改革戶籍制度實現(xiàn)法的價值.doc

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中國法律信息網(wǎng) -> 法律論文 -> 正文 ∷【來源】《行政與法》 第2009-6期第 63 頁 改革戶籍制度實現(xiàn)法的價值 白瑩 　　【內(nèi)容提要】中央十七屆三中全會提出，我國總體上已進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。作為城鄉(xiāng)二元結構突出表現(xiàn)形式的戶籍制度的改革再次引起人們的關注，但是戶籍改革具體采取什么方式的問題，一直是爭論的焦點。本文認為現(xiàn)行戶籍制度的改革無論采取何種方法，都應當以最大限度地實現(xiàn)法的價值為其宗旨。 　　【關鍵詞】戶籍制度 法的價值 遷徙自由 　　[Abstract]Third Plenary Session of the Central 17 suggested that our country has entered the focus on the overall urban-rural dual structure break，forming the integration of urban and rural economic and social development in an important period for the new pattern. Urban-rural dual structure as a prominent manifestations of the household registration system reform has once again aroused attention，but the household registration reform，specifically in what way to take the problem has always been a bone of contention. In this paper，consider the reform of the existing household registration system，no matter what method should be to maximize the value of law for its implementation purposes. 　　[Key words]household registration system；the value of law；freedom of movement 　　我國現(xiàn)行的戶籍管理制度主要包括戶口登記制度、戶口遷移制度和居民身份證制度。更為重要的是現(xiàn)行的戶籍制度已經(jīng)不單單是一個純粹意義上的戶籍的登記和管理制度，而逐漸演變成以戶籍身份制度和人口遷移禁錮制度為核心的，與戶籍制度、戶籍管理有關的一系列具體社會制度的總合了。我國現(xiàn)代意義上的戶籍制度已有半個多世紀的歷史，它在證明公民身份、維護社會治安秩序、服務于社會主義建設方面都曾起到過十分重要的作用，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，這套制度的局限性也愈加明顯。 　　一、現(xiàn)行戶籍制度已成為法價值實現(xiàn)的障礙 　　對于法的價值，學界有不同的理解和表述，一般認為，法的價值是法作為客體對主體的滿足，也就是作為社會行為規(guī)范的法體系可以為人類發(fā)揮哪些作用。秩序、自由、正義和效益是法的基本價值，最終極的目標和準則應當是人的全面發(fā)展。我國現(xiàn)行戶籍制度雖然在歷史上曾支持了中國工業(yè)化的最初起步，但其付出的社會成本極大，抑制了城市的人口膨脹，同時也窒息了社會發(fā)展的活力，使人口流動長期處于停滯狀態(tài)。因此說，我國現(xiàn)行的戶籍制度無論從法的基本價值還是終極價值方面都已成為其實現(xiàn)的障礙。 　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行戶籍制度阻礙了秩序價值的實現(xiàn) 　　秩序是法最基本的價值所在，為其他價值提供了前提條件，沒有秩序的存在，就沒有其他價值的存在。