“一事一議”的困境與農(nóng)村稅費改革的誤區(qū).doc

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黨建教育/保先教育 “一事一議”的困境與農(nóng)村稅費改革的誤區(qū) 　　為了解決日益突出的農(nóng)民負擔(dān)問題，從2000年開始，在安徽全省進行了全國農(nóng)村稅費改革的試點工作。一年之后，農(nóng)村稅費改革在全國普遍推行。2001年3月，國務(wù)院在九屆全國人大四次會議上作的《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要的報告》指出，推進農(nóng)村稅費改革，是保障農(nóng)民合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負擔(dān)的的治本之策。明確要求，要在總結(jié)安徽省試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)加快農(nóng)村稅費改革的步伐。前不久，剛剛結(jié)束的九屆人大五次會議審議通過的《政府工作報告》，再次把增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負擔(dān)作為一項重要的任務(wù)提了出來，把解決“三農(nóng)”問題提高到了一個事關(guān)全局的高度，這是以前所沒有過的。 　　從安徽省的試點經(jīng)驗和其他省份的實踐看，農(nóng)村稅費改革的一個基本做法是“并稅制”，就是把原來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和其他各種亂收費一律減掉，統(tǒng)一歸并為單一的農(nóng)業(yè)稅，由此從源頭上截斷基層政府和基層組織向農(nóng)民亂收費、亂攤派和亂罰款行為。從安徽省的試點結(jié)果來看，“并稅制”的確在減輕農(nóng)民負擔(dān)問題上產(chǎn)生了積極的效應(yīng)，在實行“并稅制”第一年，安徽省農(nóng)民負擔(dān)平均減去25%。其他一些省份的農(nóng)村稅費改革也收到了積極的效果，農(nóng)民負擔(dān)在不同程度上得到減輕。 　　但是，各地在推行農(nóng)村稅費改革的過程中遇到的一個普遍的問題是，由于取消了村提留，村級組織的收入大幅下降，村級組織的運轉(zhuǎn)難以為繼。有些地方取消了“”兩工，使得村里一些事關(guān)全村的公益事業(yè)無從著手。從以安徽南、中、北10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樣本的有關(guān)調(diào)查看，在這些地區(qū)，稅費改革后每村村級收入平均減少63%，一些地方出現(xiàn)了村委會干部沒有人干的苗頭。這些使得作為村級公共權(quán)力組織的村委會的提供村級公共物品的能力受到很大限制，許多村委會陷于無錢無力辦事的困境。在這種情況下，為保證村級組織的正常運轉(zhuǎn)和必須的公益事業(yè)的維持，許多地方采取了“一事一議”的做法。 　　所謂“一事一議”，就是村里興辦必須的公益事業(yè)，如果涉及到收費和義務(wù)工等問題，必須事先征求村民的意見，每一項公益事業(yè)必須得到半數(shù)以上的村民的認可，而且涉及收費的數(shù)額不得超過村民認可的限度。這種“一事一議”的辦法據(jù)說一舉解決了多年來未能解決的資金、義務(wù)工、累積工等問題。從政治意義上看，這種做法也使得村民真正參與到村級事務(wù)的決策中，使得自我管理、自我決策等成為活生生的現(xiàn)實，“人民當(dāng)家作主”也就得到了最大意義的體現(xiàn)。 　　這種村級事務(wù)管理方式不禁使我想起了古代希臘城邦制度下的雅典政治。從我能夠了解到的有關(guān)材料來看，當(dāng)時的雅典，為了充分表達民意，人們常常集聚在廣場，圍繞城邦事務(wù)進行討論和表決，人民主權(quán)的精神得到充分體現(xiàn)，直接民主成為一種不容否認和僭越的價值。但是這種直接民主是與當(dāng)時的城邦制度緊密相聯(lián)的，二者是相互依存、互為條件的。城邦的特性包括以下幾個方面：國土狹小，便于公民活動；人們比較集中，相互比較熟悉；人口數(shù)量相對較少；城邦政務(wù)比較簡單；公民必須具有足夠的閑暇討論政務(wù)。城邦制度的這些特點決定著直接民主的生存與否，缺一不可?？墒牵@些特點也決定了直接民主的極大的歷史局限性。當(dāng)?shù)赜蛳鄬U大的時候；當(dāng)人口數(shù)量增長，人們之間相互不熟悉的時候；當(dāng)政務(wù)比較復(fù)雜的時候；當(dāng)人們沒有足夠的閑暇去討論政治的時候，直接民主也就不復(fù)存在了。 　　從邏輯關(guān)系來看，一事一議這種舉措很可能會遇到一些實際問題，對村級治理產(chǎn)生一些意想不到的負面影響。首先，由于目前農(nóng)村社會流動頻繁，農(nóng)民外出打工增多，村民大會難以召開，在村民代表會議不能夠真正發(fā)揮自身作用的前提下，一事一議很可能成為一句空話。即使村民代表會議能夠?qū)σ皇乱蛔h產(chǎn)生影響，在目前的情況下其代表的范圍和程度會有折扣。其次，可以想象，如果事關(guān)村級事務(wù)的任何事情都要采取一事一議，村級事務(wù)相對簡單還能夠應(yīng)付過去，如果事務(wù)多了，人們都把許多的精力花費在這些問題上，那么，村民們能夠擁有多少時間保證自己的正常收入？他們的基本的生活必需資料誰來生產(chǎn)？這種由“一事一議”式的直接民主的成本就是人們必須犧牲從事基本生產(chǎn)和經(jīng)濟活動所需要的時間，政治肥大癥所帶來的必然是生產(chǎn)的萎縮和經(jīng)濟上的衰退。這種結(jié)果是根本違反市場經(jīng)濟的基本規(guī)律的，農(nóng)民也不可能舍棄自己正常的日子而去追求一些根本脫離現(xiàn)實的東西。