績效預算和財政支出績效評價.ppt

預算績效管理理論和實務,財政部財政科學研究所 研究員 孔志鋒 Tel:13701320737 ,福建省財政廳 績效預算專題講座,2019年4月4日,2019/4/4,2,提綱,前言、幾個案例 一、績效預算的基本理念 二、財政支出績效評價體系的基本理念 三、財政支出績效評價體系的基本框架 四、開展績效預算的技術路線 五、如何開展績效管理 六、如何開展預算績效管理,2019/4/4,3,下面幾個案例，是財政工作中常見的。對這些案例的不同解讀，可以看到績效預算對傳統(tǒng)預算巨大的差異。,前言：幾個案例,2019/4/4,4,案例1：西藏人應活幾歲？,表：西藏A縣醫(yī)療費支出比較,據我們測算，A縣要人均壽命與醫(yī)療費的需求關系如下圖,請問：A縣人應活幾歲？,2019/4/4,5,案例2：義務教育的錢夠了嗎？,在江蘇某市調研時，我們發(fā)現，該市的義務教育經費增長90%，全國為20%，全省為30% 深入調研取得的數據： 本地義務教育學生沒有增加； 外地民工的學齡兒童入學人員大幅度增加，相當于當地中小學生的50%，但仍有3000名民工子弟沒有入學。 當地超生率高，有超生兒童0.5萬沒有入學。 當地文盲率高，有1.2萬人小學以下水平。,2019/4/4,6,案例2：義務教育的錢夠了嗎？,該市新增的義務教育支出中：主要解決了部分民工子女的需要。但超生子女、文盲等均沒有考慮。 請問：你如何評價該市的義務教育支出？,2019/4/4,7,案例3：萊陽梨能代表綠色農業(yè)嗎？,在我主持的綠色農業(yè)科學研究與示范績效評價中，我們發(fā)現：子課題中的萊陽梨的綠色農業(yè)技術研究取得了較好的成果，單項績效評價分可以達到95分。但最終，我們仍打了很低的分值。,2019/4/4,8,中國農業(yè)生產力布局,2019/4/4,9,案例3：萊陽梨能代表綠色農業(yè)嗎？,萊陽梨研究的投入：200/3500=5.7% 萊陽梨在中國農業(yè)生產力布局中的地位： 黃淮農區(qū)果菜類占農業(yè)的比重：1/40 黃淮農區(qū)果菜類中萊陽梨的比重：1/10 萊陽梨在中國水果業(yè)中的典型意義：1/20 萊陽梨在中國綠色農業(yè)中的份額1/800 萊陽梨研究投入對中國綠色農業(yè)的貢獻率：7.15/萬,2019/4/4,10,三個案例的啟示,在傳統(tǒng)意義上： 公共產品的均等化，實際上是財政供給能力的均等化。按此理解，A縣要削減醫(yī)療支出600元，A縣人只能活28歲。 財政支出只滿足政府管理范圍內公共需求。按此理解，文盲、外來人員、超生人員，都難以享受義務教育。 財政支出效益，只講求某一項支出的合規(guī)性，因此，萊陽梨可能成為研究績效最好的項目。,2019/4/4,11,三個案例的啟示,但在績效預算的理念下： 公共產品均等化，是公共需求滿足程度的均等化。按此理解，A縣要加大醫(yī)療支出5000元，使其活到73歲。 財政支出必須滿足全社會的公共需求。按此理解，江蘇必須增加義務教育投入，解決文盲、外來人員、超生人員的需要。 財政支出必須講整體效益，而不能只講單項效益。因此，萊陽梨項目的研究內容必須調整。,2019/4/4,12,三個案例的啟示,用傳統(tǒng)的理念和績效的理念，這三個案例會產生三種完全不同的答案，同時也會產生三種完全不同的財政政策，并對社會經濟的發(fā)展產生完全不同的影響。 由此，我們認為：傳統(tǒng)的財政可稱為“官本位”的財政，而績效預算下的財政，則是“民本位”的財政。 在官本位下，西藏人只能活28歲，只有在民本位下，才能提高西藏人的人均壽命！,2019/4/4,13,三個案例的啟示,這就是績效預算對傳統(tǒng)財政管理體制、行政管理體制的沖擊和革命！,2019/4/4,14,一、績效預算的基本理念,（一）績效預算既是一場對財政的革命，更是一場對政府的革命 （二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,15,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,16,一、績效預算的基本理念,1、績效預算的基本概念 2、績效預算的基本特點 3、績效預算與基數法預算、零基預算的比較,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,17,一、績效預算的基本理念,1、績效預算的基本概念 績效預算是這樣一種預算，它闡述請求撥款是為了達到目標，為實現這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況 。 