城鄉(xiāng)戶籍制度的改革思路

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1、城鄉(xiāng)戶籍制度的改革思路 戶籍制度是政府對(duì)轄區(qū)人口進(jìn)行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶籍有可能異化為政府對(duì)人口的等級(jí)化或階層化管理的強(qiáng)制性工具，或者成為一種商品。新中國(guó)成立以后，由于我們選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，使得政府突然面臨一個(gè)艱難的問題：大量農(nóng)村人口希望進(jìn)城就業(yè)而城市根本無法接納，由此戶籍制度邏輯地演化為限制國(guó)民自由流動(dòng)的制度。改革開放以后，戶籍制度異化為一種商品，國(guó)民流動(dòng)的選擇權(quán)以個(gè)人的財(cái)富多少來確定，客觀上形成了對(duì)窮人的階層性歧視和利益侵害。戶籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國(guó)民待遇全國(guó)統(tǒng)一的問題，否則難有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。 戶籍制度的關(guān)鍵是限制農(nóng)村人口進(jìn)城

2、 戶籍制度古已有之。wwW.133229.cOm新中國(guó)戶籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，通過了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，并以中華人民共和國(guó)主席令的形式正式公布實(shí)施。在此之后的二、三十年，關(guān)于戶籍管理的規(guī)定不斷有更詳細(xì)的內(nèi)容補(bǔ)充，最終形成了在我國(guó)歷史上，也是世界上最嚴(yán)密的戶籍管理制度體系。 該管理體系最核心的特點(diǎn)是全面規(guī)定了全國(guó)人民在居住和遷徙上所必須遵守的法律性規(guī)定。其基本精神是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷移基本自由，但反過來，則要受到十分嚴(yán)格的約束。其中特別是城鄉(xiāng)之間的遷徙權(quán)力受到嚴(yán)格限制。19

3、77年由國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”有一段文字比較集中地反映了當(dāng)時(shí)的戶籍管理政策，文件規(guī)定：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等，下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村，從市遷往鎮(zhèn)，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移，理由正當(dāng)?shù)?，?yīng)準(zhǔn)予落戶；”“與市、鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚的農(nóng)村人口，（包括上山下鄉(xiāng)知識(shí)青年），應(yīng)在農(nóng)村參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)，不得遷入市、鎮(zhèn)，其子女也應(yīng)在農(nóng)村落戶；”“市、鎮(zhèn)職工在農(nóng)村的父母，不得

4、遷入市、鎮(zhèn)?！? 第二方面的特點(diǎn)是：把戶口管理與城市居民的糧油關(guān)系死死地結(jié)合在一起。這種管理辦法是從1953年11月，我國(guó)政府全面實(shí)行糧食的“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”開始的。此后的幾十年，中共中央和國(guó)務(wù)院幾乎每年都要發(fā)布關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國(guó)糧食會(huì)議紀(jì)要》的精神仍然認(rèn)為，“對(duì)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，要按照公安部的規(guī)定，控制在千分之一點(diǎn)五以內(nèi)，不得超過。對(duì)于糧農(nóng)轉(zhuǎn)為吃商品糧的菜農(nóng)，必須嚴(yán)格控制?！蓖瑫r(shí)特別強(qiáng)調(diào)，“解決糧食問題，要嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)人口的增加”。這種辦法，實(shí)際上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般戶籍管理的范疇，而是把公民吃飯的生存權(quán)也納入到了戶籍管理的權(quán)限中來

5、，形成了事實(shí)上公民對(duì)所屬組織的人身依附關(guān)系，顛倒了現(xiàn)代社會(huì)“國(guó)與民”之間的法律關(guān)系，構(gòu)成了對(duì)公民合法權(quán)益的侵害。 改革開放以后直到20世紀(jì)80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴(yán)格。1984年10月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定農(nóng)民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮(zhèn)落戶。這標(biāo)志著我國(guó)戶籍制度開始松動(dòng)。但隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又開始出現(xiàn)了一些新的問題。比如，戶口作為一種資源進(jìn)行買賣的問題，城市擴(kuò)張中的城中村問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村集體，以村規(guī)民約的方式，限制外來人口進(jìn)入本村落戶的問題和戶口從城市反向向農(nóng)村流動(dòng)的問題，等等。