因為統(tǒng)治者都要追求一種普遍有序的社會秩序，以維護其長久的統(tǒng)治，因此他們總是在法的典章條款及字里行間形成一個社會秩序的預想模式，并將此模式作為法秩序追求的目標，以此來約束人們的行為。新中國成立之初，大量的農(nóng)民涌向城鎮(zhèn)，但國家根本無力負擔由此帶來的就業(yè)、住房、食品供應等方面的壓力，為了保證剛剛建立起來的年輕共和國的穩(wěn)定，1958年1月9日，我國頒布施行了《中華人民共和國戶口登記條例》。此條例對農(nóng)民進入城鎮(zhèn)作出了約束性限制，并明確區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同的戶籍。為了維護秩序價值的實現(xiàn)，為了控制城市人口的機構性膨脹，阻止第一次人口遷移大潮有可能帶來的秩序混亂，這一條例就使當時占全國90％左右的人口剛一落地就烙上農(nóng)村戶口的標志。城鄉(xiāng)二元戶籍制度從此建立，農(nóng)民被緊緊地捆綁在土地上，以此作為維系社會穩(wěn)定與秩序的基本條件。 　　但是我們必須清楚的認識到，真正的良法所建立和維護的秩序，應當是體現(xiàn)正義、平等、自由精神的秩序。如果沒有普遍服從的法律來保障平等自由的秩序，這種秩序必是隱藏著巨大隱患的秩序，必是有隨時引發(fā)不秩序狀態(tài)下的虛假的秩序。將農(nóng)民牢牢地束縛在土地上，就有著破壞秩序價值的隱憂，而那些被動地被捆綁在土地上的農(nóng)民對于這樣一個不甚合理的社會架構不斷地追求社會的公正和平等，必然引起社會秩序的不穩(wěn)定，一旦時機成熟，就會爆發(fā)。歷史已經(jīng)無數(shù)次地證明了這一點，要建立真正意義上的秩序，就必須不斷消除這些隱憂。 　?。ǘ┈F(xiàn)行戶籍制度阻礙了正義價值的實現(xiàn) 　　正義價值以其核心性和永恒性成為任何社會所追求的永恒價值目標。正義就是平等地分配各種基本權利和義務，同時盡量平等地分配利益和負擔，平等地分配自由和機會、收入和財富、自尊和利益。戶籍制度的基本功能就是證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安管理的登記注冊辦法，戶籍本義只是確認一個人經(jīng)濟生活客觀狀況的一個標志，它本身沒有實質的內(nèi)容，這就是戶籍制度的應然狀態(tài)，然而，在我國，戶籍的基本功能更多地表現(xiàn)為利益分配功能，而這種利益分配是按照地域來確定和配置資源的，這與公平正義和分配正義的原則相去甚遠。公平的正義要求個人間的權利、初始的機會是平等的。但人一出生，其戶口地是個人所不能選擇的，依此來確立權利與分配利益顯然是不符合公平正義的。同時由于戶口承載了本不該由其承載的權利與利益分配原則，導致了籍地特權和地域間的歧視，形成了籍地權利高于公民權利的狀況。因此戶籍制度制造了太多的不平等，促生了過多的特權，再加上各機構設置的城市增容費、子女借讀費及各種名目的“管理費”更像尖刀扎在了本來就身處劣勢的農(nóng)民工身上。難怪農(nóng)村的孩子大聲疾呼“我奮斗了十八年，才和你坐在一起喝咖啡?！? 　　由于一系列排斥農(nóng)民的政策無一例外都是以現(xiàn)行戶籍制度為基礎的，正是通過它，嚴格區(qū)分和分割了城鄉(xiāng)人口，并實行了歧視待遇。為此，目前我國戶籍制度既是歧視的起點，也是歧視的根源。它從根本上阻礙了正義價值的實現(xiàn)。 　?。ㄈ┈F(xiàn)行戶籍制度阻礙了自由價值的實現(xiàn) 　　法國著名啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“自由是做法律所許可做的一切事情的權利?！卑凑宅F(xiàn)在的法學理念我們可以理解為“法無禁止皆自由”。自由是人的本質屬性，是個人全面發(fā)展的首要條件。自由作為一個人生命活動的本質體現(xiàn)，是全面多樣的，包括人身自由、言論自由和活動自由等自由權利。而遷徙自由、擇業(yè)自由和居住自由則是最為基礎性的權利。如果連這些權利都無從保障，又何談政治自由和民主權利呢？從法學的視角而言，戶籍制度通過剝奪“居住遷徙自由”這一公民的基本權利，客觀上強化了中國的城鄉(xiāng)二元結構。我國近些年一些城市的戶籍制度改革所允許進行的移動也僅是在小范圍內(nèi)進行，公民也只能在狹小的地域范圍內(nèi)進行有限的遷徙。