美國總統(tǒng)預算辦公室,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,18,一、績效預算的基本理念,1、績效預算的基本概念 績效預算這一概念形成后，實際上最終形成了“四位一體的”基本體系： 績效預算 績效評價 績效管理 績效審計,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,19,一、績效預算的基本理念,1、績效預算的基本概念 績效管理貫穿于整個財政管理之中，使財政內部管理制度發(fā)生革命。 績效評價把政府的工作目標從定性轉為定量，在推進政府改革的同時，提高財政資金的績效。 績效預算是綜合反映政府、財政、市場績效管理的工具。 績效審計是對財政資金運行的全過程，進行外部、內部監(jiān)督的手段,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,20,一、績效預算的基本理念,2、績效預算的基本特點之一：以結果為導向 傳統(tǒng)預算以經費使用的原因為依據，編制預算?？冃ьA算以經費使用的結果為依據，編制預算。,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,21,一、績效預算的基本理念,2、績效預算的基本特點之一：以結果為導向 傳統(tǒng)的正向思維，體現了一種官本位的理念。而績效預算體現的逆向思維，真正體現了民本位的理念，是執(zhí)政為民的基本要求。,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,22,一、績效預算的基本理念,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,NPR原則 我們將通過以下內容，創(chuàng)造一個把人民放在第一位的政府： 削減不必要的開支 服務精神 授權與聯(lián)邦雇員 幫助社團解決問題 追求卓越 這樣，我們就可以： 確立一個明確的目標 多引導，少干預 權力下放，職責分明 以激勵機制代替各種規(guī)章制度 建立以成果為導向的預算 引入競爭機制 尋找市場的解決辦法，而不是行政辦法 用顧客滿意度來衡量成效 我們承諾：對改革進行長期投入 -美國1993年績效預算法案,2019/4/4,23,一、績效預算的基本理念,2、績效預算的基本特點之二:是以效率、效益為優(yōu)。 傳統(tǒng)預算，以公平為優(yōu)，兼顧效率。其缺點是因效率低，而影響公平。 績效預算以效率為優(yōu)，兼顧公平。其優(yōu)點是可以通過效率，提高公平程度。,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,24,一、績效預算的基本理念,09年二會提案：向全國人民發(fā)1000元錢 10、11年香港、澳門、蒙古：向全國人民發(fā)錢 公平性很高，但沒有效率，因此，不予支持。,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,25,一、績效預算的基本理念,義務教育法：向所有學生免費讀書 公平性很高，同樣沒有效率，卻給予了支持 這就是傳統(tǒng)預算思維：官本位,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,26,一、績效預算的基本理念,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,義務教育對象的選擇,居民收入水平,標準收入水平,2019/4/4,27,一、績效預算的基本理念,在傳統(tǒng)預算下： 1億學生免費讀書，人均教育經費1000元。 在績效預算下 低于標準收入水平的家庭兒童免費讀書，0.5億學生可以享受人均2000元的教育經費 最后的效果，績效預算要大大好于傳統(tǒng)預算,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,28,一、績效預算的基本理念,2、績效預算的基本特點之三：激勵和約束相結合 傳統(tǒng)預算強調預算剛性，即約束機制。而績效預算強調實現政府目標的多元化渠道，因而更注意激勵機制。