“一事一議”的困境與農(nóng)村稅費(fèi)改革的誤區(qū).doc

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黨建教育/保先教育 “一事一議”的困境與農(nóng)村稅費(fèi)改革的誤區(qū) 　　為了解決日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，從2000年開(kāi)始，在安徽全省進(jìn)行了全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)工作。一年之后，農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國(guó)普遍推行。2001年3月，國(guó)務(wù)院在九屆全國(guó)人大四次會(huì)議上作的《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》指出，推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，是保障農(nóng)民合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的的治本之策。明確要求，要在總結(jié)安徽省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍內(nèi)加快農(nóng)村稅費(fèi)改革的步伐。前不久，剛剛結(jié)束的九屆人大五次會(huì)議審議通過(guò)的《政府工作報(bào)告》，再次把增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為一項(xiàng)重要的任務(wù)提了出來(lái)，把解決“三農(nóng)”問(wèn)題提高到了一個(gè)事關(guān)全局的高度，這是以前所沒(méi)有過(guò)的。 　　從安徽省的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和其他省份的實(shí)踐看，農(nóng)村稅費(fèi)改革的一個(gè)基本做法是“并稅制”，就是把原來(lái)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和其他各種亂收費(fèi)一律減掉，統(tǒng)一歸并為單一的農(nóng)業(yè)稅，由此從源頭上截?cái)嗷鶎诱突鶎咏M織向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派和亂罰款行為。從安徽省的試點(diǎn)結(jié)果來(lái)看，“并稅制”的確在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題上產(chǎn)生了積極的效應(yīng)，在實(shí)行“并稅制”第一年，安徽省農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均減去25%。其他一些省份的農(nóng)村稅費(fèi)改革也收到了積極的效果，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不同程度上得到減輕。 　　但是，各地在推行農(nóng)村稅費(fèi)改革的過(guò)程中遇到的一個(gè)普遍的問(wèn)題是，由于取消了村提留，村級(jí)組織的收入大幅下降，村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼。有些地方取消了“”兩工，使得村里一些事關(guān)全村的公益事業(yè)無(wú)從著手。從以安徽南、中、北10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樣本的有關(guān)調(diào)查看，在這些地區(qū)，稅費(fèi)改革后每村村級(jí)收入平均減少63%，一些地方出現(xiàn)了村委會(huì)干部沒(méi)有人干的苗頭。這些使得作為村級(jí)公共權(quán)力組織的村委會(huì)的提供村級(jí)公共物品的能力受到很大限制，許多村委會(huì)陷于無(wú)錢(qián)無(wú)力辦事的困境。在這種情況下，為保證村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和必須的公益事業(yè)的維持，許多地方采取了“一事一議”的做法。 　　所謂“一事一議”，就是村里興辦必須的公益事業(yè)，如果涉及到收費(fèi)和義務(wù)工等問(wèn)題，必須事先征求村民的意見(jiàn)，每一項(xiàng)公益事業(yè)必須得到半數(shù)以上的村民的認(rèn)可，而且涉及收費(fèi)的數(shù)額不得超過(guò)村民認(rèn)可的限度。這種“一事一議”的辦法據(jù)說(shuō)一舉解決了多年來(lái)未能解決的資金、義務(wù)工、累積工等問(wèn)題。從政治意義上看，這種做法也使得村民真正參與到村級(jí)事務(wù)的決策中，使得自我管理、自我決策等成為活生生的現(xiàn)實(shí)，“人民當(dāng)家作主”也就得到了最大意義的體現(xiàn)。 　　這種村級(jí)事務(wù)管理方式不禁使我想起了古代希臘城邦制度下的雅典政治。從我能夠了解到的有關(guān)材料來(lái)看，當(dāng)時(shí)的雅典，為了充分表達(dá)民意，人們常常集聚在廣場(chǎng)，圍繞城邦事務(wù)進(jìn)行討論和表決，人民主權(quán)的精神得到充分體現(xiàn)，直接民主成為一種不容否認(rèn)和僭越的價(jià)值。