一些城市雖向外地人打開了一條通道，但在允許自由流動背后卻附加了種種限制條件，如藍印戶口等，變成允許人才流動而不允許人口流動。因此遷徙自由并沒有實現(xiàn)。 　　遷徙自由作為公民人身權利的重要組成部分，已經(jīng)為世界上絕大多數(shù)國家所承認和接受，我國簽署和加入的《國際人權公約》中明確寫有“遷徙自由權”，同時我國于1997年10月和1998年10月，分別簽署了“國際人權兩公約”，即《經(jīng)濟社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》但人大至今未能批準。可以說我國現(xiàn)行法律已經(jīng)與公約相沖突，在法理上也違背了“公約必須遵守”這一古老法律格言，簽署就意味著承諾，承諾就意味著履行。沒有真正意義上的遷徙自由，就意味著我國的戶籍制度阻礙了自由價值的實現(xiàn)。 　?。ㄋ模┈F(xiàn)行戶籍制度阻礙了效益價值的實現(xiàn) 　　效益本是經(jīng)濟學的概念，是研究成本與收益之間的關系，即怎樣實現(xiàn)以較小的成本獲取較大的收益，也可以是收益相同的情況下采取最小的成本。效益在法律層面上重點指通過社會資源的利用和配置使更多的人收益而沒有人受損。 　　現(xiàn)行的戶籍制度在一定程度上阻礙了效益價值的實現(xiàn)，一是目前的戶籍制度難以對我國的人口流動進行有效的管理。2000年進行的第五次人口普查中瞞報、拒報、漏報現(xiàn)象嚴重，如陜西省應該登記的人數(shù)少了200萬，湖南省則少了近千萬。同時發(fā)現(xiàn)重慶市13萬死亡人戶口未注銷。中西部地區(qū)農(nóng)村相當一部分人有籍無戶，農(nóng)村“空殼”現(xiàn)象較為突出。流動人口在極大程度上影響了普查工作的質量、速度和準確性。即使在大城市，“人在戶不在，戶在人不在”的現(xiàn)象也是很普遍的。這自然會導致決策信息失真，引起戶籍管理工作的低效益。二是阻礙了人力資源的優(yōu)化配置，不利于勞動力區(qū)域間的合理流動和形成全國統(tǒng)一的勞動力市場環(huán)境。目前，各地普遍存在本地人排斥外地人、城市人排斥農(nóng)村人的用工歧視現(xiàn)象，許多城市都出臺了地方性法規(guī)，限制外來人口就業(yè)種類，形成不合理的勞動力平等競爭局面，抑制了勞動力與人才的自由流動。因此，通過戶籍制度所進行的社會資源分配，使一些人受益的同時而使另一些人受損，從這一層面分析，現(xiàn)行戶籍制度阻礙了效益價值的實現(xiàn)。 二、戶籍制度的改革與法價值的實現(xiàn) 　　對于戶籍制度的改革方案學界爭論很大，近年來，許多地方都進行了不同程度的改革，我們說，任何松動城鄉(xiāng)二元體制的措施都是有積極意義的，但是中國的基本國情是人口壓力巨大而資源嚴重短缺，因此戶籍制度的改革就需要在公平與效益、秩序與自由中尋找平衡點，也就是說要把彰顯法的價值作為戶籍制度改革舉措的基本價值取向。 　?。ㄒ唬└母锖蟮膽艏贫葢蔑@正義價值 　　追求和逼近正義是任何法律制度的根本所在，中國戶籍制度的改革方向應當是逐步擺脫不正義方面的困擾，更加逼近正義。改革后的戶籍制度應當能確保不同環(huán)境中具有不同天賦條件的人之間，享有一種平等的權利，能夠在未來的發(fā)展中保持權利和機會的均等性。使城鄉(xiāng)勞動者實現(xiàn)平等就業(yè)和公平地享受社會經(jīng)濟發(fā)展成果，讓每個人在同一制度平臺上，憑能力參與市場經(jīng)濟的公平競爭。這里還存在一個問題，彰顯正義價值是追求形式正義還是實質正義的問題，我國許多地方取消了農(nóng)業(yè)戶口，城鄉(xiāng)居民都統(tǒng)一登記為“居民戶口”，當然這已經(jīng)邁出了戶籍改革的第一步，但是這大都局限于取消形式上的歧視，而其背后社會福利，醫(yī)療保險、基礎教育等實質歧視還仍然存在。 　　有學者形象地把城鄉(xiāng)比作兩個相鄰的巨大水域，二種方式是追求形式正義，迅速鏟除兩大水域之間的巨壩，讓兩個水域保持相同的水位；另一種方式則是追求實質正義，暫時保留水域之間的巨壩，通過扶持政策在逐漸提高農(nóng)村人員水性的同時提升水位，最終達到水位相同。如果僅把巨壩拆除，將戶口改成一元的，其他方面還是二元的，這不是真正意義上的實質正義，實質上的正義則必須實行“反向傾斜”，通過政策大力扶持，逐步剝離戶籍背后的不公平與不正義，壯大他們的力量，增強他們的實力，最終在同一個平臺公平競爭。