區(qū)域開發(fā)背景下農(nóng)民工權益的法律的策略研究

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1、區(qū)域開發(fā)背景下農(nóng)民工權益的法律的策略研究 摘 要：農(nóng)民工是我國一個特殊的社會群體，他們既是城市化建設的重要推動力量，又是被社會利益邊緣化的弱勢群體。農(nóng)民工權益法律保護的不足與缺失已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，不利于經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧。金義都市新區(qū)作為今后浙中地區(qū)重要的經(jīng)濟增長點，更需要一大批農(nóng)民工為新區(qū)的建設添磚加瓦。本文試圖以金義都市新區(qū)建設為視角，針對區(qū)域開發(fā)背景下農(nóng)民工權益受侵害的一些特定情況進行分析并提出一些可行性的對策，以期為加快金義都市新區(qū)建設提供幫助。 　　關鍵詞：農(nóng)民工權益 區(qū)域開發(fā) 法律保護 金義都市新區(qū) 　　一、農(nóng)民工權益法律保障的基本內(nèi)涵 　　（一）農(nóng)民工權益的

2、含義 　　1.農(nóng)民工身份的界定 　　社會學家張玉林教授在1983年時提出"農(nóng)民工"一詞，從此"農(nóng)民工"開始正式進入我們的視野。①2004 年中央"一號文件"第一次明確提出"進城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分"。②可見黨和政府已經(jīng)將農(nóng)民工的身份定義為新時代工人階級的一部分。對于"農(nóng)民工"的理解，大致可以歸納為我國"城鄉(xiāng)二元戶籍制度"下，擁有農(nóng)村戶口的農(nóng)民到城市居住和打工的身份和職業(yè)的混合稱謂。理論界對農(nóng)民工身份的認定大致有三種觀點：第一種主張是農(nóng)民；第二種認為是新的產(chǎn)業(yè)工人；第三種認為既非農(nóng)民也非工人。筆者傾向于認為，農(nóng)民工既不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民也不是純粹的工人。正因如此，他們雖

3、然身在城市卻享受不到城市居民的福利待遇，游走在城市邊緣，無法真正融入城市生活。因此，打破城鄉(xiāng)二元體制，并從法律上確定"農(nóng)民工"的社會地位，顯得尤為重要。 　　2.農(nóng)民工權益的含義 　　"權益"一詞即為權利和利益的統(tǒng)稱。對于農(nóng)民工權益的含義，有學者認為農(nóng)民工權益是指各種能夠在法律上反映、體現(xiàn)和保護的權利的總稱，應該包含經(jīng)濟權益、政治權益、社會權益，其中經(jīng)濟權益是其他權益的基礎。有的學者對權利與利益的關系作了闡述，二者之間既相互區(qū)別又存在聯(lián)系。筆者認為兩種觀點均有合理之處，一方面法律上其實并不存在利益的概念，但權利可以作為一個法律術語出現(xiàn)；另一方面利益的外延要大于權利，只有法律承認的利益才能稱

4、為權利，離開利益談權益顯然不妥。所以，農(nóng)民工權益應該是依其自然屬性和社會屬性所應享有的權利及利益，是我國憲法和法律確認的包括特殊群體在內(nèi)的公民的權利和合法利益。 　　（二）農(nóng)民工權益法律保障的必要性 　　1.經(jīng)濟社會的發(fā)展需要 　　農(nóng)民工權益的法律保護問題不僅關系到農(nóng)民工處境的改善，更是關系到金義都市新區(qū)建設。今后是建設一個城鄉(xiāng)一體的新型都市新區(qū)還是維持城鄉(xiāng)分割的二元社會結構，關系到金義都市新區(qū)的工業(yè)化和城市化發(fā)展問題，關系到全省發(fā)展的新的增長極和社會的和諧穩(wěn)定。農(nóng)民工是城市化的重要推動力量，保護農(nóng)民工的權益，使他們順利地融入城市是提高城市化水平最重要的途徑。同時，用社會主義市場經(jīng)濟的辦