但是這種直接民主是與當(dāng)時(shí)的城邦制度緊密相聯(lián)的，二者是相互依存、互為條件的。城邦的特性包括以下幾個(gè)方面：國(guó)土狹小，便于公民活動(dòng)；人們比較集中，相互比較熟悉；人口數(shù)量相對(duì)較少；城邦政務(wù)比較簡(jiǎn)單；公民必須具有足夠的閑暇討論政務(wù)。城邦制度的這些特點(diǎn)決定著直接民主的生存與否，缺一不可?？墒牵@些特點(diǎn)也決定了直接民主的極大的歷史局限性。當(dāng)?shù)赜蛳鄬?duì)擴(kuò)大的時(shí)候；當(dāng)人口數(shù)量增長(zhǎng)，人們之間相互不熟悉的時(shí)候；當(dāng)政務(wù)比較復(fù)雜的時(shí)候；當(dāng)人們沒(méi)有足夠的閑暇去討論政治的時(shí)候，直接民主也就不復(fù)存在了。 　　從邏輯關(guān)系來(lái)看，一事一議這種舉措很可能會(huì)遇到一些實(shí)際問(wèn)題，對(duì)村級(jí)治理產(chǎn)生一些意想不到的負(fù)面影響。首先，由于目前農(nóng)村社會(huì)流動(dòng)頻繁，農(nóng)民外出打工增多，村民大會(huì)難以召開(kāi)，在村民代表會(huì)議不能夠真正發(fā)揮自身作用的前提下，一事一議很可能成為一句空話。即使村民代表會(huì)議能夠?qū)σ皇乱蛔h產(chǎn)生影響，在目前的情況下其代表的范圍和程度會(huì)有折扣。其次，可以想象，如果事關(guān)村級(jí)事務(wù)的任何事情都要采取一事一議，村級(jí)事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單還能夠應(yīng)付過(guò)去，如果事務(wù)多了，人們都把許多的精力花費(fèi)在這些問(wèn)題上，那么，村民們能夠擁有多少時(shí)間保證自己的正常收入？他們的基本的生活必需資料誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)？這種由“一事一議”式的直接民主的成本就是人們必須犧牲從事基本生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需要的時(shí)間，政治肥大癥所帶來(lái)的必然是生產(chǎn)的萎縮和經(jīng)濟(jì)上的衰退。這種結(jié)果是根本違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律的，農(nóng)民也不可能舍棄自己正常的日子而去追求一些根本脫離現(xiàn)實(shí)的東西。再次。由于村民的利益與想法不盡相同，凡事如果都要召開(kāi)村民大會(huì)，采取一事一議，這就很難保證一些村級(jí)事務(wù)能夠得到及時(shí)處理和解決。如果正值麥?zhǔn)罩H，突然的一場(chǎng)暴風(fēng)雨把村里的電力設(shè)施毀壞了，村委會(huì)要盡快修復(fù)電力設(shè)施，但是手中無(wú)錢(qián)，沒(méi)法辦事，按照一事一議規(guī)定，要召集全體村民商議這件重大事項(xiàng)，可是村民們正在各自忙與自家的麥?zhǔn)?，不愿耽擱時(shí)間。在這種情況下，一事一議的低效率就暴露出來(lái)了。最后，由于村級(jí)財(cái)力拮據(jù)，處于無(wú)錢(qián)辦事的困境，但是，有些村級(jí)公共事務(wù)還必須處理，需要財(cái)力支持，沒(méi)有錢(qián)就辦不成事情。在這種情況下，很可能會(huì)出現(xiàn)以事找錢(qián)的局面，一事一議也就演變成為村委會(huì)填補(bǔ)自己財(cái)力缺口的理由。 　　因此，我以為所謂“一事一議”只是一個(gè)權(quán)益之計(jì)，而不是一個(gè)治本之策。其中根本的原因在于農(nóng)村稅費(fèi)改革的認(rèn)識(shí)和基本作法出現(xiàn)了問(wèn)題。不容否認(rèn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革的出發(fā)點(diǎn)是正確的，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及其他所有的不合理的收費(fèi)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要舉措。我認(rèn)為，問(wèn)題出在如何對(duì)待村提留這個(gè)問(wèn)題上。把村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及其他的不合理收費(fèi)混為一談，一并取消，這個(gè)舉措是存在很大問(wèn)題的。 　　首先，取消村提留的實(shí)質(zhì)就是削弱了村級(jí)組織的政治地位和法律地位。稅費(fèi)改革把村提留取消之后，看似控制了村委會(huì)的收費(fèi)，實(shí)際上是剝奪了村級(jí)組織的自治地位。因?yàn)樵诖迩f范圍內(nèi)，村委會(huì)能否收取一定費(fèi)用應(yīng)該是由村民自己決定的，而不是由政府來(lái)替代村民來(lái)作出決定，稅費(fèi)改革取消村提留的做法實(shí)際上是剝奪了村民在這個(gè)問(wèn)題上的發(fā)言權(quán)，這就削弱了村級(jí)組織的政治地位。 　　