6、2001年公安部提請(qǐng)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的意見》的文件，其中明確提議：“全國(guó)縣級(jí)市、區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)，所有在當(dāng)?shù)赜泄潭ㄗ∷?，穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常駐戶口”。但這仍然指的是縣以下的小城鎮(zhèn)。2002年，廣東省最先試行在省會(huì)級(jí)大城市廣州市開放戶籍制度。其后黑龍江省哈爾濱市也進(jìn)入試點(diǎn)。目前我國(guó)原有的舊戶籍制度正在受到越來越大的沖擊，但總體框架尚未得到根本的改變。 現(xiàn)行戶籍制度的邏輯起點(diǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì) 由于新政權(quán)在社會(huì)制度上的重大變遷，使得全社會(huì)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)，均發(fā)生了重大變化。據(jù)統(tǒng)

7、計(jì)，從1954年到1960年，全國(guó)人口遷入、遷出的絕對(duì)數(shù)波動(dòng)在2000萬到3000萬之間。而當(dāng)時(shí)的城市總?cè)丝谥挥?000萬到8000萬。就城市的就業(yè)來看，當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)工人只有600多萬人，失業(yè)人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達(dá)500萬人以上。面對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)歷史上突然出現(xiàn)的人口流動(dòng)大潮，政府被動(dòng)地出臺(tái)了一系列限制農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的文件。 1953年4月17日，政務(wù)院公布了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現(xiàn)；1954年3月，內(nèi)務(wù)部和勞動(dòng)部發(fā)文《關(guān)于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》；19

8、57年3月2日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》；1957年12月18日，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。由此可見當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口向城市流動(dòng)問題的嚴(yán)重。1958年，在全國(guó)人民代表大會(huì)常委委員會(huì)第91次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》之前，公安部長(zhǎng)羅瑞卿就這一條例草案做了一個(gè)說明，羅瑞卿部長(zhǎng)講：“我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的方針，是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉。無論工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都必須按照國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行。因此，城市和農(nóng)村的勞動(dòng)力，都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要，進(jìn)行統(tǒng)一的有計(jì)劃的安排，既不能讓城市勞動(dòng)力盲目增加，也不能讓農(nóng)

9、村勞動(dòng)力盲目外流。” 1、當(dāng)國(guó)家選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級(jí)利益，保護(hù)全體勞動(dòng)人民利益，而國(guó)家又不可能把推進(jìn)工業(yè)化所必須的社會(huì)福利和保障覆蓋到全體國(guó)民的情況下，實(shí)行多元化的有限公有制，即把社會(huì)福利與社會(huì)保障按區(qū)域，按所屬層次，按核算單位分解開，形成有差別的社會(huì)保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產(chǎn)權(quán)上并不單一屬于國(guó)家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區(qū)域、不同社區(qū)的群體。就社會(huì)保障的角度看問題，我國(guó)幾乎不存在覆蓋全體國(guó)民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式推進(jìn)工

10、業(yè)化建設(shè)。 2、新中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，公有制對(duì)資源的壟斷，導(dǎo)致原有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的資源價(jià)格、組合、分配、物流發(fā)生根本性的結(jié)構(gòu)變化。其直接的反映就是市場(chǎng)供給與就業(yè)。1953年，我國(guó)實(shí)行對(duì)糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策。該項(xiàng)政策的核心要點(diǎn)是要保證對(duì)城市的糧食供給。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)城市糧食供給的緊張，恰恰是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)，糧食連年大幅增產(chǎn)的背景下發(fā)生的。其根本原因是由于市場(chǎng)的供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的糧食市場(chǎng)存在這樣的現(xiàn)象：糧食生產(chǎn)總量不足，不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場(chǎng)的供給不足，同樣，糧食生產(chǎn)的總量充足，也不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場(chǎng)的供給充足。在中國(guó)傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，城市的糧食供給一般都比

11、較寬松，價(jià)格偏低。其主要原因是農(nóng)村的地租總量較高，大量農(nóng)民在糧食收獲季節(jié)有被迫集中出手變現(xiàn)的現(xiàn)象。新中國(guó)成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購(gòu)。盡管地租的很大一部分轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)稅，但其中原來可以穩(wěn)定超量進(jìn)入市場(chǎng)的數(shù)量流失掉了。由于糧食生產(chǎn)的總量畢竟不足，這就導(dǎo)致城市糧食市場(chǎng)發(fā)生供給短缺?？梢哉f，糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策是我國(guó)城鄉(xiāng)戶籍制度走向分割的第一步，同時(shí)也是最實(shí)質(zhì)性的一步。 從就業(yè)的角度看，大量農(nóng)村人口突然涌向城市，其基本原因不會(huì)是土改造成的。恰恰相反，土改還會(huì)吸收相當(dāng)一部分農(nóng)村人口進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。城市的工業(yè)化也不是原因，因?yàn)楫?dāng)時(shí)城市的失業(yè)人口有400萬之多，同時(shí)國(guó)家大力推行“三個(gè)人的飯