,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,29,一、績效預算的基本理念,公共交通方案優(yōu)選 傳統(tǒng)預算 績效預算 目標 改善城市交通狀況 指標 改善城市交通狀況 城內車速，車禍率 解決途徑 部門預算-國庫撥款-交通部門 方案優(yōu)選-財政撥款-績效評價 預算依據 部門三定方案 部門職能 激勵機制 交通部門的自主權 約束機制 預算約束 預算約束，權力約束，行政約束，公眾約束,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,30,一、績效預算的基本理念,公共交通方案優(yōu)選 傳統(tǒng)預算：北京 績效預算：成都 目標 改善城市交通狀況 投資額 1000億元 100億元 解決途徑 修路、修地鐵 債務回購、交通規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化 效果 城市擁堵依舊 暢通率明顯提高，農民進城 激勵機制 大交委下交通資金統(tǒng)籌管理 約束機制 預算約束 預算約束，權力約束，行政約束，公眾約束,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,31,一、績效預算的基本理念,2、績效預算的基本特點之四：當年預算與中長期預算相結合 傳統(tǒng)預算，建立在收付實現制基礎上，當年收支平衡，政府資金年度化，一般不考慮前后年度的因素。 績效預算，建立在權責發(fā)生制基礎上，政府資金是一個連續(xù)的資金鏈，必須充分考慮政府的長期目標。,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,32,一、績效預算的基本理念,2、績效預算的基本特點之四：當年預算與中長期預算相結合 中國政府成功的典型案例：二彈一星。財政部門的年度預算，支撐著國防部門的可持續(xù)發(fā)展計劃。 美國政府成功的典型案例：蘇聯(lián)解體。政府部門的可持續(xù)預算，支持著國防、安全等多個部門的可持續(xù)發(fā)展計劃。,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,33,一、績效預算的基本理念,傳統(tǒng)預算程序 一般預算程序 當年預算-決算 次年預算-決算 第三年預算決算 項目預算程序 當年預算-決算 次年預算決算,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,34,一、績效預算的基本理念,績效預算程序 一般預算程序 當年預算-決算-績效評價 次年預算-決算績效評價 項目預算程序 項目總預算-當年度撥款-績效評價 次年撥款-績效評價,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,35,一、績效預算的基本理念,2、績效預算的基本特點之五：決策民主化、科學化 傳統(tǒng)預算，以財政部門、政府的財務部門為主進行編制，是一種專業(yè)化的預算。 績效預算，以政府部門、人民公共需求和專家隊伍為主進行編制，是一種民主化、科學化的預算。,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,36,一、績效預算的基本理念,傳統(tǒng)預算參與者： 部門、財政、政府、人大、社會監(jiān)督 績效預算參與者： 專家組、部門、財政、政府、人大、民眾、社會監(jiān)督,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,37,一、績效預算的基本理念,3、績效預算與基數法預算、零基預算的比較 基數法預算：基數（職能、機構、編制）加增長率 零基預算：要素（職能、機構、編制）加財政供應能力 績效預算：績（履行職能結果）與效（履行職能的效率）,（一）績效預算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,38,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,39,一、績效預算的基本理念,1、從管人轉向管事，績效預算的理念更貼近市場經濟的要求，將對我國的政府組織制度、人事管理制度產生沖擊。,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,40,一、績效預算的基本理念,傳統(tǒng)預算模式 職能-人員-經費 績效預算模式 公共產品-公共產品成本-預算,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,41,一、績效預算的基本理念,中組部的改革：干部考核目標的績效化 人事部的改革：三定方案變成一定方案？,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,42,一、績效預算的基本理念,2、從簡單的收支核算到成本核算，績效預算的理念更符合價值規(guī)律的要求，將對政府部門的內部管理體制產生重大的沖擊。