5、法，使農(nóng)民工真正成為二、三產(chǎn)業(yè)的工人和職員，真正成為城市居民并融入城市社會，這就為更多的農(nóng)民轉變?yōu)楣と撕吐殕T，轉變?yōu)槌鞘芯用耖_通了道路，最終實現(xiàn)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化。 　　2.提高農(nóng)民工的生活水平 　　城市的發(fā)展必然帶來一系列矛盾和問題，比如農(nóng)民工與企業(yè)主之間的經(jīng)濟勞動糾紛，與政府之間的戶籍政策、福利待遇等矛盾，這些都關系到農(nóng)民工的基本生活需求，關系到他們在城市的歸屬感以及生活的幸福程度。從法律層面來講，農(nóng)民工權益的法律保護能夠幫助他們擺脫勞動關系中被動的地位，增強工作動力，同時能夠給予他們合理的福利待遇，解決他們諸如夫妻分離、子女就學等系列問題，使農(nóng)民工在城市中生活、工作的水平得到進一

6、步提高。 　?。ㄈ┺r(nóng)民工權益保護的理論基礎 　　1.基本人權理論 　　人權的概念來自西方的自由民主理論，指的是每個人有按其本質(zhì)和尊嚴所應該享有的基本權利。基本人權包括生存權和發(fā)展權兩大權利。其中，生存權是指社會中任何一個人都有維持生存的權利。人的最基本的生命權不受非法剝奪，任何組織、個人都不能無端剝奪人的生命。所謂發(fā)展權，是指社會中的任何一個人都有滿足和發(fā)展自己需要的權利和自由。國家和社會有義務幫助人們實現(xiàn)平等的發(fā)展權利。農(nóng)民工作為城市中的弱勢群體，基本權利極易受到侵害，國家和政府應該為農(nóng)民工提供在這個城市的最基本的人權，保護他們的合法權益不被侵害。 　　2.依法治國理論 　　法治

7、是統(tǒng)治階級將其意志制度化，并按照制度設計管理國家的一種治國理論和運行狀態(tài)。法治的核心內(nèi)容包括依法治理國家、法律面前人人平等和反對法外特權?，F(xiàn)代文明社會，法治成為社會管理的首要形式，是社會公平正義的重要表達方式。法治的社會，弱勢群體能夠實現(xiàn)自身生存和發(fā)展的可能，政府也必須按照法律的要求承擔起維護弱勢群體的責任。所以，依法治國的過程中，保護農(nóng)民工等弱勢群體是賦予國家和政府的重要使命。依法治國理論為保護農(nóng)民工權益不被侵犯提供了理論支持。 　　3.人民主權理論 　　人民主權，即人民是國家的主人，是國家權力的來源。盧梭是人民主權理論的集大成者，他發(fā)表的《社會契約論》一書，全面確立了人民主權理論。③這

8、就意味著，在人民意志的前提下，國家主權才得以產(chǎn)生，法律就是國家主權的外化。政府作為主權的行使者，在民主國家，當政府侵犯人民主權時，人民就有權利推翻它，并重新組建新的國家和政府。在人民主權理論的背景下，農(nóng)民工作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要貢獻力量，也應享有政治權利，依法享有憲法和法律賦予的各項民主權利和自由，農(nóng)民工的權益依法應該得到保護。 　　二、區(qū)域開發(fā)背景下農(nóng)民工權益法律保護的缺失和原因分析 　?。ㄒ唬┙鹆x都市新區(qū)農(nóng)民工權益保護的缺失表現(xiàn) 　　1.經(jīng)濟權益的缺失 　　農(nóng)民工在城市所能感受到的最直接、最重要的權益就是經(jīng)濟權益，它直接影響著農(nóng)民工的物質(zhì)條件。如果農(nóng)民工的經(jīng)濟權益無法得到保障，