再次。由于村民的利益與想法不盡相同，凡事如果都要召開村民大會，采取一事一議，這就很難保證一些村級事務(wù)能夠得到及時處理和解決。如果正值麥?zhǔn)罩H，突然的一場暴風(fēng)雨把村里的電力設(shè)施毀壞了，村委會要盡快修復(fù)電力設(shè)施，但是手中無錢，沒法辦事，按照一事一議規(guī)定，要召集全體村民商議這件重大事項，可是村民們正在各自忙與自家的麥?zhǔn)?，不愿耽擱時間。在這種情況下，一事一議的低效率就暴露出來了。最后，由于村級財力拮據(jù)，處于無錢辦事的困境，但是，有些村級公共事務(wù)還必須處理，需要財力支持，沒有錢就辦不成事情。在這種情況下，很可能會出現(xiàn)以事找錢的局面，一事一議也就演變成為村委會填補自己財力缺口的理由。 　　因此，我以為所謂“一事一議”只是一個權(quán)益之計，而不是一個治本之策。其中根本的原因在于農(nóng)村稅費改革的認識和基本作法出現(xiàn)了問題。不容否認，農(nóng)村稅費改革的出發(fā)點是正確的，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及其他所有的不合理的收費是減輕農(nóng)民負擔(dān)的重要舉措。我認為，問題出在如何對待村提留這個問題上。把村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及其他的不合理收費混為一談，一并取消，這個舉措是存在很大問題的。 　　首先，取消村提留的實質(zhì)就是削弱了村級組織的政治地位和法律地位。稅費改革把村提留取消之后，看似控制了村委會的收費，實際上是剝奪了村級組織的自治地位。因為在村莊范圍內(nèi)，村委會能否收取一定費用應(yīng)該是由村民自己決定的，而不是由政府來替代村民來作出決定，稅費改革取消村提留的做法實際上是剝奪了村民在這個問題上的發(fā)言權(quán)，這就削弱了村級組織的政治地位。 　　其次，我們知道，村委會作為村里的自治性群眾組織，是由全體村民直接選舉產(chǎn)生的，其存在的前提就是為了滿足自我管理、自我教育等的需要，其合法性基礎(chǔ)是全體村民的同意。從理論上說，村委會作為村莊的公共權(quán)力組織，為維持自身的正常運轉(zhuǎn)和村莊公共事務(wù)的需要，按照一定的原則和規(guī)則從村莊內(nèi)部收取一定限度的費用是合理的、正當(dāng)?shù)?。村民為此而負?dān)一定的費用也是必要的。取消村提留，實際上也就取消了村級組織存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。 　　再次，從目前的土地制度上看，村民使用的土地歸村集體所有，農(nóng)民擁有的只是土地的使用權(quán)。在不改變目前的土地制度的前提下，村級組織向使用村莊土地的村民收取一定的租金也是合理的，農(nóng)民向土地所有者交納一定的費用也是應(yīng)當(dāng)?shù)?，從這個意義上說，村提留也具有起存在的合理性和合法性，取消村提留是沒有道理的，其后果就是否定了村級組織作為集體土地所有者的法律地位。 　　最后，從更深層次來考慮，取消村提留這個做法存在著一個錯誤前提，這實際上就是把農(nóng)民負擔(dān)過重歸咎于村提留，把農(nóng)民負擔(dān)嫁禍與村級組織，其實這是一個很大的認識誤區(qū)。如前所述，村級組織從村莊內(nèi)部收取一定的費用有其合理性和合法性依據(jù)，而且村提留在整個農(nóng)民負擔(dān)中所占的比例是合理的。農(nóng)民負擔(dān)過重主要產(chǎn)生于基層政府的過度提取，而不是因為村提留。從大量的論及農(nóng)民負擔(dān)的文獻來看，關(guān)于農(nóng)民負擔(dān)原因的一個基本結(jié)論是將其歸結(jié)為國家對農(nóng)民的過度提取。解決這個問題的關(guān)鍵，就是要把村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌和其他不合理收費區(qū)別開來。把村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及其他不合理收費混為一談，一概取消，無異于把孩子與洗澡水一起潑掉了。 　　因此，稅費改革真正要改掉的不是村提留，而是鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)業(yè)稅以及其他不合理收費等根本問題。從農(nóng)民負擔(dān)的實際情況看，村提留在其中占多大比例，鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅和其他的不合理收費在其中占多大比例，應(yīng)該是一目了然的。僅僅村提留絕對不會形成農(nóng)民負擔(dān)過重的嚴(yán)峻形勢。因為從當(dāng)前村民自治的內(nèi)在運做機制上看，在是否應(yīng)該收取村提留以及應(yīng)該收取多少這個問題上，村民是擁有絕對的發(fā)言權(quán)的。如果村級組織違背村民意愿而去亂收費，就會失去村民的認可和信任，從而失去自身存在的合法性基礎(chǔ)，因為村民是不會置自己的利益于不顧而坐視不管的。從理論上說，目前只有村提留具備存在的合理、合法依據(jù)，而鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅等都是強加給農(nóng)民的，既不合理，也不合法。因為土地是村集體所有，而不是國家所有。為什么城市居民除去個人所得稅外，不負擔(dān)其他任何稅負，而且還要免費享受政府提供的公共物品。從這個角度出發(fā)，我以為，農(nóng)村稅費改革取消的不應(yīng)該是村提留這一小部分，而應(yīng)該是國家從農(nóng)民那里收取的那一大部分，只有把這個問題搞清楚了，才能夠找到解決農(nóng)民負擔(dān)過重的治本之策。