偏重于探討規(guī)制的政治行為與其運行的根源；而社會層面的理由則著重于社會價值中的“公平性”問題。x] 市場準入的上述理由對于可再生能能源來說，有同樣的意義： 第一，效率?？稍偕茉醋鳛閭鹘y(tǒng)能源的替代品，以其環(huán)保、清潔、可持續(xù)等特征風靡全球，具有遠大的發(fā)展前景，影響到國家競爭力的戰(zhàn)略大局。但是現(xiàn)在可再生能源技術(shù)不成熟，新技術(shù)和新產(chǎn)品的研究開發(fā)需要大量資金投入，風險大，成本高，與傳統(tǒng)能源相比沒有市場競爭力。為了促進對可再生能源的投資，國家通過政策向可再生能源進行財政補貼。受國家政策的刺激，在可再生能源領(lǐng)域就出現(xiàn)了過度投資、重復(fù)建設(shè)以及魚龍混雜、市場秩序混亂等負面問題。為了最大限度地避免浪費資源，破壞環(huán)境，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，必須對可再生能源領(lǐng)域的市場進入進行政府干預(yù)，市場準入制度也就應(yīng)運而生。政府通過對市場主體（產(chǎn)品）進入可再生能源市場領(lǐng)域的條件的設(shè)定，并運用審批、許可、特許等規(guī)制手段，為效率而替代市場做出的選擇。從這個意義上來說，市場準入制度是和財政補貼和產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)系在一起的。市場準入制度所追求的效率不是個體效率，而是公共利益得到體現(xiàn)的社會效率，是長期的、多數(shù)人的效率。市場準入的效率目標是廣泛的，投資的宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)、防止項目重復(fù)建設(shè)、促進技術(shù)進步，乃至預(yù)防壟斷和地方保護。效率還意味著根據(jù)預(yù)期目的對社會資源的配置和利用的最終結(jié)果作出的社會評價，即社會資源的配置和利用使越來越多的人改善境況而同時沒有人因此而境況變壞，則意味著效率提高了。xi] 第二，安全。安全是市場準入重要的價值目標。新能源和可再生能源市場準入制度所追求的安全，主要是電網(wǎng)安全、生產(chǎn)安全、糧食安全和環(huán)境安全等。通過設(shè)置新能源和可再生能源市場準入制度，避免不符合相關(guān)資質(zhì)要求的企業(yè)或個人進入可再生能源市場，可以保障可再生能源產(chǎn)品生產(chǎn)過程的安全和保證消費者獲得高品質(zhì)的產(chǎn)品，也可以避免可再生能源發(fā)電的不穩(wěn)定性對電網(wǎng)的安全造成隱患。以可再生能源發(fā)電并網(wǎng)為例，只有符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源發(fā)電才可以上網(wǎng)。再譬如，燃料乙醇的生產(chǎn)消耗糧食，過渡發(fā)展燃料乙醇產(chǎn)業(yè)會造成和人“爭糧”威脅糧食安全。水電站和風電站的建設(shè)都會對環(huán)境產(chǎn)生重大影響，甚至會造成環(huán)境災(zāi)害。所以從安全出發(fā)，必須對可再生能源實施相應(yīng)的市場準入控制。 第三，公平。市場準入制度追求的公平是實質(zhì)的公平，是要解決外部成本內(nèi)部化的問題?？稍偕茉词袌鼍哂型獠啃詘ii]，外部性導(dǎo)致個別市場主體產(chǎn)生的成本由整個社會或者代表社會的政府來承擔。從總體上來說，可再生能源是清潔的、環(huán)境友好型的能源，其外部性與傳統(tǒng)化石能源不可相提并論，但不可否認的是，可再生能源仍然有環(huán)境的外部性問題，如生產(chǎn)光伏電池的多晶硅就有很大的污染、生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)生的大氣污染、地熱資源的開發(fā)對地下水的影響等都已經(jīng)引起人們的普遍關(guān)注，即便是風和太陽光沒有外部性，但是風電場和太陽能電站的使用者可能因建設(shè)這些電站而阻礙視野或以增加社會成本的方式利用土地，而這些成本沒有被計入風電能或太陽電能的售價中。對低成本或零成本資源的過度利用會引起社會成本。這些社會成本被準確地稱為外部成本，因為它們在產(chǎn)品價格之外，而沒有被計入產(chǎn)品價格。xiii]但市場機制不能夠?qū)ν獠拷?jīng)濟或外部不經(jīng)濟進行評價，因此，凡是會引起外部不經(jīng)濟的行為，都要由社會來管理；使外部性內(nèi)化的措施，也要通過政府、社會管理機關(guān)來執(zhí)行和實施。xiv]依靠事后政府監(jiān)管措施雖然一定程度上可以解決了外部性發(fā)生的后果，但沒能在發(fā)生外部性的過程中將成本內(nèi)部化。因此，需要將規(guī)制提前到市場的入口處，對可能產(chǎn)生的負外部性進行控制并予以內(nèi)部化。政府通過實施市場準入規(guī)制，要求獲得特定市場準入權(quán)利的負外部性制造者采取措施避免負外部性的出現(xiàn)或者將其產(chǎn)生的社會成本變成自己承擔的私人成本。 三、中國可再生能源市場準入的現(xiàn)狀和問題 實際上，我國一直以來就重視對各種可能影響效率、安全與公平的行為與活動的規(guī)制，并利用審批、許可等手段加強監(jiān)管。