,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,43,一、績效預算的基本理念,政府行政管理模式變化 傳統(tǒng)的“官本位”行政管理模式： -官僚制 長官意志，官僚作風 績效預算下的“民本位”行政管理模式 -企業(yè)化管理 內控機制，效能革命,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,44,一、績效預算的基本理念,傳統(tǒng)的預算管理方式 標準財政供養(yǎng)人口財政支出標準或定額-政府預算 績效預算的管理方式 公共需求-公共產品成本-預算供給能力-政府預算,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,45,一、績效預算的基本理念,標準車輛燃修費支出 現有規(guī)定：17人行政公檢法人員配備一輛車 每輛車每年的耗油量2776公升，按百公里10升油耗，平均運輸里程為27760公里。 問題： 一個局4個人，怎么配車？ 西藏至阿里，百公里耗油20升、里程1500公里，一年只能走4.6次，如何辦公？,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,46,一、績效預算的基本理念,3、從簡單的收支管理到全面的績效考評，績效預算使預算控制履蓋了整個財政過程，對現行的公共事業(yè)單位的發(fā)展模式產生沖擊。,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,47,一、績效預算的基本理念,公共產品的市場化原則 -產品設計的市場化 -生產的市場化 -采購方式的市場化 -運行的市場化 -效益評價的市場化,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,48,一、績效預算的基本理念,科研經費的監(jiān)督檢查 研究領域-傳統(tǒng)檢查方式 -績效監(jiān)督方式 基礎理論研究-查經費支出的合規(guī)性-創(chuàng)新性80，合規(guī)性20 應用理論研究-查經費支出的合規(guī)性-對理論的貢獻40，對市場的貢獻40，合規(guī)性20,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,49,一、績效預算的基本理念,4、從具體的指標考核到最終公共產品的質量認定，績效預算使政府決策更為科學、民主，將對現行的政府決策體制產生沖擊。,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,50,一、績效預算的基本理念,績效預算對決策科學化、民主化的貢獻 公共產品從成本核算轉向消費核算，解決了指標的繁瑣問題：河北省的零基預算，公交補貼 績效評價體系的民主化，推進了政府的民主化進程：專家組的作用 人事權與資金權的結合，推進了政治制度改革：廉政建設的根本性措施,（二）績效預算對現行體系的沖擊,2019/4/4,51,二、財政支出績效評價體系的基本理念,（一）財政支出績效評價體系在績效預算中的地位 （二）財政支出績效評價體系的基本概念 （三）財政支出績效評價體系的基本理念 （四）財政支出績效評價體系的基本方法 （五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,52,二、財政支出績效評價體系的基本理念,財政支出績效評價體系，是整個績效預算管理改革的核心。是其他三大體系的最基本的工具。 績效管理，需要依靠績效評價體系，對員工的工作業(yè)績、資金的投入產出能力等，進行考核。 績效預算，需要依據績效評價體系，把政府目標轉化為財政目標 績效審計，需要依據績效評價體系，對政府目標實現程度，進行監(jiān)督。,（一）財政支出績效評價體系在績效預算中的地位,2019/4/4,53,二、財政支出績效評價體系的基本理念,財政支出績效評價體系，是以提高政府績效為目的，運用特定的指標，比照統(tǒng)一的標準，采用規(guī)定的方法，對政府履行職能情況進行價值判斷的一項管理活動。,（二）財政支出績效評價體系的基本概念,2019/4/4,54,二、財政支出績效評價體系的基本理念,財政支出績效評價體系，從根本上講，是一種政府的內控機制。 財政支出績效評價體系，體現了市場經濟條件下“權、責、利”結合的基本原則。 財政支出績效評價體系，是從政府的視野來考核財政支出業(yè)績的制度。 財政支出績效評價體系，使定性分析變成可量化的分析，解決了財政管理的盲點。 財政支出績效評價體系，使財政也能按投入產出最大化原則組織資源配置，使財政工作更符合市場經濟的要求。,（三）財政支出績效評價體系的基本理念,2019/4/4,55,二、財政支出績效評價體系的基本理念,1、成本效益分析法。 2、最低成本法。 3、綜合指數法。 4、因素分析法。 5、生產函數法。 6、模糊數學法。 7、方案比較法。 8、歷史動態(tài)比較法。 9、目標評價法。 