12、五個(gè)人吃”的就業(yè)政策。這里的根本原因在于：傳統(tǒng)的以集鎮(zhèn)為核心的農(nóng)村大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟(jì)，迅速萎縮以后，特別是1956年大力推進(jìn)高級(jí)社以后，原本可以在農(nóng)村從事大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口，被擠向了城市。而城市大規(guī)模公有制經(jīng)濟(jì)的推行，特別是服務(wù)業(yè)的萎縮，又恰恰縮減了廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)。這兩方面的逆向調(diào)節(jié)，使得當(dāng)時(shí)的人口問題迅速激化，加速了城鄉(xiāng)戶籍分割、區(qū)域戶籍遷移設(shè)限政策的出臺(tái)。 正是由于這一內(nèi)在邏輯的自身演化，新中國(guó)逐步形成了一種以戶籍管理為手段的城鄉(xiāng)分割，區(qū)域分割，行業(yè)分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會(huì)保障體系。也就是說，當(dāng)初的決策，并非是出于城市對(duì)農(nóng)村居民的歧視才制定了專門的戶籍

13、制度，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在邏輯決定了這一制度的形成。 實(shí)現(xiàn)城市社保制度的國(guó)民待遇全國(guó)統(tǒng)一 我國(guó)目前存在的城鄉(xiāng)戶籍制度制定并形成于我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，同時(shí)也被認(rèn)定為是“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的最顯著標(biāo)志之一。這一制度被普遍批評(píng)為是一種城市對(duì)農(nóng)村居民的歧視性制度。也有輿論認(rèn)為，這事實(shí)上是在一個(gè)國(guó)度的范圍內(nèi)對(duì)城市居民和農(nóng)村居民實(shí)施不同的國(guó)民待遇標(biāo)準(zhǔn)。多年來要求改革這一不合理制度的呼聲極為高漲和普遍。近年來這方面的工作應(yīng)當(dāng)說有所推進(jìn)，但進(jìn)展并不理想，和改革開放27年整整一代人的時(shí)間相比，事實(shí)上這方面進(jìn)展十分緩慢。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，形成了多元公有制體系。多元公有制的基本含義就在于：社會(huì)

14、保障和社會(huì)公共資源是一種有差別的，以某一核算單位為福利分享邊界的制度。就城市來說，企業(yè)分為中央級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)；分為全民所有制和集體所有制；其中的福利享受是不一樣的。農(nóng)村在整體上與當(dāng)時(shí)城市的社會(huì)保障體系是相脫離的，也就是說國(guó)家的社會(huì)保障并不覆蓋農(nóng)村。農(nóng)村的社會(huì)保障依靠的是以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，主要依托的是土地上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。這樣的核算單位，當(dāng)時(shí)在我國(guó)農(nóng)村大約有400多萬個(gè)，其中有少部分是生產(chǎn)大隊(duì)核算，所以也可以說在農(nóng)村存在400多萬個(gè)不同福利水平的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。 改革開放之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引入，多種所有制經(jīng)濟(jì)紛紛出現(xiàn)，社會(huì)保障的方式與核算主體更加多樣和復(fù)雜，要求平等國(guó)民待遇的呼聲越來越高

15、，對(duì)過去的差別社會(huì)保障和差別社會(huì)公共資源享用的體制造成了重大沖擊。農(nóng)村的情況發(fā)生了很大變化，一是出現(xiàn)了一批福利水平超過城市的集體經(jīng)濟(jì)主體，二是城市經(jīng)濟(jì)的迅速擴(kuò)張，出現(xiàn)了“城中村”問題，出現(xiàn)了周邊地區(qū)土地大幅增值的問題。原來農(nóng)村的“土地福利”，已經(jīng)異化為“地產(chǎn)資本”。在這些地區(qū)，戶籍改革的難題恰恰不是“農(nóng)民變市民”，而是農(nóng)民普遍不愿意把戶籍轉(zhuǎn)向城市，已經(jīng)轉(zhuǎn)出去的，紛紛要求重新轉(zhuǎn)回農(nóng)村戶口。農(nóng)村高福利的集體經(jīng)濟(jì)單位，以“村規(guī)民約”的方式，把戶口進(jìn)村的門檻大幅度提高。戶籍在這些地區(qū)已經(jīng)異化成了“股民憑證”。其內(nèi)在邏輯與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家行為基本一致，地方政府稱之為“逆城市化現(xiàn)象”。 另一方面，