其次，我們知道，村委會(huì)作為村里的自治性群眾組織，是由全體村民直接選舉產(chǎn)生的，其存在的前提就是為了滿足自我管理、自我教育等的需要，其合法性基礎(chǔ)是全體村民的同意。從理論上說(shuō)，村委會(huì)作為村莊的公共權(quán)力組織，為維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和村莊公共事務(wù)的需要，按照一定的原則和規(guī)則從村莊內(nèi)部收取一定限度的費(fèi)用是合理的、正當(dāng)?shù)?。村民為此而?fù)擔(dān)一定的費(fèi)用也是必要的。取消村提留，實(shí)際上也就取消了村級(jí)組織存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。 　　再次，從目前的土地制度上看，村民使用的土地歸村集體所有，農(nóng)民擁有的只是土地的使用權(quán)。在不改變目前的土地制度的前提下，村級(jí)組織向使用村莊土地的村民收取一定的租金也是合理的，農(nóng)民向土地所有者交納一定的費(fèi)用也是應(yīng)當(dāng)?shù)?，從這個(gè)意義上說(shuō)，村提留也具有起存在的合理性和合法性，取消村提留是沒(méi)有道理的，其后果就是否定了村級(jí)組織作為集體土地所有者的法律地位。 　　最后，從更深層次來(lái)考慮，取消村提留這個(gè)做法存在著一個(gè)錯(cuò)誤前提，這實(shí)際上就是把農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重歸咎于村提留，把農(nóng)民負(fù)擔(dān)嫁禍與村級(jí)組織，其實(shí)這是一個(gè)很大的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。如前所述，村級(jí)組織從村莊內(nèi)部收取一定的費(fèi)用有其合理性和合法性依據(jù)，而且村提留在整個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)中所占的比例是合理的。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重主要產(chǎn)生于基層政府的過(guò)度提取，而不是因?yàn)榇逄崃?。從大量的論及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文獻(xiàn)來(lái)看，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)原因的一個(gè)基本結(jié)論是將其歸結(jié)為國(guó)家對(duì)農(nóng)民的過(guò)度提取。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵，就是要把村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌和其他不合理收費(fèi)區(qū)別開(kāi)來(lái)。把村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及其他不合理收費(fèi)混為一談，一概取消，無(wú)異于把孩子與洗澡水一起潑掉了。 　　因此，稅費(fèi)改革真正要改掉的不是村提留，而是鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)業(yè)稅以及其他不合理收費(fèi)等根本問(wèn)題。從農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)際情況看，村提留在其中占多大比例，鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅和其他的不合理收費(fèi)在其中占多大比例，應(yīng)該是一目了然的。僅僅村提留絕對(duì)不會(huì)形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的嚴(yán)峻形勢(shì)。因?yàn)閺漠?dāng)前村民自治的內(nèi)在運(yùn)做機(jī)制上看，在是否應(yīng)該收取村提留以及應(yīng)該收取多少這個(gè)問(wèn)題上，村民是擁有絕對(duì)的發(fā)言權(quán)的。如果村級(jí)組織違背村民意愿而去亂收費(fèi)，就會(huì)失去村民的認(rèn)可和信任，從而失去自身存在的合法性基礎(chǔ)，因?yàn)榇迕袷遣粫?huì)置自己的利益于不顧而坐視不管的。從理論上說(shuō)，目前只有村提留具備存在的合理、合法依據(jù)，而鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅等都是強(qiáng)加給農(nóng)民的，既不合理，也不合法。因?yàn)橥恋厥谴寮w所有，而不是國(guó)家所有。為什么城市居民除去個(gè)人所得稅外，不負(fù)擔(dān)其他任何稅負(fù)，而且還要免費(fèi)享受政府提供的公共物品。從這個(gè)角度出發(fā)，我以為，農(nóng)村稅費(fèi)改革取消的不應(yīng)該是村提留這一小部分，而應(yīng)該是國(guó)家從農(nóng)民那里收取的那一大部分，只有把這個(gè)問(wèn)題搞清楚了，才能夠找到解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的治本之策。