9、那么政治權益、教育權益的保障將無從談起。當然，作為最重要的權益，經(jīng)濟權益往往是最容易被侵害也最嚴重被侵害的權益。在江浙地區(qū)，主要體現(xiàn)為農(nóng)民工的勞動報酬無法得到保障，勞動安全權被忽視。在區(qū)域開發(fā)背景下，由于大小企業(yè)眾多，在政府監(jiān)管無法到位的前提下，農(nóng)民工按照勞動的數(shù)量和質(zhì)量取得應有報酬的權利往往被侵害。其中，主要表現(xiàn)為部分個體、私營及外企工資發(fā)放不及時，經(jīng)常加班加點，甚至法定節(jié)假日也無法保證。法律規(guī)定的休息權利被企業(yè)無視，長期高強度勞作，農(nóng)民工的身心健康極易受到損害。 　2.政治權益的缺失 　　政治權利是人們參與政治活動的一切權利和自由的總稱。農(nóng)民工雖然主要是為了自食其力滿足自身需求，同

10、時也為城市作出了巨大貢獻，但政治生活中鮮有他們的影子，他們沒有能力利用政治手段維護自身權益。在區(qū)域開發(fā)背景下，政治權益難以保證，主要表現(xiàn)為：一是選舉權和被選舉權難以實現(xiàn)。全國人大常委會《關于縣級以下人民代表大會直接選舉的若干規(guī)定》中雖然規(guī)定選民實際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。④但由于參政議政能力有限，往往只有少部分人能參加居住地選區(qū)的選舉。二是農(nóng)民工參與社會管理的權利易被忽視。雖然近年來農(nóng)民工參加黨代會、人代會和政協(xié)委員會議的人數(shù)日益增多，但總體來說參與社會管理的能力依然較低，影響力不足。 　　3.受教育權利的缺乏 　　《中

11、華人民共和國教育法》第九條規(guī)定：中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。⑤農(nóng)民工作為普通公民，在接受教育和技能培訓上應該享有跟城市居民同等的權利，但由于戶籍制度等限制，實際情況并非如此。金義都市新區(qū)的規(guī)劃起點很高，著力建設以高端產(chǎn)業(yè)為帶動，科研創(chuàng)新為主導的新型城市，因此農(nóng)民工的文化程度要求要比以往更高。雖然現(xiàn)在新生代農(nóng)民工數(shù)量已占一部分，但他們的文化水平仍滿足不了城市的建設。許多用人單位在招收農(nóng)民工的過程中，為了節(jié)省成本，上崗之前只是簡單地對農(nóng)民工進行一些技能培訓。這些技能培訓缺乏長遠性、計劃性，只是臨時為了適應工

12、作而開展的。在工作期間就幾乎沒有任何形式的業(yè)務培訓和在崗培訓。 　　4.社會保障權益的缺損 　　中國作為發(fā)展中國家，各種福利待遇與發(fā)達國家差距較大。農(nóng)民工作為弱勢群體，社會保障權益更難以保障。因此，國家有必要通過立法及其他途徑保障農(nóng)民工的基本生活水平。具體而言，即政府和社會應保障農(nóng)民工與城市其他市民一樣，在個人和家庭遭受疾病、工傷、失業(yè)等情況下得到一定的保障。2005年勞動和社會保障部法制司組織編寫的《農(nóng)民工維權手冊（2005）》規(guī)定了農(nóng)民工和其他勞動者享受同樣的社會保障權。但實際上，農(nóng)民工在城市往往享受不到與市民同等的社會保障和福利。由于沒有工傷保險，即使發(fā)生工作意外，企業(yè)主往往無法給予