10、公眾評判法，,（四）財政支出績效評價體系的基本方法,2019/4/4,56,二、財政支出績效評價體系的基本理念,1、明確財政支出績效評價的內容 2、確定財政支出績效指標及標準 3、確定評價主體 4、配套的改革措施,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,57,二、財政支出績效評價體系的基本理念,1、明確財政支出績效評價的內容 一般預算支出績效評價體系 項目預算支出績效評價體系,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,58,二、財政支出績效評價體系的基本理念,2、確定財政支出績效指標及標準,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,59,美國制造業(yè)擴展合作局績效指標 關鍵績效指標 年 目標 實際 年指標： 1999 443 425 制造業(yè)擴展合作援助帶來的 2000 670 698 銷售增加數（以百萬美元計） 2001 708 2002 726 年指標： 1999 359 576 制造業(yè)擴展合作援助帶來的 2000 864 873 資本投資數（以百萬美元計） 2001 913 2002 910 年指標： 1999 新 364 制造業(yè)擴展合作援助帶來的 2000 545 482 成本節(jié)約（以百萬美元計） 2001 576 2002 497,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,60,二、財政支出績效評價體系的基本理念,3、確定評價主體 負責績效評價的政府機關 具有專業(yè)判斷能力的專家組 社會公眾,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,61,二、財政支出績效評價體系的基本理念,4、配套的改革措施 法律法規(guī)的完善 人事制度改革 財政相關的配套改革,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,62,提綱,三、財政支出績效評價體系的基本框架,2019/4/4,63,三、財政支出績效評價體系的基本框架,（一）一般預算績效評價體系 （二）項目支出績效評價體系,2019/4/4,64,三、財政支出績效評價體系的基本框架,（一）一般預算績效評價體系,子系統(tǒng)層 要素層 狀態(tài)層 變量層 指標群,2019/4/4,65,2019/4/4,66,2019/4/4,67,2019/4/4,68,2019/4/4,69,2019/4/4,70,四、開展績效預算的技術路線,實現績效預算改革，是一個系統(tǒng)工程。在目前條件不成熟的情況下，我國開展績效預算改革，是希望通過財政資金，形成“倒逼機制”，利用預算約束機制，推進部門改革，提高政府的執(zhí)政能力。而這種辦法，也正是各國推行績效預算的一種有效途徑。,2019/4/4,71,美國提高執(zhí)政能力的技術路線,2019/4/4,72,四、開展績效預算的技術路線,理想狀態(tài)下的績效預算改革路線： 首先，在公共部門進行績效管理 其次，在績效管理已經形成共識基礎上，開展全面的財政支出績效評價 期間，通過績效審計，推進績效管理和財政支出績效評價 最后，全面開展績效預算,2019/4/4,73,四、開展績效預算的技術路線,典型國家（美國、澳大利亞等）的績效預算改革路線： 首先，選擇典型資金，開展財政支出績效評價 其次，通過財政支出績效評價，推進公共部門的績效管理，同時總結經驗，全面推進財政支出績效評價 其次，通過績效審計、政府目標量化等，推進績效管理 最后，先在項目預算領域，推進績效預算，然后，把整個公共部門的預算，轉化為一個項目預算集，推進全面的公共部門績效預算。,2019/4/4,74,四、開展績效預算的技術路線,中國典型地區(qū)（南海）的績效預算改革路線： 首先，在典型領域開展績效評價 其次，總結績效評價經驗，形成全面的績效評價體系，推進公共部門的績效管理 最后，形成人員經費標準化、項目經費績效化的績效預算體系,2019/4/4,75,四、開展績效預算的技術路線,財政部的改革路線是： 2002年起，開始倡導績效預算 2003年起，財政部相關司局開始試點探索 2004年起，各地開展績效評價試點探索 2007年起，全面開展財政支出績效評價試點，各地財政部門逐步建立績效評價機構 2010年，財政部在預算司成立績效評價處 2011年，開始建立預算績效管理體系,2019/4/4,76,四、開展績效預算的技術路線,審計署： 從2005年起，就開始績效審計，并希望通過績效審計，成為公共部門績效管理的主體 人事部： 從2006年起，開始計劃把對行政事業(yè)單位的考核制度，轉化為績效考核體系；從2008年起，開始在事業(yè)單位試行績效工資制度,2019/4/4,77,四、開展績效預算的技術路線,結論： 中國的績效預算改革，建立起以績效為核心的績效管理體系，從而推進行政管理體制改革，這是改革的最終目標。