16、從各地貧窮偏遠(yuǎn)地方來城市打工的廣大農(nóng)民朋友，恰恰是希望能夠在城市落戶，成為當(dāng)?shù)氐氖忻瘢胤秸畬?duì)他們?cè)趹艏弦话悴⒉环砰_。城市戶口對(duì)外來人口敞開的對(duì)象，倒是社會(huì)上擁有較高資產(chǎn)的有產(chǎn)階層。他們瞄準(zhǔn)的是城市，特別是大城市高含金量的公共資源，比如教育資源，醫(yī)療資源，等等。但這樣“嫌貧愛富”的戶籍制度，把人權(quán)當(dāng)做商品，把國(guó)民待遇的一致性推向市場(chǎng)的做法，顯然是有悖于我國(guó)執(zhí)政黨的基本綱領(lǐng)。 老的戶籍制度問題還沒解決，新的戶籍制度問題又出現(xiàn)了。這其中的原因就在于：如果社會(huì)福利保障制度和社會(huì)公共資源享用制度，不是覆蓋全體國(guó)民的，不著力熨平差別社會(huì)保障制度和差別社會(huì)公共資源享用制度，那么戶籍制度的改革就

17、難以取得實(shí)質(zhì)性的結(jié)果，或者又會(huì)掉入另外一個(gè)“陷阱”。而這絕不是發(fā)布一個(gè)取消“歧視”性戶籍制度所能解決的問題。 對(duì)戶籍制度問題的評(píng)估和建議 新中國(guó)成立以后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們?cè)趹艏贫壬洗_實(shí)出了問題，但如果說當(dāng)時(shí)是政府決策人設(shè)計(jì)了一種城市對(duì)農(nóng)村歧視的等級(jí)政策，恐怕這就把問題大大簡(jiǎn)單化了。 客觀地講，當(dāng)時(shí)決策人在經(jīng)濟(jì)模式選擇起點(diǎn)上的錯(cuò)誤，在邏輯上導(dǎo)致了以后戶籍制度必然的選擇。也可以說，當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在運(yùn)行上，不得不讓居民付出部分合法權(quán)益的時(shí)候，政府選擇了削減“國(guó)民權(quán)益”的政策。那個(gè)時(shí)期，在戶籍問題上絕不僅僅是農(nóng)村居民的合法權(quán)益受到侵害，同樣，城市居民在居住、遷移、家庭團(tuán)聚，

18、等方面的合法權(quán)益也受到了侵害。這種結(jié)果并不是決策層的主觀故意，而是經(jīng)濟(jì)模式選擇上的錯(cuò)誤。 改革開放以后，我們引進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期所形成的多元公有制下的差別社會(huì)保障和差別社會(huì)公共資源享用權(quán)，一下子成了可以買賣的“商品”，于是戶口買賣成了城市經(jīng)營(yíng)的一大手段。如某城市在近兩三年，僅賣戶口就引進(jìn)了幾百億元的資金。相當(dāng)多的城市入市戶口明碼標(biāo)價(jià)均以政府正式文件的形式出臺(tái)，這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鄉(xiāng)戶籍分割制度有本質(zhì)的區(qū)別。因?yàn)檫@是以準(zhǔn)法規(guī)的形式在進(jìn)入城市的權(quán)力面前不平等，按財(cái)產(chǎn)擁有的多少把大多數(shù)低收入的老百姓與少數(shù)富人區(qū)分開。這種準(zhǔn)法規(guī)是主觀故意，可以說是落入了“等級(jí)歧視”加“