13、足夠的補償。 　?。ǘ┙鹆x都市新區(qū)農(nóng)民工權益缺失的原因 　　1.區(qū)域開發(fā)下政府的角色錯位 　　農(nóng)民工的管理涉及到政府的各個部門，單由某一個部門、某一個行業(yè)來管理此項工作都是難以辦到的，很多問題都難以解決。目前對農(nóng)民工管理所涉及的部門有公安、勞動、工商、婦聯(lián)、衛(wèi)生防疫、計劃生育、教委、民政、工會、物價、交通等。政府部門的錯位主要表現(xiàn)在職能與職能部門之間，職能與主管部門之間的協(xié)調(diào)問題。有些問題出現(xiàn)多個部門同時管，有時出現(xiàn)沒有部門管，互相推諉的現(xiàn)象。這種復雜、煩瑣的協(xié)調(diào)影響了工作效率，特別是影響處理突發(fā)事件的快速反應能力，不利于及時保障農(nóng)民工權益?？偟膩碚f，就是各個部門之間還沒有形成一套行之

14、有效的協(xié)同管理辦法和措施，致使許多問題難以解決，同時造成管理效率低下。 　　2.農(nóng)民工自身因素方面 　　農(nóng)民工權益受侵害，除了外在因素，與農(nóng)民工自身的諸多因素有重要關系。隨著我國現(xiàn)代化建設的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級，對工人階級的要求也不斷提高。雖然農(nóng)民工大都是農(nóng)村中的精英，但文化程度都偏低，即使現(xiàn)在的新生代農(nóng)民工學歷有所提升，但百分之八、九十仍是大專以下文化程度。他們的文化素質(zhì)、技術技能和市場競爭能力低，難以勝任技術要求較高的工作。另一方面，大部分農(nóng)民工缺乏法律知識，法律意識淡薄。他們?yōu)榱嗽黾咏?jīng)濟收入而外出打工，為了增加收入，寧愿在勞動條件較差的情況下加班加點工作，當權益受到侵害后又往

15、往不知道如何運用法律武器來維護自身的權益。 　　3.戶籍法律制度方面 　　"城鄉(xiāng)分割"的二元社會結構和戶籍制度是農(nóng)民工權益受到侵害的根本原因。1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》第一次將新中國成立以來逐漸形成的城鄉(xiāng)有別的戶口登記制度與限制遷移制度以法律的形式固定下來。它限制農(nóng)村農(nóng)業(yè)戶口轉為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，并把城鄉(xiāng)居民嚴格劃分為"非農(nóng)業(yè)人口"和"農(nóng)業(yè)人口"，并以此為基礎對城市居民實行提供就業(yè)、糧油供應，住房和醫(yī)療、養(yǎng)老保險等待遇的政策，農(nóng)民不享有這些待遇。當然，這種傳統(tǒng)戶籍制度，隨著市場經(jīng)濟改革，管理體制有所松動，但農(nóng)民工在城市里工作，戶籍仍是農(nóng)業(yè)戶口，因而不能實現(xiàn)身份上的轉換，也就不

16、能享有城市正式職工享有的各種權利和待遇。 　　三、區(qū)域開發(fā)背景下農(nóng)民工權益法律保護的基本思路和建議 　?。ㄒ唬┓e極推進戶籍制度改革 　　我國設立戶籍制度的初衷是便于政府對公民的管理。但從1958年開始實施的戶籍管理制度卻添附了很多額外的東西，比如子女教育、社會保障、公共服務都被掛靠在了戶口之上。隨著我國社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，戶籍制度的弊端不斷涌現(xiàn)。但戶籍制度改革不是一個簡單的保留或者取消問題，其背后利益關系紛繁復雜，因此需要有步驟、分階段的進行。金義都市新區(qū)應貫徹省里新型城市化發(fā)展的規(guī)劃要求，繼續(xù)放寬各類戶口遷移政策，進一步取消不合理的落戶條件限制，探索在城鎮(zhèn)長期務工的農(nóng)民的落戶政策，加