改革的起點，是財政支出績效評價。績效預算體系，是財政改革的最終目標，但在整個績效預算改革中，僅僅是中間目標?？冃徲嫞瑒t是推進這些改革的重要外部動力。,2019/4/4,78,四、開展績效預算的技術路線,結論： 我國財政部門一直是績效預算改革的主推者，但要把績效預算的方法全面用到部門預算編制上，仍然在技術上存在著一定的困難。當前主要是按照“項目預算績效化、部門預算標準化”的邏輯，部門預算的核心是標準化，項目預算的核心是績效化。,2019/4/4,79,五、如何開展績效管理,1、什么是績效管理 2、績效管理的基本原則 3、項目預算的績效管理 4、一般預算的績效管理,2019/4/4,80,五、如何開展績效管理,所謂績效管理，就是以績效為核心，把私人領域的一些理念引入公共領域，對政府內部管理制度、運行機制進行全面的改革，提高政府的執(zhí)政能力。,什么是績效管理,2019/4/4,81,五、如何開展績效管理,因此，推進績效管理，實際上是指政府運行方式的改革。它的核心，是提高政府的工作效能。它的內容，包括了各項政府運行機制和管理制度的改革。它的目標，是減少政府運行成本，提高政府的公共產品和公共服務的產出。,什么是績效管理,2019/4/4,82,五、如何開展績效管理,績效管理的基本原則： 投入產出法,績效管理的基本原則,2019/4/4,83,五、如何開展績效管理,項目預算是針對某一項目設立的預算。而每個項目，都是要固定目標的。因此，項目預算的績效管理，實際上就是圍繞著項目目標（績效），實現的項目管理。,項目預算的績效管理,2019/4/4,84,五、如何開展績效管理,1、項目的定義 朱蘭：項目就是一個計劃要解決的問題。 美國項目管理協(xié)會（PMI）：項目是為了完成某一獨特的產品、服務或任務所作的一次性努力。,項目預算的績效管理,2019/4/4,85,五、如何開展績效管理,2、項目的特點 有明確界定的目標 項目的執(zhí)行是通過一系列關聯(lián)任務來完成的 項目有具體的時間計劃 項目是一次性努力，獨一無二的 項目包含一定的不確定性 項目需要運用各種資源來執(zhí)行 項目組織的臨時性和開放性 每個項目都有客戶,項目預算的績效管理,2019/4/4,86,五、如何開展績效管理,3、項目管理的基本模型 c=f (p, t ,s) C：費用或預算約束范圍，即費用指標 P：達到預算的績效，即目標 T：按時，即進度指標 D：符合指定的工作范圍，即性能指標 即：項目管理的目標就是在一定的預算范圍內， 能夠按時按質地完成任務。,項目預算的績效管理,2019/4/4,87,五、如何開展績效管理,4、項目管理方法 計劃評審技術 關鍵路徑方法 網絡圖分析技術 項目成本管理,項目預算的績效管理,項目合同管理 項目質量管理 項目沖突管理 項目風險管理 項目人力資源管理,2019/4/4,88,五、如何開展績效管理,項目預算的控制要素,項目預算的績效管理,2019/4/4,89,五、如何開展績效管理,項目預算的績效管理,依據鏈與證據鏈：控制時間、資金與質量的重要條件 如何控制與管理公共項目的時間與資金？這是項目預算績效管理的核心問題。通過對一些公共項目的解剖，我們發(fā)現，僅僅依靠財務數據，是不可能控制整個項目的質量、時間與資金的。因此，必須對公共項目執(zhí)行中相關的信息進行全方位的管理。在浩如煙海的數據中，如何尋找我們所需要的數據，并通過對這些數據的管理，來實現項目執(zhí)行管理的目標？這是解決問題的關鍵。,2019/4/4,90,五、如何開展績效管理,為此，我們提出了依據鏈和證據鏈的理論： 所謂依據鏈，就是項目資金撥款的依據，這些依據，從項目立項報告開始，到固定資產移交表為止，它是項目執(zhí)行單位據以開展本項公共項目的基本依據。在這些依據中，最主要的依據，就是項目執(zhí)行單位與其他部門簽訂的各類合同。 之所以稱之為依據鏈，就是指從項目立項到項目結束，所有的合同，都是有著嚴密的邏輯關系：因為要甲項事務，因此簽訂了甲號合同；甲號合同執(zhí)行完后，就要執(zhí)行乙項事務，就是簽訂乙項合同。在一個公共項目中，從第一個合同，到最后一個合同，實際上形成了一個項目執(zhí)行階段的各個鏈條。抓住證據鏈，可以很好的掌握項目的質量，并能把握住項目的進度和項目撥款的時間。,項目預算的績效管理,2019/4/4,91,五、如何開展績效管理,所謂證據鏈，是指項目資金撥款的證據。所有的資金支出，都是需要一定的原始票據作為證據的。在公共項目管理中，除了財務制度所規(guī)定的原始證據外，還存在著一系列證明某項業(yè)務進展的證據資料。如領料單、土方記錄單等。