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1、我國(guó)失地農(nóng)民戶籍制度改革進(jìn)展緩慢原因解析
賈瑞芳
[提要] 失地農(nóng)民是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊群體，戶籍制度的利益分配功能嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)業(yè)戶籍人口特別是失地農(nóng)民的合法權(quán)益。加強(qiáng)失地農(nóng)民戶籍制度改革已成為事關(guān)改革發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的重要問題，然而我國(guó)失地農(nóng)民戶籍制度改革推進(jìn)艱巨而復(fù)雜。這與我國(guó)失地農(nóng)民戶籍制度改革缺乏制度層面的頂層設(shè)計(jì)、改革成本巨大，阻礙改革進(jìn)程、戶籍功能“超載”，改革復(fù)雜艱巨等具有極大的關(guān)聯(lián)。
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；戶籍功能；戶籍制度改革
中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
收錄日期：2018年1月22日
戶籍制度改革是一項(xiàng)龐大系統(tǒng)的工程，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，事關(guān)社會(huì)公平正
2、義和億萬人民福祉，失地農(nóng)民戶籍制度改革的推進(jìn)更是艱巨和復(fù)雜。一、改革缺乏制度層面的頂層設(shè)計(jì)
近年來，在國(guó)家戶籍制度改革試點(diǎn)的鼓勵(lì)下，地方政府因地制宜地進(jìn)行有益的嘗試，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)我國(guó)戶籍制度改革工作奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，在我國(guó)戶籍制度改革工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段的情況下，單純的依靠地方政府局部性的改革難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展和突破。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
首先，戶籍制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。涉及面比較廣，公安部、教育部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、衛(wèi)生部、交通部、文化部等都有參與，單單依靠地方力量是無法駕馭的。這就需要國(guó)家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)地方工作進(jìn)行科學(xué)的指導(dǎo)和規(guī)劃
3、。根據(jù)戶改進(jìn)度合理調(diào)整中央和地方政府的權(quán)責(zé)范圍，如打工子弟的教育問題，是否可以由中央政府負(fù)責(zé)，讓我國(guó)公民跨越戶籍限定，只要持有我國(guó)居民身份證，都可以平等地在我國(guó)任何地方接受義務(wù)教育，這將是我國(guó)戶籍制度改革的跨越性進(jìn)步。
其次，地方性的自主改革解決不了深層次的制度問題，往往使戶籍制度改革流于表面，避重就輕。戶籍制度在其發(fā)展過程中，與其他社會(huì)制度交互影響、互相依存，戶籍制度改革必須要有與之配套的制度改革，如財(cái)政制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)制度、教育制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、醫(yī)療制度等。地方戶籍制度改革無法對(duì)這些深層次的問題作出回應(yīng)，他們往往在自己的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)表面的、形式上的政策進(jìn)行零散的、應(yīng)急性調(diào)整
4、，長(zhǎng)此以往，戶籍制度改革的持續(xù)性和推廣性面臨挑戰(zhàn)。
再次，地方政府的戶籍制度改革具有趨利性。我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源優(yōu)勢(shì)差異明顯，為了追求地方利益，地方政府往往將戶口作為招商引資、吸引人才的工具，加劇了城鄉(xiāng)分裂和地區(qū)差異，與戶籍制度改革的方向背道而馳。中央政府應(yīng)承擔(dān)起調(diào)節(jié)和干預(yù)的職責(zé)，保障戶籍制度改革的總體推進(jìn)和良性循環(huán)。同時(shí)，各地方政府間的利益博弈很有可能出現(xiàn)“福利移民”的困境，某一地區(qū)戶籍門檻的降低和福利待遇的提高很可能引起外來移民聚集，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐墓操Y源和基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，盛極一時(shí)的鄭州戶籍制度改革于匆忙中喊停便是最好的詮釋。
最后，各自為政的戶籍制度改革未來如何融合成
5、為難點(diǎn)。從各地目前推出的戶籍制度改革方案不難發(fā)現(xiàn)，改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)、受益人群、落戶政策、福利待遇等都存在明顯的差別。單單就受益人群來看：成都市戶改對(duì)象主要針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)人員，未涉及外來人口；鄭州市則是將轄區(qū)內(nèi)外的城鄉(xiāng)人員都包括，符合條件即可落戶；中山市的“積分入戶”主要針對(duì)轄區(qū)外的城鄉(xiāng)人員。而我國(guó)人口遷移有很大比例的是跨省遷移人口，特別是向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)遷移，他們恰恰是急需解決戶口問題的，這些由地方政府推動(dòng)的戶籍制度改革無法覆蓋那些來自省外的流動(dòng)人口。同時(shí)，跨省遷移后的社保問題如何對(duì)接？在當(dāng)?shù)叵硎艿降耐恋貦?quán)益跨省遷移后是否同樣享有都是厄待解決的問題。二、改革成本巨大，阻礙改革進(jìn)程
習(xí)近平在亞太經(jīng)合
6、組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上的發(fā)言中表示，改革之路從無坦途，無論發(fā)達(dá)成員還是發(fā)展中成員，都要做好為改革付出必要成本的準(zhǔn)備。我國(guó)的戶籍制度改革亦是如此，改革有收益是一個(gè)或然結(jié)果，而改革有成本則是一個(gè)必然事實(shí)。我國(guó)戶籍制度改革的成本主要包括以下三個(gè)方面：