17、快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度改革?？梢源_立以實際居住地為戶口登記的原則，采取條件準入代替城鎮(zhèn)人口指標控制，全面取消投靠條件限制，放寬城鎮(zhèn)戶口準入條件，使得農(nóng)民工可以有條件的成為城鎮(zhèn)居民。這是一個逐步推進的過程，它必然會涉及方方面面的問題，如城市的承載能力、社會公共服務水平、社會公共資源供給等一系列問題，需要通盤考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃。 　　（二）加強區(qū)域間司法合作 　　國家"十二五"規(guī)劃綱要提出要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。金義都市新區(qū)有別于金華市范圍內(nèi)任何一個行政區(qū)域，處理好區(qū)域之間的關系至關重要。因此，要促進金義都市新區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，保護農(nóng)民工合法的勞動權益，就必須在金華、義烏等城市間建立一個有效的區(qū)域合作

18、機制。都市區(qū)中心城區(qū)與都市區(qū)內(nèi)相關城市要探索建立省級相關部門指導、中心城市指導、有關市縣全面參與的協(xié)調(diào)機制。筆者認為主要在以下幾個方面做好法律保障的協(xié)調(diào)： 　1.協(xié)調(diào)農(nóng)民工權益保護的案件審理機制 　　農(nóng)民工大部分都不愿意將糾紛訴諸司法機關，一方面是司法成本較高，另一方面是有的農(nóng)民工沒有維權意識。需要通過司法途徑解決的問題往往是迫不得已之舉。由于區(qū)域間公檢法系統(tǒng)的相對獨立性，以及法院工作量較大的特點，往往會導致一些案件久拖不決或者相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生。針對這些現(xiàn)象，法院應采取優(yōu)先立案、審理以及執(zhí)行的原則，盡量簡化農(nóng)民工問題的訴訟程序，提高工作效率，保證辦案質(zhì)量，確保農(nóng)民工案件得到及時有效的

19、處理；對經(jīng)濟確有困難的農(nóng)民工要減免相關手續(xù)費用，確保農(nóng)民工案件順利進入司法程序。 　　2.協(xié)調(diào)農(nóng)民工權益保護的法律援助制度 　　農(nóng)民工往往是弱勢群體，普遍缺乏法律知識和各種社會資源，并且經(jīng)濟實力普遍較弱，一旦出現(xiàn)法律糾紛需要訴諸司法機關，大部分還是希望能得到法律援助。因此各區(qū)域司法行政部門應當加強這方面的協(xié)調(diào)合作，可以統(tǒng)一機構設置或者建立相應的協(xié)調(diào)機制，加強聯(lián)系，相互配合，構筑法律援助網(wǎng)絡。同時，要充分發(fā)揮法律院校在校師生、社會團體在法律援助中的地位和作用。 　　3.協(xié)調(diào)農(nóng)民工權益保護的執(zhí)法措施 　　法律法規(guī)的實施不力也是造成農(nóng)民工權益保護缺失的重要因素，既包括法律的執(zhí)行，也包括判決的

20、執(zhí)行。如果一部法律或一個判決得不到有效的執(zhí)行，那么既會降低法律的權威性也會損害司法機關的公信力。所以，一方面要加強勞動監(jiān)管，及時查處并糾正違反勞動法律法規(guī)的企業(yè)行為，嚴厲查處損害農(nóng)民工權益的有關單位。另一方面，要加強生效判決的執(zhí)行力度，對于生效的判決采取有力措施執(zhí)行到位，各區(qū)域司法機關之間應統(tǒng)一步調(diào)，形成合力，及時追究有關人員的法律責任，在法律的框架內(nèi)還公民工一個公道。 　?。ㄈ┲贫ǔ雠_農(nóng)民工權益保障政策 　　金義都市新區(qū)作為區(qū)域化的建設工程，與單一行政管轄單位不同，必然涉及有關政策的重新研究和制定。除戶籍制度改革、司法權益保障外，農(nóng)民工在城市工作和生活中涉及的住房、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、子