只有取得了這些證據，才能真正把握住項目執(zhí)行的真實情況。 證據鏈是建立在依據鏈基礎之上的。沒有合同，就沒有合同執(zhí)行所產生的證據。由于依據形成了鏈條，因此，證據也形成了相應的鏈條。,項目預算的績效管理,2019/4/4,92,五、如何開展績效管理,項目預算績效管理核心內容 （1）審查依據鏈的邏輯性，看每一個依據，是不是可以形成整個項目依據鏈的一個環(huán)節(jié)。通過依據鏈的環(huán)環(huán)相扣，可以解決很多項目造假的問題。 （2）審查每一個依據的準確性，看每一個依據的內容，不是必需。 （3）審查好每一個證據的合法、真實、有效性。一個依據，是通過若干個證據來實現的。因此，每個證據是不是合法、真實、有效，將直接影響著項目的質量，也影響著資金撥付的質量。,項目預算的績效管理,2019/4/4,93,五、如何開展績效管理,當然，為了實現這些目標，還必須根據項目預算的要求，建立一系列的項目管理制度。從而保證績效目標的實現。,項目預算的績效管理,2019/4/4,94,五、如何開展績效管理,（1）項目庫管理制度 （2）立項管理制度 （3）評審管理制度 （4）招投標管理制度 （5）概算、預算審批制度 （6）項目執(zhí)行管理制度 （7）決算審批制度 （8）固定資產移交制度,項目預算的績效管理,2019/4/4,95,五、如何開展績效管理,按照發(fā)達市場經濟國家的理念，一般預算，即部門預算，實際上也是以項目預算群的形式出現的。因此，從根本意義上講，一般預算管理，就是對項目群的績效管理。,一般預算的績效管理,2019/4/4,96,案例：明尼蘇達州農業(yè)部年績效報告 明尼蘇達州是美國各州中績效預算改革成績比較顯著的。1992年該州頒發(fā)了“明尼蘇達里程碑”文件(Minnesota milestones)，該文件中勾勒35個主題，20個主要任務，和79個重要事件（milestones）。并于1994年開發(fā)了年度績效報告。這里僅選取了農業(yè)部績效報告中的一段。從中可以看出，在這份績效報告中，既進行了計劃（目標）績效與實際績效的比較，并且，它的績效目標，實際上包括了三年的戰(zhàn)略性目標。,五、如何開展績效管理,一般預算的績效管理,2019/4/4,97,規(guī)劃：保護服務 任務：保護健康，通過有效的檢查和抽樣計劃，提供符合州和聯(lián)邦標準的奶制品和食品，減少由于食品原因產生的疫病。 目標：最初檢查，全部被檢食品至少有的通過率 測量：商家通過初次檢查的百分率,農業(yè)化學設備由“農作物和植物保護部”管理，這個部通常定期檢查使用的設備，保管和分發(fā)農業(yè)化學藥品，以及通過保護措施，保護和防止農業(yè)化學設備泄漏。以上績效顯示，該部門達到和超過了它的目標一每年檢查1/4的化學設備。,一般預算的績效管理,2019/4/4,98,任務：通過常規(guī)檢查保證農業(yè)化學設備的合格 目標：每年檢驗全部許可的個農業(yè)化學設備 中的372.5個（） 測量：檢驗的設備數,該任務是農業(yè)部的主要活動，為了確保食品安全提供，通過這個規(guī)劃，使更多的食品和奶制品通過檢驗，意愿的（目標）績效真實地達到，可以確保生產和提供給人民安全的食品。,一般預算的績效管理,2019/4/4,99,五、如何開展績效管理,我國目前的一般預算管理，仍然是一種“以人管事”基礎下的管理體制，它與績效預算所要求的“管事不管人”的體制是完全不同的。因此，在現行的條件下，我國推行績效管理，就是要根據私人領域的一些理念，強化機構內部改革，提高機關工作效率，最后向項目群管理方向轉變。,一般預算的績效管理,2019/4/4,100,六、如何開展預算績效管理,2019/4/4,101,六、如何開展預算績效管理,目前，我國大多數地區(qū)跳過了績效管理這一環(huán)節(jié)，而直接進入財政支出績效評價。無論從理論上，還是從實踐上講，這種做法的效果都并不理想。 一些財政支出績效評價做得好的地區(qū)，實際上把績效管理與績效評價并在一起進行操作，效果比較理想。 基于此，財政部提出了預算績效管理這一概念，其目標，就是把績效評價與績效管理結合起來，有效推進財政與行政事業(yè)單位的改革。,2019/4/4,102,六、如何開展預算績效管理,因此，我們建議，按照如下的步驟，推預算績效管理。,2019/4/4,103,六、如何開展預算績效管理,選定評價對象 評價對象解剖績效管理指標 績效管理與績效評價并舉 績效管理重過程管理，績效評價重時點管理績效評價結果與績效管理的對接：評價結果影響預算安排、影響管理力度完整的預算績效管理體系,2019/4/4,104,六、如何開展預算績效管理,（一）選擇績效評價對象 在目前情況下，我們建議，先選擇項目預算開展績效評價。 對項目預算的選擇上，可按如下原則進行： 1、先選擇政府最關心的項目，如民生項目等。 