從可再生能源市場準入現(xiàn)實來看，存在多種多種的準入。 1、從準入的目標來看，存在：（1）基于宏觀調(diào)控、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策要求：對投資項目審批、審核和備案。為健全投資宏觀調(diào)控體系，改進調(diào)控方式，完善調(diào)控手段，加強投資監(jiān)管，維護規(guī)范的投資和建設(shè)市場秩序，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》規(guī)定了審批、核準和備案三種項目準入方式。對于使用政府投資建設(shè)的新能源和可再生能源項目，實行審批制。按照項目性質(zhì)、資金來源和事權(quán)劃分來確定中央政府與地方政府之間、國務(wù)院投資主管部門與其他行業(yè)主管部門之間的審批權(quán)限。不使用政府投資建設(shè)的水電站、抽水蓄能電站、火電站、熱電站、風電站和變性燃料乙醇項目屬于核準的項目。既非使用政府投資建設(shè)資金，又非《政府核準投資項目目錄》所列明的發(fā)電項目的其他新能源和可再生能源投資項目，無論項目規(guī)模大小，一律實行備案制。（2）基于技術(shù)和安全要求：并網(wǎng)發(fā)電項目許可?！犊稍偕茉捶ā返谑龡l規(guī)定：“建設(shè)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目，應(yīng)當依照法律和國務(wù)院的規(guī)定取得行政許可或者報送備案?！备鶕?jù)《電力監(jiān)管條例》第13條－15條的規(guī)定，電力監(jiān)管委員會作為電力市場的監(jiān)管者，有依照有關(guān)法律和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證，對發(fā)電廠并網(wǎng)、以及發(fā)電廠與電網(wǎng)協(xié)調(diào)運行中執(zhí)行有關(guān)規(guī)章、規(guī)則的情況實施監(jiān)管的權(quán)力。（3）基于社會利益的要求：環(huán)境影響評價報告書、土地利用方案、文物保護方案等的審批?；谏鐣怖妫畬π履茉磁c可再生能源發(fā)電項目是否符合環(huán)境功能區(qū)劃，擬采取的環(huán)保措施能否有效治理環(huán)境污染和防止生態(tài)破壞，是否符合土地利用總體規(guī)劃和國家供地政策，項目擬用地規(guī)模是否符合有關(guān)規(guī)定和控制要求，補充耕地方案是否可行，是否制訂可行的文物保護方案等實施審批。 2、從準入的環(huán)節(jié)來看，有：（1）可再生能源資源獲得：太陽能資源、風能資源等“無主”公共可再生能源資源的開發(fā)利用，毋需許可；地熱資源屬于國家所有，開發(fā)利用需要政府許可，獲得勘探和采礦許可證；水能資源、海洋能資源屬于國家所有，開發(fā)利用需要得到政府主管部門審批獲得水能資源開發(fā)利用權(quán)；生物質(zhì)能資源通過平等交換（民事合同）方式取得，不需要許可。（2）設(shè)備與產(chǎn)品生產(chǎn)的準入：符合國家有關(guān)產(chǎn)品標準與質(zhì)量要求的進入，不符合要求的限制進入。 3、從準入的機關(guān)來看，有（1）能源主管部門對風能、太陽能等可再生能源投資項目的審批、對并網(wǎng)發(fā)電項目的許可；（2）國土資源部門對地熱資源開發(fā)利用的許可；（3）海洋主管部門的準入：對海洋能資源開發(fā)利用的許可；（4）水利主管部門的準入：對小水電投資項目的許可、水土保護方案的審批。（5）其他政府主管部門的準入：電力監(jiān)管部門對電力業(yè)務(wù)的許可；環(huán)境保護部門對環(huán)境影響評價報告書的審批；土地管理部門對土地利用方案的審批；文物主管部門對文物保護方案的審批。 4、從準入的層級來看：（1）國家準入：在主要河流上建設(shè)的項目和總裝機容量25萬千瓦以上項目水電站、抽水蓄能電站和總裝機容量5萬千瓦以上的風電站，由國家能源局核準或者審批。（2）與地方準入：地方準入：除中央準入的項目外，由地方人民政府投資主管部門核準與審批。 5、從準入的主體來看：對內(nèi)資企業(yè)和個人的準入與外資企業(yè)與個人的準入。我國對外資進入可再生能源市場實施特殊的市場準入規(guī)制。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2007年）》把生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)（中方控股）列為限制外商投資產(chǎn)業(yè)。外商投資我國可再生能源產(chǎn)業(yè)還特別要經(jīng)過商務(wù)部的核準，而對內(nèi)資則無此要求。 可以看出，我們存在各種各樣的可再生能源市場準入。但是我國現(xiàn)行的可再生能源市場準入仍然存在角色上缺位和越位，功能上弱化與虛化，制度上泛化與虛化的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：  THANKS !!! 致力為企業(yè)和個人提供合同協(xié)議，策劃案計劃書，學習課件等等 打造全網(wǎng)一站式需求 歡迎您的下載，資料僅供參考 可修改編輯