一是巨大的財(cái)政資金成本。截至2013年，我國(guó)東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國(guó)平均為13.1萬元每人。2015年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)為260萬人，僅僅在失地農(nóng)民戶籍制度改革上，政府就要投入3，406億元。這還只是最保守的統(tǒng)計(jì)，因?yàn)橐赞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的轉(zhuǎn)換成本為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算，一定程度上降低了轉(zhuǎn)換
7、成本，這是由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還包括農(nóng)民工，他們長(zhǎng)期居住在城市，已經(jīng)享受到部分公共服務(wù)，因此農(nóng)民工市民化所需要的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于失地農(nóng)民。
二是來自既得利益者的阻撓。一方面失去土地的保障，失地農(nóng)民時(shí)刻面臨著最基本的生存問題，他們對(duì)改革的支持和參與，是一個(gè)趨利性的衡量過程。因此，在改革的過程中，會(huì)出現(xiàn)社會(huì)福利向農(nóng)民群體傾斜的情況，這種差異性的安排是我國(guó)戶籍制度改革的必經(jīng)階段，但是“市民吃虧”這一表面現(xiàn)象很容易引起城市居民的阻撓和反對(duì)；另一方面失地農(nóng)民大量進(jìn)入城鎮(zhèn)增加了勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)城市居民就業(yè)產(chǎn)生沖擊和影響，勢(shì)必會(huì)引發(fā)他們的不滿。失地農(nóng)民聚集到城鎮(zhèn)也會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問題：擁擠的交通、教育資源的缺
8、乏、社會(huì)治安的混亂都將對(duì)原住居民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響。他們往往通過人大提案、新媒體等手段向政府表達(dá)不滿，從而抵制失地農(nóng)民的大量遷徙。
三是來自制度方面的壓力。戶籍制度在過去的半個(gè)多世紀(jì)中，與其他社會(huì)制度交互影響、互相依存，形成一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的制度群，戶籍制度改革涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保等一系列制度的變革。戶籍制度改革成功與否，不僅僅來自于戶籍制度本身，而是與其他制度共同改革發(fā)揮的合力效應(yīng)。相關(guān)配套制度改革滯后，城鄉(xiāng)之間、不同城市之間的公共服務(wù)水平仍然存在較大差距，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等諸多福利政策成效甚微，戶籍福利居高不下，戶籍的重要性進(jìn)一步凸顯，使得戶籍制度改革步履維艱。由此可見，戶
9、籍制度的改革必須與其相關(guān)制度的改革同步推進(jìn)，才能形成突破性的進(jìn)展。
三、戶籍功能“超載”，改革復(fù)雜艱巨
戶籍制度作為我國(guó)一項(xiàng)基本的國(guó)家行政制度，在過去半個(gè)世紀(jì)的變遷中，在其人口登記管理職能的基礎(chǔ)上承載了其他利益分配功能，為社會(huì)分配的不平等提供了合法性的依據(jù)。我國(guó)戶籍涉及范圍較廣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治訴求、收入分配、資源配置、公共服務(wù)、財(cái)政參與、公平正義等各個(gè)領(lǐng)域都有所涉及，無形中加大了我國(guó)戶改難度。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，我國(guó)幅員遼闊，地域差異顯著，各地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，以及不同規(guī)模、不同層次和類型的城市現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況也不相同，復(fù)雜的國(guó)情現(xiàn)狀決定了我國(guó)戶籍制度改革要立足現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，允
10、許多樣化和差別化的戶籍改革政策，這對(duì)我國(guó)戶籍制度改革是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)；第二，我國(guó)戶籍制度在長(zhǎng)期實(shí)行過程中，與社會(huì)福利待遇如教育、醫(yī)療、住房、人事、工資、社保等相互交織，相互影響，形成一張無形的網(wǎng)絡(luò)，“戶口福利包”難以剝離；第三，各群體利益訴求復(fù)雜多樣，城鎮(zhèn)居民的不滿、失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活及其融入問題都是戶改需要考慮的因素。即便是在失地轉(zhuǎn)移人口內(nèi)部，其需求也不盡相同，比如有些是面臨子女教育的急切需求，有些是對(duì)職業(yè)有迫切需要的。這些都加劇了我國(guó)戶籍制度改革的艱巨性和復(fù)雜性。戶籍功能“超載”、地域差異顯著、利益訴求多樣使得我國(guó)戶籍制度改革復(fù)雜艱巨，改革進(jìn)程緩慢，在改革成效不太明顯、城市戶籍原有福利沒有
11、得到根本性觸動(dòng)的情況下，城市戶籍附加值的優(yōu)勢(shì)仍然存在，基于原有戶籍之上的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社保等福利改革成效甚微，二元社會(huì)管理模式?jīng)]有得到真正的改變，一定程度上加大了我國(guó)戶籍制度改革的難度。
失地農(nóng)民戶籍制度改革作為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的重要一環(huán)，對(duì)失地農(nóng)民戶籍制度改革工作進(jìn)展緩慢進(jìn)行深層次的原因剖析有利于進(jìn)一步明晰戶籍制度改革的目的與方向，加快推進(jìn)戶籍制度改革，是維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義的基本要求，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。主要參考文獻(xiàn)：
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我國(guó)失地農(nóng)民戶籍制度改革進(jìn)展緩慢原因解析