2、操作相對簡單。 3、容易定量化分析。 4、對其他項目有示范效應。,2019/4/4,105,六、如何開展預算績效管理,（二）明確績效目標 在目前“三定方案”下，項目績效目標很難確定。因此，需要通過財政與被評價機構的協(xié)調，來確立績效目標。 績效目標與政府職能 廣東南海區(qū)檔案局案例,2019/4/4,106,六、如何開展預算績效管理,（三）建立績效評價指標體系 項目解剖，涉及到指標選擇問題。建議: 1、對指標進行大類管理。如公共目標實現程度，項目管理程序，資金效率效益等，再進行相關的細分。 2、指標不能太多，實際操作中，一大類指標，最多有五個子指標。 3、指標的權數，應根據實際，通過預測算，進行調整。,2019/4/4,107,中央財政林業(yè)科技推廣示范資金省級管理工作績效評價計分標準,2019/4/4,108,六、如何開展預算績效管理,（四）組織好績效評價工作 財政支出績效評價的核心，是如何處理好專家組、財政局與評價對象的關系 1、專家組，除了當地專家外，原則上應有一個以上外地專家，一個以上非該系統(tǒng)專家（如城建項目，可選擇評估公司人員）。政府官員可以作為專家參加，但不能太多。最好請人大參加。 2、財政局對績效評價承擔著組織主體的職能，其核心，一是選好專家，二是對評價方法進行科學設計，三是選好評價項目，四是用好評價結果。 3、如僅僅開展績效評價，往往只有約束機構，沒有激勵機制，因此，必須績效評價與績效管理結合，形成約束激勵機制，調動被評單位積極性。 4、專家組、財政局、評價對象之間，必須既要保持評價工作的獨立公正性，更要保持評價與財政工作和評價對象工作的對接，千萬不能出現為評價而評價的問題。,2019/4/4,109,六、如何開展預算績效管理,（五）績效評價結果的應用 績效評價是強化預算績效管理的基礎性工具，其最終結果的應用，才是開展績效管理的目的。因此，如何做好績效評價結果的應用，是整個改革的核心。 1、評價結果影響下一次撥款 2、評價結果影響對單位的考核 3、評價結果影響評價單位負責人的政績 4、評價結果影響財務人員的業(yè)績,2019/4/4,110,六、如何開展預算績效管理,（六）構建預算績效管理體系 通過績效評價結果的有效運用，在行政事業(yè)單位形成以績效目標為核心的績效管理體系，從而一方面推進預算全過程的績效管理，另一方面在行政事業(yè)單位實現績效管理，從而使財政的績效預算改革，倒逼行政事業(yè)單位進行績效管理，最終實現公共部門績效管理的目標。,2019/4/4,111,廣東省績效評價工作循環(huán)系統(tǒng),2019/4/4,112,六、如何開展預算績效管理,在各地開展預算績效管理改革的過程中，各地進展情況不一。但大部分試點地區(qū)，效果明顯： 財政資金的效率效益明顯提高，節(jié)約了大量的資金。 民主化決策加強，領導從簽字、人情中擺脫出來。 內部管理科學化，干部形象大為改觀，財政工作主動性增強。 行政事業(yè)單位的績效理念增強，政府目標更為量化。 推進了人事制度的績效考核,2019/4/4,113,六、如何開展預算績效管理,目前面臨的問題： 績效預算改革是建立在政府的績效管理基礎之上的。我國的績效預算改革，財政單兵作戰(zhàn)，整個外部環(huán)境不利。 績效評價，需要以政府目標的定量化為起點，目前政府目標的定性化，缺乏績效評價的外部條件 績效管理，需要以公共管理體制的“企業(yè)化”為起點，目前的官僚制管理模式，缺乏績效管理的外部條件,2019/4/4,114,六、如何開展預算績效管理,目前面臨的問題： 績效評價體系（包括指標體系、權數確定、評價方法、評價對象選定等），缺乏可以讓廣大干部接受的方法。 收付實現制，成為績效預算改革的制度障礙 財政預算、審計的功利化，影響了預算改革的開展,2019/4/4,115,六、如何開展預算績效管理,目前面臨的機遇： 黨的十七大，明確提出了政治體制改革的課題。為整個績效預算改革，創(chuàng)造了良好的政治條件 通過幾年的實踐，各地已經形成了一些成功的案例，實現了國際經驗的本土化。 民主化、科學化，已經形成了良好的推進績效預算改革的外部環(huán)境,2019/4/4,116,六、如何開展預算績效管理,目前面臨的機遇： 財政理論研究，已經為績效預算改革形成了良好的發(fā)展模式 各地的財政實踐，已經形成了可以“復制”的實踐模式 財政部下發(fā)的一些規(guī)范性文件，已經成績效預算改革提供了依據,2019/4/4,117,六、如何開展預算績效管理,財政改革有二條基本的技術路線：自上而下和自下而上?？冃ьA算改革，從全國推進起，就是二條路線并舉的。我們相信，在財政部的推進下，在各地績效評價部門的努力下，我國的績效預算改革工作，會取得輝煌的進展，將為成為我國公共部門改革和建設中最有力的工具！,2019/4/4,118,謝謝！,