同時削除了戶口歧視，意味著人們身份的變化，全社會將逐步確立起更為平等的人格價值取向，使更多的人形成立足于個人能力的價值觀念，戶籍制度改革在這—層面上的意義將是更為深遠的。 　?。ǘ└母锖蟮膽艏贫葢蔑@自由價值 　　英國哲學家洛克說：“法律的目的不是廢除和限制自由，而是保護和擴大自由。這是因為在一切能夠接受法律支配的人類的狀態(tài)中，哪里沒有法律，哪里就沒有自由?！边w徙自由是公民應當享有的一項基本人權。雖然我國憲法對遷徙自由尚沒有具體的規(guī)定，但從改革開放這些年我國戶籍制度的變遷中也可以折射出政府逐漸放寬對遷徙自由限制的一種傾向，同時也是我國政府“尊重和保障人權”、履行國際公約義務的重要表現(xiàn)。 　　但是，人口能自由地流動并不等于能自由地遷徙。這里同樣也存在著形式上自由與實質上自由的問題。形式上的自由是指今天中國人口的流動已經(jīng)可以達到基本自由，但這并不等于自由遷徙，這是事實上的自由，這種自由是以遷徙的不自由為前提的，在這種不自由的自由狀態(tài)里，人們的人身依然被戶口制度所束縛，他們根本沒有被賦予和當?shù)鼐用褚粯拥墓降娜松頇嗬蜕鐣＠?，相比較固定居住的常住人口來說，流動人口總體上是一個人身相對低等的社會階層。因為缺少法定的支持，所以我們稱為形式上的自由。只有這些自由流動的人口被賦予與當?shù)鼐用褚粯拥墓降娜松頇嗬蜕鐣＠?，才算得上是真正解決了戶籍問題。改革后的戶籍制度要彰顯的自由價值是實質上的自由。 　?。ㄈ└母锖蟮膽艏贫葢蔑@秩序和效益價值 　　縱觀改革開放30年我國戶籍制度的變遷，不難發(fā)現(xiàn)，這些年我們所進行的戶籍制度的變革，都很好地反映了秩序價值與效益價值之間的關系。我國小城鎮(zhèn)是率先進行的允許人口戶籍改革，始終把吸引人才流動作為效益指標，力度相對較大，并取得了一些成效。在中小城市的戶籍改革中則突出了效益價值的同時注重了穩(wěn)定的價值，目前全國12個省市區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質劃分，允許人口在小范圍內(nèi)的流動，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。但在大城市和特大城市的戶籍改革中表現(xiàn)出的是穩(wěn)定第一，兼顧效益的指導思想。因此，對特大城市的戶籍改革政府一直以來并且在今后的一定時期內(nèi)還會繼續(xù)實行適度從緊的戶口遷移政策。 　　這里我們就要探討的是改革后的戶籍制度如何處理好秩序與效益價值的問題。過分強調(diào)秩序價值的傳統(tǒng)戶籍制度沒有處理好穩(wěn)定與效益的關系，將穩(wěn)定與封閉、固定等同，人為地在城鄉(xiāng)之間設置銅墻鐵壁，通過限制公民自由遷徙，禁煙了城鄉(xiāng)勞動力的合理流動使戶籍管理成本加大，造成效益價值的下降。相反為追求高效與平等，全面取消戶籍制度，會不會由于大城市資源有限，承載能力有限造成新的不秩序。因此戶籍制度的改革就要在秩序價值與效益價值間尋求一個平衡點，在保證秩序價值的前提下，逐步打破了城鄉(xiāng)身份限定的行政性藩籬，提供給城鄉(xiāng)勞動力在同等條件下平等競爭的條件，為人口廣泛流動創(chuàng)造更大的自由度，促進農(nóng)村人口合理流動，逐步形成全國統(tǒng)一的勞動力市場環(huán)境，實現(xiàn)資源配置的高效率，提高全社會的勞動生產(chǎn)率，促使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和城市化水平的提高。 三、戶籍制度改革的最終目的是實現(xiàn)人的全面發(fā)展 　　追求人的全面發(fā)展是法的終極價值。公平、自由、秩序與效益這些價值目標如果離開了人，也就失去了存在的意義，因為這些價值目標本身并沒有意義，只有當這些目標的發(fā)展與人的發(fā)展結合起來才有了存在的價值，人的全面發(fā)展對于其他法的價值具有終極的意義，具有超越一切價值的地位。既然實現(xiàn)人的全面發(fā)展是法價值的歸宿，那么我們當前進行的戶籍制度改革的終極目標也必然是人的全面發(fā)展。這與馬克思主義將人的全面發(fā)展作為共產(chǎn)主義的基本原則和根本價值目標的觀點是不謀而合的，其包括如下二層含義： 　?。