19、階級(jí)歧視”的雙陷阱。這不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式自身邏輯運(yùn)行的客觀結(jié)果，雖然構(gòu)成對(duì)公民合法權(quán)益的侵害，但決策人并不是一種主觀故意。不過這前后兩個(gè)時(shí)期，在戶籍制度上兩次掉入陷阱，改革之后長(zhǎng)達(dá)27年卻沒有找到戶籍制度改革的明確路線，這到是需要我們認(rèn)真進(jìn)行反思的重大問題。 作者對(duì)這一問題的幾點(diǎn)政策性建議： 1、 戶籍制度的改革首先從改革社會(huì)保障制度上入手。放開戶籍的難點(diǎn)在于社會(huì)保障在全國(guó)不是均一的，其支付是有界的。過去是職工所在單位負(fù)責(zé)，現(xiàn)在是地方政府負(fù)責(zé)，而且僅限于繳納社?；鸬木蜆I(yè)人口。目前有些地區(qū)宣布一次性取消農(nóng)業(yè)戶口，變?yōu)榻y(tǒng)一的居民戶口，但這并解決不了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口自主遷移的問題

20、，而只是戶口名稱上的變化而已。其結(jié)果會(huì)在居民面前形成新的國(guó)民待遇不平等，甚至是更加有利于對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的平調(diào)和侵害。因此第一步必須解決社會(huì)保障支付在全國(guó)的均一性和全覆蓋問題。建議對(duì)社保、業(yè)保、低保三項(xiàng)，制定全國(guó)統(tǒng)一的低標(biāo)準(zhǔn)支付標(biāo)準(zhǔn)。地區(qū)差，納入商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個(gè)人帳戶，建議與商業(yè)保險(xiǎn)掛鉤，脫離統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。醫(yī)保和教育問題，單獨(dú)制定保障的政策。 2、 戶籍制度的改革在步奏上應(yīng)采取先城后鄉(xiāng)的辦法。改革戶籍制度事實(shí)上很難城鄉(xiāng)一步到位，即使對(duì)城市的全覆蓋社會(huì)保障也需要分步進(jìn)行。農(nóng)村的社會(huì)保障目前仍然以不斷地加大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的力度，增加農(nóng)民最緊迫需要的補(bǔ)貼，比如教

21、育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對(duì)農(nóng)業(yè)稅的徹底減免，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范對(duì)接。 3、 城市郊區(qū)可考慮為農(nóng)民工建立在城市定居的過渡“平臺(tái)”。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，如果沒有當(dāng)?shù)氐膽艨?，這在社保及相關(guān)福利上很難操作。但在城市定居的費(fèi)用，特別是居住的費(fèi)用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區(qū)，以村委會(huì)為單位，選擇非基本農(nóng)田，為農(nóng)民工建立單獨(dú)的生活居住社區(qū)，作為農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，申領(lǐng)當(dāng)?shù)貞艨诘倪^渡性“平臺(tái)”。這樣也可以給當(dāng)?shù)卣粋€(gè)統(tǒng)籌解決流動(dòng)人口問題的緩沖余地。 4、 建議允許農(nóng)民進(jìn)城前把土地

22、承包權(quán)和房地產(chǎn)出售。農(nóng)民進(jìn)城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權(quán)和宅基地，均能出售的話，農(nóng)民多少可以獲得一筆資金收入，這對(duì)他們進(jìn)城定居會(huì)有很大的幫助。建議對(duì)這方面的相關(guān)政策大幅度放寬。同時(shí)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城后，是選擇先“賣地”（承包權(quán)出售）后“入戶”（申領(lǐng)城市戶口），還是后賣地先入?。ㄟM(jìn)城打工暫?。?，均由農(nóng)民自主決定。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，農(nóng)民已經(jīng)申領(lǐng)了當(dāng)?shù)氐某鞘袘艨?，仍然可以不放棄土地承包?quán)的政策主張，恐怕會(huì)給城市的社會(huì)保障制度帶來很大的實(shí)施難題，似不宜采納。 5、 農(nóng)民進(jìn)城申領(lǐng)了當(dāng)?shù)貞艨?，（不包含尚未注銷農(nóng)村戶口，只領(lǐng)有城市暫住證的流動(dòng)人口）城市社保的相關(guān)規(guī)定即自動(dòng)生效。比如，勞動(dòng)力按其年齡，60歲以上即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，與當(dāng)?shù)鼐用翊鱿嗤Ｒ簿褪浅姓J(rèn)其過去的勞動(dòng)年齡為城市職工工齡，視同已經(jīng)繳納了社?；稹Ｍ瑯?，尚未到達(dá)退休年齡的勞動(dòng)力，從領(lǐng)取城市戶口開始繳納社保基金，但以前在農(nóng)村的勞動(dòng)年限，直追溯到18歲，均應(yīng)當(dāng)視為已經(jīng)繳納了社?；?。醫(yī)保也應(yīng)當(dāng)參照此辦法制定。