21、女教育等方方面面的權益，在都市新區(qū)建設過程中，政策層面也應給予高度支持。首先是要把農(nóng)民工的權益保護納入考核指標，進行長遠規(guī)劃。要把農(nóng)民工權益保護工作納入各級政府和有關部門的年度考核指標，細化工作內(nèi)容，并且結合五年規(guī)劃，長遠謀劃與開展農(nóng)民工權益保障工作。其次是建立有關職能機構，加強組織領導。有條件的情況下，有必要建立一個專門協(xié)調(diào)和保障農(nóng)民工權益的職能部門，給予一定的人員編制和行政職級，加強工作領導，形成工作合力。最后是研究制定有關政策，明確基本要求。對于需要政府層面明確的政策，及時組織有關部門單位研究制定符合金義都市區(qū)實際的具體性方案，細化農(nóng)民工在住房、醫(yī)療、保險、教育等方面的規(guī)定，為農(nóng)民工維護

22、自身權利提供政策依據(jù)。 　?。ㄋ模┙⒔∪r(nóng)民工素質(zhì)培訓機制 　　要把農(nóng)民工自身素質(zhì)的提高作為保護農(nóng)民工權益的基本前提和重要保障，加快建立一套農(nóng)民工教育培訓的有效機制，為實現(xiàn)新區(qū)經(jīng)濟轉型升級提供基本的人才支撐。通過建立健全農(nóng)民工培訓的長效機制，出臺一些有利于農(nóng)民工培訓方面的政策和措施，為農(nóng)民工培訓提供制度保障。金華境內(nèi)的金華職業(yè)技術學院、義烏工商職業(yè)技術學院等高職院校擁有較好的職業(yè)培訓師資隊伍，具備較強的專業(yè)技能培訓能力，開設的專業(yè)涉及面廣泛，能滿足農(nóng)民工相關崗位培訓的需求，要統(tǒng)籌利用這些職業(yè)培訓資源，建立以職業(yè)院校、企業(yè)和各類職業(yè)培訓機構為載體的覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的職業(yè)培訓體系，大力開展就業(yè)

23、技能培訓、崗位技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)培訓，為新型工業(yè)化和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展輸送合格的勞動者。金義都市新區(qū)相關政府部門應該科學統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的職業(yè)教育服務資源，為農(nóng)民工培訓提供更多支持。要鼓勵高職院校積極參與到農(nóng)民工培訓當中，并且在培訓農(nóng)民工職業(yè)技能的同時，還應加強對農(nóng)民工的職業(yè)道德和法律觀念的教育培訓，引導農(nóng)民工提高思想素質(zhì)和法律意識，有效改善當前農(nóng)民工綜合素質(zhì)普遍較低的現(xiàn)狀，更好地適應新興職業(yè)崗位，提高就業(yè)能力。 　　注釋： 　?、偎斡窈?農(nóng)民工權益的法律保障研究"，山東輕工業(yè)學院碩士學位論文，2012年6月，P1。 　?、?004年中央一號文件《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見

24、》第（十）條。 　?、坌ぞ龘恚骸度嗣裰鳈嗾摗罚瑵希荷綎|人民出版社，2005年版，第78頁。 　?、堋度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》第九條。 　?、荨吨腥A人民共和國教育法》第九條。 　　參考文獻： 　　【1】 殷志靜.中國戶籍制度改革.北京：中國政法大學出版社，1996 年版. 　　【2】 李強.農(nóng)民工與中國社會分層.北京：社會科學文獻出版社，2004 年版. 　　【3】 楊中領.農(nóng)民工權益的法律保障.法制與社會，2011年15期. 　　【4】 賈靜.農(nóng)民工權益法律保障的缺失及其制度創(chuàng)新.山東社會科學，2010年第9期. 　　【5】 蔣清海.區(qū)域開發(fā)的幾個理論問題探討.開發(fā)研究，1990年第2期. 　　作者簡介：劉菁（1983-），女，浙江義烏人，金華職業(yè)技術學院經(jīng)濟管理學院講師