ㄒ唬崿F(xiàn)人的全面發(fā)展作為戶籍制度改革的最終目標是指人的共同富裕 　　“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”是戶籍制度改革一個大的方向和目標，但并不是“戶改”的終點。戶籍制度改革的最終目標是實現(xiàn)共同富裕。這就是馬克思所說的使社會上每一成員都能達到自由而全面的發(fā)展。顯然對于現(xiàn)階段的我國來說，一時還達不到這個水平，但是我們要作為實現(xiàn)過程中的共同富裕，即控制貧窮的過分懸殊，包括城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟狀況的過分懸殊，社會成員間收入分配的過分懸殊的過程，胡錦濤同志指出，“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展的成果由人民共享?！备母锖蟮膽艏贫汝P鍵是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會福利及各種社會權利上的統(tǒng)一。逐步剝離計劃經(jīng)濟強加給戶籍制度的各種職能，“剝奪附著在戶口本上的各種經(jīng)濟利益”。進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公民平等，推進社會保障、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等一系列改善民生的改革，只有讓所有居民一道享受社會發(fā)展與改革的成果，才是戶籍改革的真諦。 　　（二）實現(xiàn)人的全面發(fā)展作為戶籍制度改革的最終目標是指人的需求的全面滿足，人的利益的全面獲得，人的素質的全面提高，人的潛能的全面發(fā)揮，人的價值的全面實現(xiàn) 　　人的需求的全面滿足是指人不僅有物質需求還要有社會生活和精神生活的需求，改革開放30年，農(nóng)民的物質需要得到很大提高，但城鄉(xiāng)二元社會結構必然會造成廣大農(nóng)村公共眼務的供給等與城市間存在較大差距，通過改革戶籍制度，打破公共服務上的不平等，滿足人的全面需求；人的利益的全面獲得是指使人民群眾無論是物質利益還是精神利益和社會政治利益都能得到滿足，戶籍制度改革的根本，把隱藏在戶籍之后的各種利益與戶口脫鉤，逐步淡化城市偏向，消除城鄉(xiāng)之間利益分配上的差距，先改內(nèi)容再改形式，促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展；人的潛能的全面發(fā)揮，就是指努力形成全體人民各盡所能，各得其所而又和諧相處的局面。通過改革戶籍等一系列制度，要將環(huán)境較好、技術性較強、待遇較高的工種，必須從持有本市正式戶口者中選擇的局面徹底打破，使人力資源合理優(yōu)化配置，更有利于人才的培養(yǎng)與選擇，使人的潛能全面發(fā)揮；人的素質的全面提高，是指包括人的身體素質，科學文化素質，思想道德素質和心理素質的全面提高。全面提高人的素質，教育承擔著很大的責任。目前教育制度的改革已成為戶籍制度改革的“瓶頸”，要盡快建立一套能夠體現(xiàn)教育公平又有利于提高人民素質的國民教育體系和再教育體系任重而道遠；人的價值的全面實現(xiàn)是指每個人都希望人的價值獲得全面的實現(xiàn)，通過戶籍等一系列制度的改革，要逐步打破由于制度上的不公平，使個人在其價值實現(xiàn)過程上出現(xiàn)的種種制度障礙，還所有人一個公平競爭的環(huán)境與氛圍。 　　總之，戶籍制度的全面改革已刻不容緩，無論采取何種方式，都應當以最大限度地實現(xiàn)法的價值為其宗旨。 　　 　　【作者介紹】天津市委黨校法律系副教授，研究方向為法理學。 注釋與參考文獻 　　[1]楊東平．21世紀生存空間[M]．西苑出版社，1995． 　　[2]陸益龍．正義：社會學視野中的中國戶籍制度[J]．湖南社會科學，2004，（01）． 　　[3]朱寶樹．小城鎮(zhèn)戶籍制度改革和農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化新問題研究[J]．華東師范大學學報（哲學社會科學版），2004，（05）． 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